Clase 2, 23/04/09 Mariana Conte Grand www.ucema.edu.ar/u/mcg Curso Economía y Derecho Ambiental Maestría en Derecho y Economía Universidad de Buenos Aires.

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1 Clase 2, 23/04/09 Mariana Conte Grand www.ucema.edu.ar/u/mcg Curso Economía y Derecho Ambiental Maestría en Derecho y Economía Universidad de Buenos Aires

2 ÍNDICE I.Volver sobre clase 1: instrumentos de regulación ambiental II.Instrumentos CAC: orden y control de esa orden III.¿Federalismo ambiental o centralización? IV.Instrumentos de regulación “basados en el mercado”: el caso de los impuestos verdes.

3 I.Instrumentos de regulación ambiental - En la clase anterior, vimos que los conceptos de bienes públicos y externalidades reales estaban vinculados con el tema ambiental. - Vimos que se podía mostrar que en equilibrio se daría una excesiva contaminación en relación a la óptima. - Esta “falla” del mercado (de la situación de equilibrio) tiene su origen en la ausencia de mercados (esto es así porque salvo en casos excepcionales y sobre todo para contaminación del aire pero menos para agua, no hay mercados de calidad del medio ambiente). - Reconocer la necesidad de algún tipo de “política ambiental como política de estado” es el primer paso. El segundo paso es pensar en cómo puede ser dicha política.

4 La regulación ambiental tiene 3 “Olas”: 1. “Comando y Control” (CAC) 2. Instrumentos basados en el mercado 3. Difusión de información

5 II. Instrumentos CAC (“Orden y Control”) La política ambiental comenzó con el tipo de instrumentos de fijación de estándares. En ese sentido son la base de cualquier política ambiental convencional y también un objetivo aunque luego se decide usar otros instrumentos.

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7 Vimos que dejado a sí mismo el mercado en lo ambiental lleva a que el equilibrio es distinto del óptimo. Es tarea del Estado diseñar instrumentos para que esa brecha se cierre y eso es la política ambiental. Pero, eso se puede hacer por mecanismos “de cantidades” como los de “Comando y Control”, donde alguien dice cuanto puede contaminarse y luego se controla ese cuanto.

8 - Los estándares pueden ser de 3 grandes tipos: a)Estándares Ambientales: Fijan el nivel deseable de calidad de cierto elemento del ambiente, como del aire exterior o de la calidad de cierto cuerpo de agua. Usualmente lo que se hace es fijar cierto máximo de concentración de cierto contaminante. b)Estándares basados en tecnologías: Estipulan el tipo de tecnología que pueden usar las fuentes contaminantes. Por ejemplo, puede ser usar catalizador en los autos. Este tipo de estándares es bastante intervencionista porque explicita cómo tiene que llegarse a cierta calidad ambiental. Otro ejemplo, residuos peligrosos. c) Estándares basados en “performance”: Especifica un límite de emisiones (o efluentes) que pueden tener los contaminadores “a la salida” de sus procesos.

9 Ejemplo de estándares ambientales: límites máximos cloacas y agua Provincia de Buenos Aires:

10 - Para definir estándares de acuerdo con la eficiencia económica (en particular, la asignativa, que es lo que está en la “falla”), hay que igualar beneficios y costos en el margen Los beneficios marginales de una reducción de la contaminación son una medida de la reducción de costos causados por la contaminación. Por eso, MSB era la demanda por reducciones de contaminación, o, lo que es lo mismo, la demanda por calidad ambiental. Los costos marginales de reducir la contaminación los tratamos como los costos en que incurren los contaminadores por producir con tecnologías más limpias.

11 - El objetivo del diseño de estándares debería ser igualar estas dos cosas. En Argentina la normativa ambiental es más que todo de estándares ambientales. Pero, el proceso es que se tiende a “copiar estándares” extranjeros y ponerlos como Anexo.

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13 Veremos un ejemplo de si se ha logrado en USA con la ley de Aire Limpio.

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16 Pero, si bien en teoría: No hay que hacer solamente que los Beneficios sean > que los Costos, sino hay que pensar en el margen: Bma = Cma !!!, Lo que puede estar pasando es que en vez de la regla de B/C (eficiencia asignativa) en la realidad se esté usando la idea de costo- efectividad de un estándar fijado ad-hoc tal vez no eficiente sino con un target como proteger la salud humana. En ese caso, la política es de “segundo mejor”.

