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Principios básicos de la regulación energética - 1 Marina Serrano González Secretaria del Consejo de Administración V Edición del Curso ARIAE de Regulación.

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1 Principios básicos de la regulación energética - 1 Marina Serrano González Secretaria del Consejo de Administración V Edición del Curso ARIAE de Regulación Energética Cartagena de Indias, 19 de noviembre de 2007

2 2 Índice 1.Normativa aplicable 2.Liberalización y privatización 3.Suministro energético: servicio público v. servicio esencial 4.La CNE como regulador independiente 5.Consideraciones finales

3 3 NORMATIVA APLICABLE

4 4 Introducción Normativa ComunitariaNormativa Española Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 1996 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad Directiva 98/30 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998 sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 98/30 Ley 17/2007, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, para adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad Ley 12/2007, 2007, de 2 de julio, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, con el fin de adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural

5 5 LIBERALIZACION Y PRIVATIZACIÓN

6 6 Supresión del servicio público. Liberalización. lCrisis de la noción tradicional de servicio público lPrincipios de libre mercado y apertura a la competencia lTransformación de los servicios públicos lEl contexto liberalizador europeo: Directivas para los tres sectores energéticos Todo ello da lugar a un marco regulador distinto que pivota sobre 3 ideas fundamentales: privatización liberalización aplicación principio de igualdad y reglas del mercado a empresas públicas y privadas

7 7 Supresión del servicio público. Privatización. l Privatización Estado deja de ser propietario Sectores económicos controlados o gestionados por entidades o establecimientos públicos dejan de estarlo Entornos competitivos Introducción de eficiencia. Aumento de competitividad Reducción déficit público Incidencia en las políticas de liberalización de mercados de trabajo

8 8 Liberalización de los sectores lLiberalización Complemento de las medidas de privatización Reducción de las intervenciones públicas Afecta a una parte importante del PIB Introducción de competencia implica ganancias en eficiencia Políticas de reestructuración Desintegración vertical Desconcentración horizontal Políticas de defensa de la competencia Libre elección del consumidor

9 9 Actividades reguladas v. actividades liberalizadas l Dos grandes bloques de actividades: Actividades susceptibles de ser liberalizadas, ejercidas por cualquier sujeto en un régimen de libre competencia Actividades que cuando son ejercidas en régimen de monopolio se obtienen las mayores eficiencias (actividades de red y de coordinación del sistema). Han de permanecer bajo la regulación, con una retribución indexada a un sistema de incentivos. lLa regla básica es que un mismo sujeto no debe realizar simultáneamente actividades reguladas y actividades liberalizadas => Separación de actividades lActividades liberalizadas: Generación Comercialización lActividades reguladas Transporte Distribución Calendario de elegibilidad

10 10 Actividades reguladas v. actividades liberalizadas lRegímenes jurídicos diferenciados para actividades liberalizadas y actividades reguladas lPrincipales diferencias: Obligaciones de servicio público Libertad de instalación / libertad de contratación Retribución lSeparación de actividades Separación contable: Directivas 1996 y 1998 Separación jurídica: LSE - LSH Separación de propiedad: REE / ENAGAS. Las Directivas 2003 y las leyes de transposición (Ley 12/2007 y 17/2007) prevén la separación de los gestores de las redes de transporte en lo relativo a personalidad jurídica, organización y toma de decisiones. Tercer Paquete UE: Separación de propiedad (TSO – ISO) y separación funcional.

11 11 SUMINISTRO ENERGÉTICO: SERVICIO PÚBLICO V. SERVICIO ESENCIAL

12 12 Servicio público energético lDesde inicios del siglo XX en España los suministros de energía eléctrica, hidrocarburos líquidos y de gas son declarados formalmente como SERVICIO PUBLICO RDL 22 Abril Suministro eléctrico RDL 12 de Abril de Suministro de combustibles gaseosos Monopolio de Petróleos lIntervención, en principio, basada en los títulos demaniales del Estado, como vías públicas o concesiones de aguas lDeclaración formal como servicio público del suministro eléctrico en 1924 lNo realización de la actividad directamente por el Estado, sino por empresas privadas o públicas a través de autorizaciones administrativas pertinentes lPor tanto, no titularidad pública de la actividad, sino poderes de reglamentación y supervisión de la actividad para la Administración lSe ha venido en llamar servicios privados de interés público lLos sucesivos Reglamentos de Verificaciones Eléctricas reiteran la declaración de servicio público

