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Helsinki, Finlandia 10 al 12 de septiembre de 2012 10.09.2012 | ASF Oficinas de Gestión de la Deuda Reunión Anual del Grupo de Trabajo de la INTOSAI sobre.

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1 Helsinki, Finlandia 10 al 12 de septiembre de | ASF Oficinas de Gestión de la Deuda Reunión Anual del Grupo de Trabajo de la INTOSAI sobre Deuda Pública

2 1. Antecedentes ASF | 2

3 1. Antecedentes La deuda pública permite que el costo de los proyectos actuales de gasto público se aplace en el tiempo. ASF | 3

4 1.Antecedentes 1.Gastos de inversión pública. 2.Incrementos en los gastos. 3.Gastos públicos contra cíclicos Estos proyectos públicos son de naturaleza diferente: ASF | 4

5 1. Antecedentes Consecuencias negativas de una inadecuada gestión de la deuda pública Desalienta la inversión privada Ser una fuente de volatilidad financiera La crisis financiera, expansiones inflacionarias y bajo crecimiento crónico Afecta a los contribuyentes de otros países Restringe el acceso futuro a los mercados financieros ASF | 5

6 1. Antecedentes Que el nivel de endeudamiento se mantenga sostenible. La estrategia de gestión de riesgos para evitar niveles excesivos de deuda. Los administradores de la deuda pública y servidores públicos deben supervisar: ASF | 6

7 2.Gestión eficaz de la deuda ASF | 7

8 2. Gestión eficaz de la deuda 1.Gestión Ejecutiva de la Deuda 2.Gestión Operativa de la Deuda Las funciones de la Oficina relativas a la gestión eficaz de la deuda son: ASF | 8

9 2. Gestión eficaz de la deuda El establecimiento del marco normativo para supervisar cualquier tipo de deuda adquirida por el gobierno. Gestión Ejecutiva de la Deuda Objetivo Principal: ASF | 9

10 2. Gestión eficaz de la deuda Un grupo de servidores públicos de alta jerarquía llamado el Consejo Ejecutivo de Gestión de la Deuda (CEGD) Gestión Ejecutiva de la Deuda Responsable de las funciones ejecutivas: ASF | 10

11 2. Gestión eficaz de la deuda i)Función política ii)Función reguladora iii)Función de movilización de recursos Gestión Ejecutiva de la Deuda Las funciones de la gestión ejecutiva de la deuda incluyen: ASF | 11

12 2. Gestión eficaz de la deuda Consiste en la formulación de las políticas y estrategias nacionales de deuda, de acuerdo con la política macroeconómica general del país. Gestión Ejecutiva de la Deuda i)Función política ASF | 12

13 2. Gestión eficaz de la deuda El establecimiento y revisión del marco administrativo y legal, las reglas y procedimientos de las unidades de gestión de la deuda. Gestión Ejecutiva de la Deuda ii)Función reguladora ASF | 13

14 2. Gestión eficaz de la deuda Asegurar la existencia del personal calificado. Suministrar mantenimiento y soporte técnico para el sistema de gestión de la deuda. Gestión Ejecutiva de la Deuda iii) Función de movilización de recursos ASF | 14

15 2. Gestión eficaz de la deuda Llevar a cabo las funciones operativas de conformidad con los lineamientos proporcionados por el CEGD. Gestión Operativa de la Deuda Objetivo principal: ASF | 15

16 2. Gestión eficaz de la deuda La OGD realiza las funciones operativas básicas de gestión de la deuda: iv)Funciones de registro, análisis y operación. Responsable de las funciones operativas: Gestión Operativa de la Deuda ASF | 16

17 2. Gestión eficaz de la deuda El personal directivo de la OGD se asegura que los lineamientos emitidos por el EBDM sean aplicados y observados. v)Funciones de control, coordinación y monitoreo. Responsable de las funciones operativas Gestión Operativa de la Deuda ASF | 17