17 Ahora bien, cómo debería fijarse un estándar de manera costo-efectiva? Evitando en la medida de lo posible estándares uniformes. Siguiendo el principio de igualdad de los costos marginales de abatir la contaminación. Ejemplo cap. 4 de Callan y Thomas. Fórmulas en pizarrón. Archivo Excel en página web. Nota: Muchas veces en la práctica distintos estándares basados en performance para distintas industrias pero uniforme dentro de éstas. Cuánto más diferenciación, mejor.

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19 Las dificultades para fijar estándares pueden tener que ver con: 1) Limitaciones legales que apartan el razonamiento económico: por ejemplo, que los legisladores digan que no se deben considerar los costos y que los estándares tienen que ser fijados por cuestiones de salud. Si se sigue esa solución, se sobre regula en reducción. 2) Información incompleta que hace dificultoso identificar las curvas mencionadas. Porque, además esas curvas tienen que ver con muchas tecnologías específicas, por lo cual deberían ser distintos entre industrias entre contaminantes. 3) Diferencias regionales: tema de federalismo ambiental

20 III. ¿Federalismo ambiental o centralización? PRO Local: 1) Dado que los habitantes de distintas regiones pueden tener diferentes gustos por la calidad ambiental, los estándares no tienen por qué ser uniformes en todo el país. También puede darse que los costos de reducir la contaminación sean muy distintos en un lugar que en otro o que la capacidad del ambiente para asimilar la contaminación sea diferente. 2) Cuanto más cerca del problema se regula, existe mayor presión política por parte de la población y más fácil es llegar a soluciones innovadoras y concretas en términos de la política ambiental. 3) Los gobiernos locales tienen un mejor conocimiento de las instalaciones y actividades en el área y por ende de su potencial contaminante.

21 CONTRA Local: 1) Cuando se trata de problemas de contaminación interjurisdiccional (por ejemplo, agua en ríos que atraviesan varias provincias, o contaminación del aire). En ese caso, las regulaciones locales financiadas por alguna jurisdicción se convierten en beneficiosas para otros, y eso crea un claro desincentivo para adoptarlas. Sin embargo, es importante recalcar que el mismo argumento sirve aunque no haya relación física entre las jurisdicciones. Esto es, puede haber daño ambiental causado a gente que vive lejos pero que le gusta que se cuide el medio ambiente (por ejemplo, hay gente estaría dispuesta a pagar por conservar el río limpio aunque nunca sufran su contaminación porque no lo visitan pero tal vez esperan que sus hijos puedan hacerlo).

22 2) Es necesario evitar la “competencia destructiva” que puede tener lugar entre los gobiernos regionales con el objetivo de atraer inversiones a costa de menores estándares ambientales (“race to the bottom”). 3) Se supone también que un esquema nacional común da a las empresas que tienen actividades en varias jurisdicciones mayor simplicidad para su cumplimiento, 4) Garantía de igual tratamiento a todos los habitantes del país si el sistema tiende a igualar los niveles de calidad del ambiente. 5) La nación puede tener economías de escala en la administración y el diseño de las normas ambientales.

23 La realidad es como siempre algo en el medio: En general, los países no se ubican en ninguno de los dos extremos: centralización y decentralización total. Lo más usual es ver que algunas funciones ambientales para algunos de los problemas ambientales están a cargo de los estados nacionales, otros a cargo de los gobiernos locales, y algunos son de responsabilidad compartida.

24 -En Estados Unidos, Hasta 1970, la legislación ambiental era prácticamente toda estatal o municipal, y el gobierno federal se limitaba a proveer los fondos para financiar los controles ambientales y la consultoría técnica (a través de la ley de Aire Limpio de 1955). A partir de la década del 70, el papel del gobierno federal se acrecentó con la EPA llegando a responsabilidad compartida con los estados. La EPA tiene a su cargo establecer estándares mínimos de calidad del aire en el ambiente (NAAQS) de todo el país para los seis contaminantes más comunes, promulgar estándares sobre las emisiones, establecer limitaciones sobre todas las emisiones “peligrosas” o “tóxicas”, además de determinar las emisiones máximas permitidas a los vehículos que salen al mercado. Debe requerir a los estados programas detallados que impongan controles sobre las fuentes de contaminación existentes para cumplir con los estándares ambientales impuestos por la EPA