13 13 Servicio público energético ELECTRICIDAD lLey 49/84, de 26 de Diciembre de Explotación Unificada del Sistema Eléctrico la explotación unificada del sistema eléctrico nacional a través de las redes de alta tensión es un servicio público de titularidad estatal tiene por objeto la optimización global del sistema está gestionado mediante una sociedad estatal lLey 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional Art. 2: Las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica desarrolladas en el sistema integrado constituyen un servicio público, que se extiende a la garantía de suministro que dicho sistema presta a favor de los usuarios que en el territorio nacional utilicen energía del sistema independiente Se reconoce la libre iniciativa de las empresas para el ejercicio de las actividades La explotación unificada será realizada por el Estado mediante una empresa de mayoría pública Estos preceptos daban lugar a diversas interpretaciones

14 14 Servicio público energético lLey 54/97, de 27 de noviembre, del sector eléctrico Abandona la noción de servicio público, sustituyéndola por la expresa garantía del suministro a todos los consumidores demandantes del servicio dentro del territorio nacional Se reconoce la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica. Se garantiza el suministro a todos los consumidores demandantes del servicio dentro del territorio nacional y tendrán la consideración de servicio esencial La denominación de servicio esencial se incorpora a sugerencia del Consejo de Estado, en sustitución de servicio de interés económico general Justifica las potestades de intervención que el texto atribuye a las Administraciones Públicas lModificación introducida por la Ley 17/2007

15 15 Servicio público energético GAS lLey 10/1987, de 15 de junio de disposiciones básicas para un desarrollo coordinado de actuaciones en materia de combustibles gaseosos Es servicio publico el suministro de combustibles gaseosos por canalización, así como la actividad de producción, conducción y suministro relativas a dichos suministros. ENAGÁS es la concesionaria de la red nacional de gaseoductos y como tal se le encomendaba la gestión del servicio de abastecimiento del mercado gasista nacional. Por tanto, celebraba contratos de aprovisionamiento, transportaba el GNL hasta las plantas de regasificación, recibía el gas en los gaseoductos internacionales, y lo transportaba hasta las redes de distribución

16 16 Servicio público energético lLey 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos El suministro de gas natural deja de ser un servicio público y se proclama la libre iniciativa empresarial Se garantiza el suministro de gas por canalización a los consumidores demandantes dentro del territorio nacional Tendrá la consideración de actividades de interés económico general lConsecuencias Libre iniciativa empresarial Liberalización intercambios internacionales de gas Transformación de concesiones en autorizaciones (regladas y sin reversión) lLey 12/2007

17 17 Servicio público energético PETRÓLEO lMonopolio de derecho desde 1927 Gestión encomendada a CAMPSA (Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A.) lLey 1947 de reorganización del monopolio Derechos exclusivos para la importación de productos petrolíferos para la distribución y para la comercialización Fijación administrativa de los precios de venta al público lLey 34/1992, de 22 de diciembre de Ordenación del sector petrolero Declara extinguido el monopolio, desaparición derechos exclusivos sobre producción, distribución y comercialización Desmembración de la actividad comercial de CAMPSA Las empresas accionistas pasan a desempeñar con medios propios como concesionarios, y aún bajo la rúbrica de servicio público lLey 34/1998, de 7 de Octubre del sector de hidrocarburos Despublificación total Aparición correlativa de obligaciones de servicio público

18 18 LA CNE COMO REGULADOR INDEPENDIENTE

19 19 Órganos reguladores independientes lEnte regulador del funcionamiento de los sistemas energéticos, cuyo objeto es velar por la competencia efectiva en los sistemas energéticos y por la objetividad y transparencia de su funcionamiento, en beneficio de todos los sujetos que operan en los mismos y de los consumidores. lSistemas energéticos: Mercado eléctrico Mercado de los hidrocarburos líquidos y gaseosos lCNE como ente regulador (1): Concepto de regulación: nueva manera o forma de intervenir los poderes públicos en la economía Se pasa de Estado gestor a Estado regulador Función de regulación entendida como el conjunto de poderes de actuación con características propias ejercitadas por órganos especiales (MUÑOZ MACHADO) Un control prolongado y localizado, ejercitado por una agencia pública, sobre una actividad a la cual una comunidad atribuye relevancia social (SALANICK)