18 2. Gestión eficaz de la deuda Registro: Recopilar y proveer información detallada de la deuda sobre una base préstamo por préstamo. iv)Funciones de registro, análisis y operación Gestión Operativa de la Deuda ASF | 18

19 2. Gestión eficaz de la deuda Análisis: Análisis macroeconómico para explorar las opciones disponibles a través de las perspectivas económicas y de mercado dadas. iv) Funciones de registro, análisis y operación Gestión Operativa de la Deuda ASF | 19

20 2. Gestión eficaz de la deuda Operación: Todas las actividades relacionadas al endeudamiento, tales como la negociación, la utilización de fondos de préstamo y servicio de la deuda. iv) Funciones de registro, análisis y operación Gestión Operativa de la Deuda ASF | 20

21 2. Gestión eficaz de la deuda Brindar retroalimentación sustantiva al CEGD para la implementación, evaluación y revisión de la estrategia de deuda. v)Funciones de control, coordinación y monitoreo Gestión Operativa de la Deuda ASF | 21

22 3.Ubicación y estructura organizacional de la OGD ASF | 22

23 3.Ubicación y estructura organizacional de la OGD La ubicación física de la OGD en la configuración organizacional nacional está vinculada al papel que le ha sido otorgado. Ubicación de la OGD ASF | 23

24 3.Ubicación y estructura organizacional de la OGD i)Oficina en el Banco Central ii)Oficina en el Ministerio de Finanzas iii)Oficina de deuda autónoma Los modelos más frecuentes de ubicación de la OGD son: Ubicación de la OGD ASF | 24

25 3.Ubicación y estructura organizacional de la OGD Las funciones operativas de gestión de la deuda han sido ubicadas dentro del Banco Central dada la relación entre la política monetaria y la gestión de la deuda. Ubicación de la OGD i) Oficina en el Banco Central ASF | 25

26 3.Ubicación y estructura organizacional de la OGD Sin embargo, la literatura sugiere un conflicto de intereses cuando el Banco Central tiene un doble mandato: conducir la política monetaria y la política de deuda. Ubicación de la OGD i) Oficina en el Banco Central ASF | 26

27 3.Ubicación y estructura organizacional de la OGD El Banco Central puede ser reacio a incrementar sus tasas de interés para controlar las presiones inflacionarias ya que esto podría tener un efecto adverso en su cartera de pasivos nacionales. Conflicto de intereses Ubicación de la OGD i) Oficina en el Banco Central ASF | 27

28 3.Ubicación y estructura organizacional de la OGD El Banco Central puede estar tentado a manipular los mercados financieros para reducir las tasas de interés a las que se emite la deuda gubernamental, o bien a devaluar el valor de la deuda nominal. Conflicto de intereses Ubicación de la OGD i) Oficina en el Banco Central ASF | 28

29 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD El Banco Central puede estar tentado a inyectar liquidez en el mercado antes de refinanciar la deuda. Conflicto de intereses Ubicación de la OGD i) Oficina en el Banco Central ASF | 29

30 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Dado que la función principal del Banco Central es implementar la política monetaria, la política de gestión de deuda podría ser vista como un instrumento para reforzar el objetivo de estabilidad de precios. Razones para separar la OGD del Banco Central: Ubicación de la OGD i) Oficina en el Banco Central ASF | 30

31 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Las decisiones de gestión de deuda podrían parecer influidas por información interna sobre las decisiones de tasas de interés. Razones para separar la OGD del Banco Central: Ubicación de la OGD i) Oficina en el Banco Central ASF | 31

32 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Esta ubicación tiene un claro sistema de delegación de facultades del Ministro al titular de la unidad a cargo de la deuda. Ubicación de la OGD i) Oficina en el Ministerio de Finanzas ASF | 32

33 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Da un énfasis explicito a los objetivos de política pública en la gestión de deuda pública, incluyendo el desarrollo del mercado de deuda interna. Ventajas: Ubicación de la OGD ii) Oficina en el Ministerio de Finanzas ASF | 33