25 - En Argentina, pasó algo similar. Por la constitución de 1853, los gobiernos locales tenían todo el poder sobre sus recursos naturales y sobre la cuestión ambiental, ya que al no hacerse ninguna mención expresa a los mismos las provincias conservaban todo el poder no delegado por ellas a la nación. La única excepción era el tráfico interprovincial o internacional (por el art. 67 inc.12 de la C. N. de 1853, la nación tenía la jurisdicción sobre la navegación marítima y fluvial). Sin embargo, se dictaron normas ambientales nacionales justificadas en el art. 67 inc. 16 (que atribuía al Congreso “proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias promoviendo diversas leyes protectoras”). Como remedio a la poco clara división de responsabilidades ambientales, se usó el mecanismo de “leyes convenio” en las cuales la nación establece una norma de carácter general a la cual adhieren las provincias por leyes especiales.

26 Pese a lo expuesto, en ningún momento se pudo evitar la existencia de legislaciones superpuestas, con el consecuente caos para el diseño y posterior supervisión de la política ambiental. La constitución de 1994 aparece entonces como una solución clara a los problemas de división de competencias ambientales, al establecer que la nación debe fijar los "presupuestos mínimos" de calidad ambiental en todo el país, mientras que las provincias pueden fijar sus propias normas siempre y cuando adicionen exigencias iguales o superiores a las nacionales (art.41, C.N. 1994). Igual, sigue habiendo problemas de coordinación. Ver al respecto el caso Riachuelo o el tema monitoreo de la calidad de aire en el Área Metropolitana de Buenos Aires.

27 IV. Instrumentos “basados en el mercado” Pueden separarse en cuatro grandes categorías: a)Impuestos directos o indirectos sobre las emisiones (incluyen impuestos sobre las emisiones, o impuestos sobre insumos o productos contaminantes)/subsidios (son impuestos negativos!) b)Depósitos/reembolsos o cargos presuntos, c)Permisos comercializables, d)Sistemas de responsabilidad legal

28 ÍNDICE Impuestos ambientales A.Un poco de teoría económica sobre impuestos ambientales. B.Experiencias del uso de impuestos ambientales: cuánto representan y qué tipo de impuestos así existen (qué se grava) C.Casos más importantes de impuestos a las descargas de efluentes líquidos

29 Recordar: Impuesto es diferente que tasa! Tasa es un gravamen por la provisión de un servicio público concreto y su recaudación solamente se puede destinar a costear ese servicio. Impuesto puede destinarse a rentas generales, no a costear la provisión de cierto servicio específico que la comunidad espera recibir.

30 A. Teoría básica de impuestos ambientales Veamos primero el caso de un impuesto común (no ambiental) sobre la producción de un bien Claramente, resulta una pérdida de bienestar (quien la termina pagando consumidor o empresa depende de las elasticidades de la curva de demanda y de la curva de oferta). Pero, el gobierno recauda dinero.

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33 Pero, eso ocurre cuando el estado pone impuestos en mercados “sin falla”. Cuando lo hace en mercados “con falla”, puede conseguir aumentar el bienestar de la sociedad en vez de disminuirlo. Los precios ya se sabe son señales que los individuos interpretan y usan para decidir cómo asignar sus recursos. Del caso anterior (caso “sin fallas”) vimos que un impuesto encarece el precio que los individuos están dispuestos a pagar por el bien (precio de compra) y disminuye lo que los oferentes piden por el bien (precio de venta). Por ende, podría utilizarse como desincentivo a la producción de un bien contaminante. El tema es ¿qué valor debería tener el impuesto “verde” para que los individuos por su propia cuenta (mirando el impuesto fijado por el gobierno) tiendan a producir la cantidad socialmente óptima?