20 20 Órganos reguladores independientes lCNE como ente regulador (2): Actividad continua de seguimiento de una actividad (Monitorización) Control de poderes de diverso signo: Normativo Supervisión Resolución de controversias Sancionador Ordenación funcionamiento mercado Ejecutivas Atribución en bloque de las funciones de regulación sobre actividades o sectores de interés general o que afecten a derechos fundamentales a: Organismo únicos, independientes; y Establecidos ad-hoc –COMISIONES REGULADORAS

21 21 Órganos reguladores independientes lOrigen de las comisiones reguladoras: Derecho anglosajón, especialmente, en las independent regulatory commissions norteamericanas Tipo de administración neutral e independiente, que tiene fines objetivos, a conseguir al margen y por encima de la línea política imperante Comisiones reguladoras de las public utilities: ordenación técnica de ciertas actividades industriales y servicios públicos Objetivos tradicionales Prevenir el poder de monopolio de las compañías, especialmente monopolios naturales Evitar abusos y discriminaciones entre los usuarios (por tanto, protección de usuarios y consumidores) Regulación de la competencia, en defensa del mercado

22 22 Órganos reguladores independientes lCaracterísticas de las independent regulatory commissions: Neutralidad en la aplicación de las normas referidas a sectores económicos concretos Autonomía Frente a decisiones y vaivenes políticos (estabilidad) Frente a sectores regulados (teoría: captura del regulador) Requerimiento creciente de conocimientos técnicos cada vez más complejos Entidad pública con medios y capacidad suficientes Supresión de la confusión entre regulador y regulado Forma administrativa diversa

23 23 Antecedentes CNE lUna institución en tres etapas: de la Comisión del Sistema Eléctrico Nacional a la Comisión Nacional de Energía La CSEN fue creada por la LOSEN (constituida en abril de 1995) La Disposición Transitoria Tercera de la LSE establece el cambio de denominación de la CSEN, que pasa a llamarse CNSE (principal razón es la configuración que del sistema eléctrico nacional hace la LSE) Las funciones atribuidas a la CNSE ratifican, en su mayor parte, las funciones de su antecesora: Se amplían sus facultades en materia de solicitud de información y de resolución de conflictos (función de una extraordinaria importancia en un mercado liberalizado, como se ha puesto de manifiesto en el quehacer de la institución) En cuanto a la composición de su Consejo de Administración, se eleva a nueve el número de sus miembros, el Presidente y ocho Vocales, y se eleva asimismo la duración de su mandato a seis años. Se prevé, asimismo, que el Ministro de Industria y Energía y el Secretario de Estado de Energía y Recursos Minerales podrán asistir a las reuniones del Consejo de Administración, con voz pero sin voto, cuando lo juzguen preciso a la vista de los asuntos incluidos en el correspondiente orden del día, que deberá ser remitido a los mismos con la misma antelación que a los restantes miembros del Consejo.

24 24 Antecedentes lSe configura la CNSE como ente regulador con objeto de velar por la objetividad y transparencia, garantizando la independencia de sus miembros Organismo público Con personalidad jurídica Patrimonio propio Plena capacidad de obrar lLa CNE, nuevo órgano regulador Entrada en vigor de la LSH, cuya Disposición Adicional Undécima crea la CNE como el ente regulador de los sistemas energéticos. En 1998 nace la CNE como el regulador energético al que se le atribuye la misión de velar por la competencia efectiva y por la objetividad y transparencia del funcionamiento de los sistemas energéticos, en beneficio de todos los sujetos que operan en los mismos y de los consumidores. Campo de actuación se centra en lo que la LSH define como sistemas energéticos, estos es, el mercado eléctrico y los mercados de los hidrocarburos, tanto líquidos como gaseosos.