34 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Enfrentar la presión política para usar la gestión de deuda como un vehículo de reducciones oportunistas en los costos del servicio de la deuda y en el déficit presupuestal de corto plazo. Riesgo: Ubicación de la OGD ii) Oficina en el Ministerio de Finanzas ASF | 34

35 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD El riesgo político podría reducirse considerablemente si el CEGD establece una estrategia clara y metas para la gestión de deuda del gobierno. Control de riesgos: Ubicación de la OGD ii) Oficina en el Ministerio de Finanzas ASF | 35

36 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Las Oficinas de Gestión de Deuda autónomas (OGDA) son independientes del Ministerio de Finanzas y del Banco Central. Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 36

37 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Sentar las bases para una mejor rendición de cuentas y una mayor transparencia. Razones para establecer una OGDA: Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 37

38 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Lograr una mayor sofisticación en la gestión de la deuda, dado el creciente énfasis sobre el control de riesgos. Razones para establecer una OGDA: Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 38

39 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Superar problemas de reclutamiento y retención de personal con conocimientos especializados. Razones para establecer una OGDA: Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 39

40 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD El riesgo político disminuye. Ventajas: Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 40

41 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD La OGDA se centrará sólo en la gestión de la deuda. Ventajas: Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 41

42 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD La OGDA forzará la racionalización de la gestión de la deuda pública y establecerá estructuras claras de gobernanza e información. Ventajas: Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 42

43 Las OGDAs son más eficientes, ya que acatan principios orientados al mercado y crean un ambiente apropiado para una rápida toma de decisiones. Ventajas: 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 43

44 El riesgo de agencia. El riesgo de baja coordinación aumenta cuando la OGDA está alejada del Ministerio de Finanzas. Riesgos: 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 44

45 En países con estructuras débiles de organización dentro del gobierno, la OGDA pueden tener problemas con la recolección de datos. Riesgos: 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 45

46 La OGDA podría ser demasiado parcial en su gestión de la deuda, olvidando que es parte del gobierno y, por lo tanto, ignorando algunos aspectos del riesgo fiscal. Riesgos: 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 46

47 Estableciendo en la OGDA un Consejo Directivo encabezado por un Presidente experimentado y confiable. Control de Riesgos: 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 47

48 Crear un departamento de control de riesgos independiente y un departamento de auditoría interna dentro de la OGDA, que reporten directamente al Consejo. Control de Riesgo: 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Ubicación de la OGD iii) Oficina de Deuda autónoma ASF | 48

49 Cuestiones problemáticas relacionadas a la organización de la OGD surgen respecto a si se establece en un sistema centralizado o en uno descentralizado, así como respecto a su organigrama Estructura organizacional de la OGD 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD ASF | 49

50 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Cuando las funciones se llevan a cabo ya sea por el Ministerio de Finanzas, o por un organismo autónomo. Sistema Centralizado Estructura organizacional de la OGD i) centralizada y descentralizada ASF | 50

51 Cuando una OGD central recopila información de todos los participantes descentralizados del sistema. 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Sistema Descentralizado Estructura organizacional de la OGD i) centralizada y descentralizada ASF | 51

52 En un sistema descentralizado, una amplia gama de problemas de control / coordinación tendrá que ser resuelto en relación a la recolección y registro de datos. 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Sistema Descentralizado Estructura organizacional de la OGD i) centralizada y descentralizada ASF | 52

53 La Oficina de la Deuda puede ser organizada por unidades geográficas, según las fuentes de crédito, o por tareas específicas. 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD ii) Organigramas ASF | 53

54 Los servidores públicos son responsables de todos los acreedores dentro de un país o región asignada, mientras que otros miembros del personal son responsables de organizaciones multilaterales. Por Unidades Geográficas 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD ii) Organigramas ASF | 54

55 Un problema con este organigrama es que la estrategia y las acciones para reducir los riesgos o costos para una sub-cartera pueden entrar en conflicto con aquellas para otra sub- cartera. 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Por Unidades Geográficas Estructura organizacional de la OGD ii) Organigramas ASF | 55