34 Esa pregunta la respondió Arthur Cecil Pigou (1877-1959): La tarea del regulador es establecer un impuesto unitario igual al daño causado (la externalidad) en el óptimo social, de manera de inducir dicho óptimo. Debido a su autor, estos impuestos se conocen como “Impuestos Pigouvianos”. Un impuesto pigouviano de ese tipo genera una ganancia neta de bienestar. Los afectados por la contaminación tienen ganancias que superan las pérdidas de los contaminadores. Además de eso, se genera recaudación para el gobierno (la cual proviene de los contaminadores). Podemos mostrar esto volviendo al gráfico de externalidades.

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36 Reparto de excedentes cambia porque el gobierno toma parte

37 Mejor ir directamente al problema que a proxy (salvo prop. Fijas)

38 Un poco más de teoría de impuestos ambientales Ahora bien, a pesar de lo discutido arriba, la manera de fijar impuestos ambientales en base a análisis de costos y beneficios muchas veces en la práctica no se efectiviza. Esto se debe a que es difícil y costoso estimar los beneficios económicos de la calidad ambiental. Sin embargo, los costos de reducir la contaminación sí son usualmente estimables en base a parámetros ingenieriles. Por ello, es usual encontrar que la tasa ambiental está diseñada en base a un análisis no de costo-beneficio sino de costo-efectividad. Esto es, Baumol y Oates (1971): “pricing and standards procedure”. Lo que se busca es minimizar el costo de cumplir con determinado estándar. Es claramente una política de “segundo mejor”.

39 Múltiples contaminadores La tasa se fija de alguna manera. Cada empresa, para decidir qué hacer, compara su CmaA con el impuesto marginal (MaT). Mientras su costo marginal de reducir la contaminación sea menor que la tasa establecida, va a preferir hacer reducciones, sino, va a preferir pagar. Entonces, todas las empresas van a estar igualando sus costos marginales a la tasa. Vamos a verlo con un ejemplo (Callan y Thomas, 2000)

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41 Entonces, cada empresa va a comparar sus CmaA con el MaT. Por eso, lo que va a suceder es que van a hacer reducciones de contaminación hasta que CmaA = MaT. Eso implica que la empresa 1 va a reducir su contaminación en 2 y va a pagar impuestos sobre las otras 8 unidades. A su vez, la empresa 2 va a reducir 8 y pagar impuestos sobre las 2 unidades restantes. Entonces, se va a cumplir con la meta establecida por el gobierno Como resultado de eso, los que tienen costos más bajos de “limpiar” (acá la empresa 2), va a hacer más “limpieza” mientras que la empresa 1 va a pagar más impuestos porque abate menos. Pero, la meta agregada se cumple.

42 En la práctica, generalmente es un proceso de “prueba y error” porque no se saben las funciones de costos con exactitud. Por ejemplo, tal vez en una primera instancia se fija un impuesto de $4, entonces, de eso va a resultar (ya que cada empresa iguala sus costos marginales de abatir a la tasa) que A1 = 1,6 y A2 = 6,4. En conjunto entonces, la reducción es de 8, lo cual no satisface la meta. Entonces, el impuesto se sube hasta que se logra el objetivo. Es un proceso de “prueba y error” que toma su tiempo y es dificultoso dado que para reducir la contaminación a veces se requieren inversiones costosas.

43 Lo que también es cierto es que acá también se puede ver que un impuesto uniforme es más barato para cumplir la meta que si se hubiese fijado un estándar uniforme. Ver Excel también en la página web: Si, en vez de un impuesto uniforme, el gobierno hubiera fijado estándares uniformes (A1 = 5 y A2 = 5) para llegar a ese mismo objetivo, los costos en los que se hubiera incurrido hubiesen sido mayores: $39,0625 frente a $25 del impuesto con tasa uniforme.

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45 La hipótesis del “Doble dividendo” (double dividend) La idea esta es que mediante la sustitución de impuestos con finalidad puramente recaudatoria por impuestos ambientales que tienen como finalidad la corrección de fallas de mercado, se pueden obtener 2 tipos de beneficios o 2 “dividendos”. 1)Se corrige la “falla de mercado”. 2)Se evitan las distorsiones derivadas del impuesto sustituido. Por ejemplo, impuestos al trabajo. La idea es que entre dedicar la recaudación del impuesto pigouviano a recortar otros impuestos o dedicarlo a finalidades ambientales (de forma que el dinero recaudado se dedique a mejoras en ese mismo campo), es mejor lo primero. ¿Cuál es la lógica de esto? Esta idea se llama “Teoría del Doble Dividendo Débil” y hay en acuerdo general de que esto se produce.