25 25 La CNE como regulador independiente Abril 2000 CNE Ley 54/1997, del Sector Eléctrico Ley 34/1998 Sector Hidrocarburos Nov CNSE Ley 40/1994 LOSEN CSEN Dic Oct CNE

26 26 La CNE como regulador independiente lCreación de un único regulador para los mercados energéticos, lo que suscitó, desde el inicio y al igual que en otros países europeos, importantes debates en la creación del organismo regulador. lFinalmente, se optó por la creación de un organismo único para todos los mercados energéticos y tal Exposición de Motivos de la LSH señala que la creación del organismo único resulta necesaria dada la vinculación e interdependencia de los sectores energéticos, la similar problemática de algunos de ellos, especialmente, del gas natural y de la electricidad, y la progresiva interrelación empresarial en este ámbito económico. Son estos los factores que recomendaron atribuir a un único órgano la regulación y vigilancia del mercado energético, para garantizar su transparencia y coordinar adecuadamente los criterios de resolución de los asuntos que conozca. lEl tiempo ha acabado dando la razón a la conveniencia de la creación de un único regulador, siendo ésta la tendencia seguida en todos los países europeos, en donde resulta extraño encontrar órganos diferenciados para la regulación de los distintos sectores energéticos.

27 27 La CNE como regulador independiente lEl ejemplo del Reino Unido: Convivencia de un regulador para el sector de gasista y un regulador para el sector eléctrico no prosperó El Gas Act de 1986 y el Electricity Act de 1989 otorgaban autoridad legislativa al Secretario de Estado de Industria y Comercio para nombrar directores generales independientes para gas y electricidad respectivamente y, consiguientemente, se crearon la Office of Gas Supply y la Office of Electricity Regulation. Ambos organismos han acabado convergiendo en el Office of Gas and Electricity Markets, creado en 1999, que se configura como el regulador británico para el gas y la electricidad. lEl resto de los países europeos han ido creando autoridades independientes siguiendo el camino trazado por las Directivas comunitarias. Así, se puede citar el ejemplo, entre otros, de Italia, Portugal, Suecia, Dinamarca y Francia.

28 28 La CNE como regulador independiente lEn general, es la línea seguida por casi todos los reguladores europeos que son parte del Consejo Europeo de Reguladores Energéticos (CEER), asociación que acoge los distintos reguladores energéticos nacionales con el doble objetivo de promover el desarrollo de un mercado interior de gas y electricidad eficiente y competitivo y de establecer una cooperación, intercambio de información y asistencia entre sus miembros. lPosteriormente, mediante Decisión de la Comisión Europea 203/96/CE de 11 de noviembre de 2003, se creó el ERGEG como una institución que sirve como interlocutora con la Comisión Europea y que agrupaba a reguladores independientes energéticos nacionales. lAsimismo, es la tendencia de los reguladores que conforman la Asociación Iberoamericana de Entidades Reguladores de Energía (ARIAE) que, si bien se constituyó en un principio como asociación de reguladores en el ámbito de la energía eléctrica, extendió su objeto al resto de los sectores de la energía, según el acuerdo adoptado en la junta ordinaria anual celebrada en el mes de Mayo de 2000 en Lisboa.

29 29 La CNE como regulador independiente lEn este sentido, las actuaciones de los reguladores energéticos, comunes a electricidad, gas e hidrocarburos líquidos, ha venido, además demostrando que existen unos instrumentos comunes de regulación de los sectores energéticos los conflictos de acceso a las redes las autorización de tomas de participaciones en otros sectores económicos (función decimocuarta) la determinación de los operadores principales y dominantes en cada mercado (Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios y Real Decreto Ley 5 /2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación pública) el análisis de las operaciones de concentración y prácticas restrictivas la instrucción de expedientes sancionadores la función inspectora. lEn todas estas actuaciones se utilizan y aplican criterios y herramientas regulatorias comunes, y que operan de forma similar, sea gas, electricidad o petróleo. Como consecuencia de ello, surgen del acervo regulatorio que aplica criterios comunes a los tres sectores en este ámbito de actuación del regulador.

30 30 Parámetros de independencia lNaturaleza jurídica de la CNE: organismo público independiente con personalidad jurídica y patrimonio propio, así como plena capacidad de obrar. lAnálisis de los parámetros de independencia (1) Independencia personal Nombramiento vocales del Consejo de Administración de la CNE corresponde al Gobierno con la participación de las Cortes Generales. Se realiza mediante Real Decreto, a propuesta del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, previa comparecencia y debate de la Comisión competente del Congreso de los Diputados. Dicha comparecencia se realiza a los efectos de constatar la competencia técnica y profesional y su que se exige a los candidatos. El nombramiento debe recaer en personas de reconocida competencia técnica y profesional. La garantía de independencia aparece de la duración del mandato de los miembros del Consejo de Administración, que es por un periodo de seis años (prorrogable una sola vez por un periodo similar) como en otros reguladores, periodo superior a la legislatura, lo que resulta claramente beneficioso para la profesionalización e independencia de éstos. Además, los miembros sólo pueden ser cesados por causas tasadas. Los miembros están sujetos al régimen de incompatibilidades de altos cargos. Igualmente, se produce la incompatibilidad al cese del cargo y durante los dos años posteriores, para ejercer actividad profesional alguna relacionada con los sectores energéticos. Fuente de financiación, que ha permitido a la CNE dotarse de independencia económica y financiera, pues tiene garantizados los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, sin depender de las aportaciones de los Presupuestos Generales del Estado