56 El razonamiento detrás de esta estructura es que los diversos tipos de financiamiento tienen características diferentes, sobre todo en la forma en que son negociados y monitoreados. Según las Fuentes de Crédito 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD ii) Organigramas ASF | 56

57 El organigrama para este tipo de modelo se divide en varias oficinas especializadas en los diferentes tipos de préstamos. Según las Fuentes de Crédito 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD ii) Organigramas ASF | 57

58 La falta de una correcta coordinación entre las diferentes unidades puede generar conflictos entre las acciones requeridas para cumplir con los puntos de referencia generales de la cartera de deuda. Según las Fuentes de Crédito 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD ii) Organigramas ASF | 58

59 Una configuración orientada a tareas podría ser necesaria cuando la información de la deuda se encuentra en diferentes instituciones y ministerios. Por tareas específicas 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD ii) Organigramas ASF | 59

60 De acuerdo con este organigrama, una sección de la OGD se centra en los desembolsos y las otras en el pago de préstamos, en la contratación de créditos y en la provisión de informes. Por tareas específicas 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD ii) Organigramas ASF | 60

61 Los riesgos implícitos en esta estructura son: la dispersión de las responsabilidades que puede dar lugar a cuellos de botella y la especialización excesiva de los empleados. Por tareas específicas 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD ii) Organigramas ASF | 61

62 Todos los procesos operativos deben ser integrados de manera vertical, definiendo claramente los roles, responsabilidades y canales de información. 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional ASF | 62

63 La organización de una OGD CEGD Oficina principal Oficina mediaOficina baja OGD Gestión Ejecutiva de la Deuda Gestión Operativa de la Deuda 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional ASF | 63

64 Es responsable de las transacciones de financiamiento y de las relaciones con inversionistas, aseguradores y bancos. La Oficina Principal (Front-Office) 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional ASF | 64

65 Implementa la estrategia de la deuda, ayuda a diseñar planes de financiamiento y gestiona la cartera dentro de los parámetros de referencia. La Oficina Principal (Front – Office) 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional ASF | 65

66 La oficina media cumple dos funciones: análisis analítico y de riesgo. La Oficina Media (Middle-Office) 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional ASF | 66

67 Realizar proyecciones del flujo de efectivo para el servicio de la deuda de los préstamos existentes y para nuevos financiamientos. La Oficina Media (Middle-Office)/ Función Analítica 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional ASF | 67

68 Evaluar la carga presupuestaria del endeudamiento público. 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional La Oficina Media (Middle-Office)/ Función Analítica ASF | 68

69 Analizar el saldo total de la deuda pública interna y externa. 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional La Oficina Media (Middle-Office)/ Función Analítica ASF | 69

70 Evaluar la composición de la deuda en divisas y tasas de interés. 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional La Oficina Media (Middle-Office)/ Función Analítica ASF | 70

71 Evaluar el comportamiento de la cartera contra puntos de referencia dados de compensación prudencial. La Oficina Media (Middle-Office)/ Función de análisis de riesgos Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD ASF | 71

72 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Determinar la mezcla correcta de deuda externa e interna, el perfil de vencimiento, la divisa deseada y la composición de la tasa de interés. Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional La Oficina Media (Middle-Office)/ Función de análisis de riesgos ASF | 72

73 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Prever las formas y medios para minimizar el riesgo que implican los pasivos contingentes para la estabilidad fiscal. Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional La Oficina Media (Middle-Office)/ Función de análisis de riesgos ASF | 73

74 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD El objetivo de la Oficina Baja es crear y mantener una base de datos de alta calidad y actualizada de la cartera de la deuda. Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional La Oficina Baja ASF | 74

75 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD La funciones de la Oficina Baja operan a través de dos funciones: registro y operación. La Oficina Baja Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional ASF | 75

76 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Incluye actividades de recolección, almacenamiento, procesamiento, validación y divulgación de datos sobre la deuda. La Oficina Baja Función de registro Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional ASF | 76