46 Lo que no hay tanto concenso es en que se dé la “Teoría del Doble Dividendo Fuerte”. Esto es, que se produzcan beneficios netos sociales asociados con la sustitución de impuestos distorsionadores por impuestos pigouvianos, más allá del beneficio derivado de la corrección ambiental. Esto es, que el hecho de poner un impuesto a la producción tiene un efecto negativo que no se compensa con el reciclado de impuestos. Salvo que, se mire la ganancia desde lo ambiental.

47 Para entender mejor, siguiendo a Goulder (1995), hay 3 componentes (además de ahorro costos externalidad ambiental, primary benefits, PB): 1)Costo directo (primary cost, PC). Los productores tienen que tomar medidas para reducir sus emisiones (y los consumidores tienen que reducir su consumo de ese bien contaminante). El efecto PC es entonces negativo; 2)Efecto reciclado (revenue-recycling effect, RR). La recaudación del impuesto ambiental se puede usar para bajar impuestos distorsivos pre-existentes. Este efecto RR es positivo; y 3)Efecto interacción (tax-interaction effect, TI). Aumentan los precios de los bienes (X) y esto reduce la remuneración real de los factores (grava implícitamente las rentas del trabajo) y por ende afecta la oferta laboral. Como los factores tienen ya impuestos, el ambiental actúa como una imposición indirecta a los factores, la cual distorsiona aún más dichos mercados. TI es un costo.

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49 - Lo último: el triple dividendo: incorporar temas de equidad (pobreza), en Van Heerden J., R. Gerlagh, J. Blignaut, M. Horridge, S. Hess, R. Mabugu and M. Chitiga (2006), “Searching for triple dividends in South Africa: fighting CO2 pollution and poverty while promoting growth”, The Energy Journal, Vol. 27, No. 2. - También hay discusión de regresividad de los impuestos ambientales: tema impuestos energía o transporte. Los pobres gastan una proporción relativamente más alta de sus ingresos en cosas que contaminan (además, generalmente lo que usan, contamina más). Esto limita el sostén político de los impuestos y también hace necesario que éstos entren en un paquete que incluya compensaciones de otro tipo.

50 2. Experiencia del uso de impuestos ambientales La OCDE es una de las organizaciones que más ha insistido en el uso de este tipo de instrumentos de reforma fiscal verde. Ver al respecto: http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/index.htm Pero, los países que más las han aplicado han sido los europeos (principalmente Alemania, Reino Unido, Holanda y los países escandinavos). Estados Unidos no son muy afines a esto. Como evidencia, al año 2003: -La recaudación ambiental es 2,56% del PBI, - Los impuestos ambientales representan 7,01% en términos de la recaudación tributaria total, - Son 675 dólares per cápita lo recaudado anualmente por ese concepto.

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54 Estas cifras deben interpretarse con cuidado ya que mayores impuestos ambientales pueden deberse a diversos motivos: Bajas recaudaciones pueden originarse en el poco uso de los impuestos ambientales pero también en el alto uso, el cual deriva en una modificación del comportamiento y por ende en una baja de los ingresos tributarios derivados del impuesto o a la disminución en el uso del objeto imponible. Ejercicio básico de lo que significarían estos números para Argentina. Recaudación tributaria total (fuente MECON, 2006), en 2005 fue 119.252 millones de pesos (DGI, Aduana y Seguridad Social), 3,5% (la cifra más baja) en impuestos ambientales, serían 4.174 millones de pesos. Esta cuenta es aproximada ya que la adición de impuestos ambientales tendría como efecto cambios en la recaudación total original.

55 Algunos ejemplos del uso - Impuestos a las descargas de efluentes líquidos (industriales). - Impuesto diferencial sobre compra de autos (tamaño motor y tipo combustible). Pero, estos es solamente 1 vez, por lo tanto no sirve para acotar el uso. - Impuesto a la nafta (eso sí desincentiva el uso de los vehículos). - Impuestos a los residuos. Solamente impacto sobre cantidad de residuos si depende de disposición, no sobre el valor de la casa. ¿Cómo se hace?: compra de bolsas homologadas en supers, contenedores con código de barra identificativo del hogar y tarjeta magnética para abrirlos, etc. De todas maneras, el 75% de la recaudación viene de impuestos a energía y 20% al transporte (el resto es sobre insumos agrícolas, químicos, etc). Pero, cambios últimos años hacia residuos y agua.