31 31 Parámetros de independencia lAnálisis de los parámetros de independencia (2) Capacidad Auto-organizativa Disposición Adicional Undécima, apartado decimosexto de la LSH dota a la CNE de autonomía y capacidad para establecer su organización y funcionamiento interno, así como para seleccionar y contratar su personal Carácter de sus funciones Carácter normativo v. carácter consultivo CNE goza de importantes funciones con una notable incidencia en los mercados energéticos. Muchas tienen carácter consultivo, a diferencia de otros reguladores europeos en que son resolutorias (como la fijación de las tarifas), y otras funciones son ejecutivas (como la función decimocuarta, que ha ido adquiriendo una gran relevancia). Las decisiones de la CNE son recurribles ante el Ministro de Industria, Turismo y Comercio a excepción de las resoluciones en los conflictos de gestión económica y técnica del sistema y de transporte eléctrico y las Circulares de solicitud de información.

32 32 Principales funciones de la CNE lFunción genérica, acompañada de un listado concreto de actuaciones Función genérica de velar por la competencia efectiva en los sistemas energéticos, y por la objetividad y transparencia de su funcionamiento en beneficio de todos los sujetos que operan en dichos sistemas y de los consumidores Funciones concretas Funciones consultivas Propuesta o informe Normativa Resolución de conflictos y arbitrales Inspección Incoación e instrucción de expedientes sancionadores Aplicación del derecho de la competencia Ejecutivas o de gestión

33 33 Nuevas competencias por la Ley 17/2007 lAtribución de nuevas funciones a la Comisión Nacional de Energía Supervisión de: Nivel de transparencia y competencia Asignación de capacidad de interconexión Mecanismos para solventar congestión de capacidad en las redes Tiempo utilizado por el transportista y empresas de distribución para efectuar conexiones y reparaciones Separación efectiva de cuentas de generación, transporte, distribución y suministro Condiciones y tarifas de conexión de nuevos productores Actividad de la Oficina de Cambios de Suministrador Etiquetado de electricidad y garantía de origen A tal efecto podrá dictar Circulares, para recabar información La CNE remitirá un informe anual al MITyC analizando el grado de desarrollo de la competencia en el mercado eléctrico, incluyendo, en su caso, propuestas de reforma regulatoria

34 34 Nuevas competencias por la Ley 12/2007 lAtribución de nuevas funciones a la Comisión Nacional de Energía Nuevas funciones de supervisión relativas a La gestión y asignación de capacidad de interconexión Mecanismos destinados a solventar la congestión de la capacidad en las redes Tiempo utilizado por los T&D en efectuar conexiones y reparaciones La adecuada publicación de la información necesaria por parte de los T&D sobre las interconexiones, la utilización de la red y la asignación de capacidades a las partes interesadas Separación efectiva de cuentas con objeto de evitar subvenciones cruzadas entre actividades Condiciones de acceso al almacenamiento La medida en que las empresas T&D están cumpliendo sus funciones Nivel de transparencia y competencia El cumplimiento de la normativa y procedimientos que se establezcan relacionados con los cambios de suministrador, así como la actividad de la Oficina de Cambios de Suministrador

35 35 Consideraciones finales CNE lLa CNE se crea como Órgano regulador Órgano regulador independiente Integrador Integrador en el ámbito de sus actuaciones a los sectores de la electricidad, del gas y de los productos derivados del petróleo Vigilante Vigilante del mercado energético integrado, velando por la competencia, objetividad y transparencia de funcionamiento Órgano regulador Órgano regulador independiente Integrador Integrador en el ámbito de sus actuaciones a los sectores de la electricidad, del gas y de los productos derivados del petróleo Vigilante Vigilante del mercado energético integrado, velando por la competencia, objetividad y transparencia de funcionamiento

36 FIN DE LA PRESENTACIÓN


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