77 3. Ubicación y estructura organizacional de la OGD Se refiere a las dinámicas básicas de la deuda: desencadenar los desembolsos a su debido tiempo o pagar sin caer en atrasos, entre otros. La Oficina Baja Función Operativa Estructura organizacional de la OGD iii) Estructura organizacional ASF | 77

78 4.Principales aspectos y problemas relacionados con las OGD. ASF | 78

79 4. Principales aspectos y problemas relacionados con las OGD. Los intereses del principal (Ministerio de Finanzas) y del agente (OGD) divergen, y es demasiado caro o difícil el monitorear eficazmente el comportamiento del agente. Problema del agente-principal y gobernanza sobre la OGD Problema del agente-principal ASF | 79

80 4. Principales aspectos y problemas relacionados con las OGD El problema del agente- principal puede resolverse con: Puntos de referencia Incentivos Monitoreo y control Auditorías Problema del agente-principal y gobernanza sobre la OGD ASF | 80

81 Tienen dos papeles clave: 1.Servir de guía para la gestión de costos y riesgos. 2. Definir un marco de referencia para la evaluación del desempeño de la cartera en relación con su costo, devolución y riesgo. Puntos de referencia 4. Principales aspectos y problemas relacionados con las OGD Problema del agente-principal y gobernanza sobre la OGD ASF | 81

82 El principal establece un contrato compatible con incentivos para que el agente haga los esfuerzos necesarios y se desempeñe adecuadamente. Problema del agente-principal y gobernanza sobre la OGD Incentivos 4. Principales aspectos y problemas relacionados con las OGD ASF | 82

83 El principal establece un departamento de control de riesgos independiente y un departamento de auditoría interna que reporte directamente al CEGD dentro de la OGD. Monitoreo y control 4. Principales aspectos y problemas relacionados con las OGD Problema del agente-principal y gobernanza sobre la OGD ASF | 83

84 El papel de las EFS es ir de las prácticas rutinarias a las mejores prácticas, pero este proceso no puede estar disociado del marco de referencia macroeconómico de cada país. El Papel de la Auditorías 4. Principales aspectos y problemas relacionados con las OGD Problema del agente-principal y gobernanza sobre la OGD ASF | 84

85 i)Auditorías de regularidad ii)Auditorías de gestión iii)Auditorías a RRHH iv)Auditorías a sistemas de la información v)Auditorías de desempeño Las Auditorías realizadas por las EFS son: 4. Principales aspectos y problemas relacionados con las OGD Problema del agente-principal y gobernanza sobre la OGD ASF | 85

86 5.Mejores prácticas en la OGD ASF | 86

87 5.Mejores prácticas en la OGD Las prácticas que contribuyen a una gestión sensible de la deuda soberana incluyen: ASF | 87

88 Establecimiento de objetivos claros para la gestión de la deuda. 5.Mejores prácticas en la OGD ASF | 88

89 Equilibrio entre los costos y los riesgos enfrentados. 5.Mejores prácticas en la OGD ASF | 89

90 Separación de las metas y las responsabilidades de los administradores de las políticas fiscales y monetarias. 5.Mejores prácticas en la OGD ASF | 90

91 Establecimiento de los límites a la expansión de la deuda. 5.Mejores prácticas en la OGD ASF | 91

92 Creación de una estructura institucional para reducir el riesgo operativo. 5.Mejores prácticas en la OGD ASF | 92

93 El Caso del Reino Unido El Caso de Portugal El Caso de Nueva Zelanda El Caso de Canadá El Caso de Noruega El Caso de México Modelos paradigmáticos de gestión de la deuda: 5.Mejores prácticas en la OGD ASF | 93

94 6.Conclusiones ASF | 94

95 6.Conclusiones La gestión de la deuda puede realizarse en muy diferentes formas y aún así dar buenos resultados en cuanto a satisfacer las necesidades del gobierno al costo y niveles de riesgo más bajos posibles. ASF | 95

96 6.Conclusiones Cada país debería adoptar los modelos de las economías avanzadas tanto como las características de su mercado se los permita. ASF | 96

97 ASF | 97


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