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57 C. Experiencias de impuestos sobre las descargas de efluentes líquidos: características principales de casos más renombrados En varios de los casos, hay condiciones mínimas de importancia de las empresas para tributar (generalmente, en función del volumen de descargas).

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61 En cuanto a la manera en que se fijan las tasas, del análisis teórico, surge que se pueden establecer en base a: un análisis de costo/beneficio o a consideraciones de costo/efectividad para cumplir con cierta meta. Pero, en la evidencia empírica también se observan casos en que las tasas se fijan con el objetivo de recaudar cierto monto para cumplir con obras de saneamiento. Puede decirse que la mayoría de los casos se concentran en la tercera alternativa. Este es el caso explícitamente de los Países Bajos y de Colombia, donde la tasa se fija en términos de los costos medios de saneamiento. Y un caso particular lo constituye la experiencia de Paraiba Do Sul en Brasil, donde las autoridades locales se proponen fijar la tasa para recaudar cierta suma que les permite, de lograrlo, pedir co- financiamiento al gobierno federal para obras.

62 Además, para la fórmula impositiva 1)En algunos casos, se considera solamente la masa que se descarga y en otros se considera la capacidad de absorción del medio. Los esquemas franceses y mexicano explicitan en sus fórmulas que consideran la capacidad del cuerpo receptor para absorber las descargas de efluentes. En el otro extremo, Alemania, donde el impuesto es proporcional a la cantidad de contaminantes descargada, independientemente del cuerpo receptor. 2)Suele existir combinación entre tasa y estándares. Existen países en los que no se tributa el impuesto si se cumple con los estándares (por ejemplo, en China). En otros, si se exceden los estándares, se tributa sobre el total de la carga contaminante hasta el máximo permitido (este es el caso de Colombia).

63 Monitoreo Los esquemas de impuestos ambientales, como cualquier otra norma fiscal, dependen fuertemente de la capacidad de monitoreo que tenga el organismo que fija el impuesto. En general, la manera de reportar las emisiones varía. Francia, por ejemplo, cobra el impuesto utilizando coeficientes teóricos para aproximar las descargas. Por otro lado, China se vale de la autodeclaración. Y en los Países Bajos se hacen ambas cosas, pero a los grandes contribuidores se los mide directamente.

64 Destino de los fondos Se reserva en muchos casos por ley el porcentaje de los mismos que puede ir a gastos administrativos y de control del organismo a cargo del cobro de las tasas (este es el caso, por ejemplo, de Colombia con 10%, de Brasil Paraiba Do Sul con el 7,5% y China con 20%). El resto de lo recaudado va a obras públicas relacionadas a la contaminación hídrica o a financiar actividades de mitigación de los mismos contaminadores como un incentivo adicional para reducir su impacto en el medio ambiente. Recientemente, hay discusiones en varios países sobre las bondades que puede tener pasar lo recaudado a Rentas Generales. En varios casos se ha otorgado subsidios a los privados (por ejemplo, en los Países Bajos a partir de 1996 se deja de lado ese mecanismo).

65 En Argentina hubo una experiencia de impuestos ambientales Se trataba de: Cuotas de Resarcimiento por Contaminación, Decreto 2125/78. Nunca se aplicó. Una Cámara de La Plata consideró que era inconstitucional. Fue derogado por el decreto nacional Nº 674/89. En la regulación de AA estaba previsto el cobro de un cargo pero era una tasa a los industriales que descargaran al sistema de cloacas y alcantarillado efluentes líquidos con niveles de contaminación en exceso de los que se le pedían a AA en sus vertidos al Río de La Plata.

66 EN RESUMEN, PARA IMPUESTOS AMBIENTALES Ventajas - Las reducciones se hacen de la manera más descentralizada y a menos costo. - Existe cierto ingreso tributario. Desventajas - “Sensación” de menos control sobre la contaminación resultante - Igual necesito control para verificar el cumplimiento: declaraciones juradas, monitoreos, etc. No se salva de eso.