Preselección y evaluación de programas

Preselección y evaluación de programas
Juan Benavides Quito, 24 de abril de 2010 rev

Temas de la sesión Selección y ejecución: teoría y realidad
Criterios para preseleccionar proyectos Información para preseleccionar proyectos Priorización en programas

Selección y ejecución: teoría y realidad
Esta presentación debe examinarse en estrecha relación con la sesión X El papel de la pre-selección es eliminar proyectos que no son factibles ni ajustan estratégicamente La preselección debe asegurar que un proyecto está alineado con las políticas públicas y para tener una razonable certeza de que sus beneficios brutos se pueden materializar

Para ello se necesita un marco sectorial, una política fiscal y una política de desarrollo explícitas (proyectos de financiación pública) Los proyectos deben calzar en tamaño, oportunidad y apoyo al desarrollo Deben tener recursos previstos para su gestión y mantenimiento

La preselección está compuesta por tres pasos (i) definición de estilo y metas de desarrollo del país (ejemplo: reducción de la pobreza, diversificación de exportaciones, concentración en sectores clave); (ii) traducción de las metas de desarrollo en un Plan Sectorial que defina prioridades, órdenes de magnitud de las inversiones, disponibilidad de fondos públicos, modalidades de financiación, tipología de proyectos y gama de tecnologías aceptables; incluyendo las necesidades de coordinación en proyectos transnacionales;

La preselección está compuesta por tres pasos (iii) aprobación o rechazo de proyectos mediante la aplicación de un protocolo sencillo. No se debe perder de vista que este protocolo se aplica en un ambiente esencialmente político en cualquier país del mundo

Las metas de desarrollo deben ser suficientemente claras en términos sustantivos para lograr su traducción a planes sectoriales y a prioridades Un plan enfocado en la reducción de la pobreza podría ser muy diferente de otro enfocado en la promoción del comercio exterior

El desafío consiste en lograr en la preselección un balance entre las necesidades inmediatas y generalizadas de infraestructura en todos los distritos electorales, y la priorización de inversiones de acuerdo a un Plan sectorial Se requiere de un esquema de pesos y contrapesos en tres niveles para tal propósito:

En un primer nivel, los ministerios o secretarías de finanzas y los ministerios o secretarías de planificación deben acompañar a los ministerios sectoriales en la elaboración de sus Planes y en la estructuración y adjudicación de proyectos Esta participación balancea las presiones sectoriales con las posibilidades de financiación y el orden de las inversiones

En un segundo nivel, se deben estructurar sistemas de consulta pública con las comunidades y los sectores económicos que tienen dificultades para coordinar sus aspiraciones y están expuestos al comercio exterior (pequeñas empresas, por ejemplo) Con esto se reduce el sesgo a concentrar la inversión en redes locales y se favorece la estructuración de proyectos con beneficios más generalizados

En un tercer nivel, los ministerios y firmas de infraestructura deben implantar la práctica de gestión de activos (“asset management”) El enfoque requiere hacer un inventario de activos, valorarlos, definir medidas de desempeño, definir procesos de planeación y administración del mantenimiento, y metodologías de ingeniería económica para calcular costos y optimizar la vida útil de los activos

Esta actividad le daría norte a la programación del gasto ordinario y recurrente y reduciría el margen de discrecionalidad de la inversión sectorial, especialmente en las infraestructuras de transporte

Criterios para preseleccionar proyectos
Se propone separar los proyectos de acuerdo a su tamaño y urgencia Para proyectos pequeños y/o urgentes, la preselección se convierte en el único filtro para definir su aprobación Los proyectos grandes deben pasar por el proceso de evaluación detallada

Los proyectos urgentes (por ejemplo, reconstrucción de activos físicos por daños causados por desastres naturales) deben tener un procedimiento simplificado pero rodeado de salvaguardias para evitar la creación de incentivos inadecuados en el largo plazo

Sobre la base de la existencia de un Plan Maestro Sectorial, se propone una preselección en dos fases, adaptada en parte de la experiencia de California en transporte y de la evaluación por donantes: Primero se evalúa si el proyecto tiene defectos irremediables que impiden cualquier consideración posterior

Si el proyecto pasa este primer filtro, se propone examinar su viabilidad; o aprobarlo, si es muy pequeño El primer filtro para preseleccionar un proyecto consiste en examinar los siguientes atributos cuya falla se considera irremediable:

Aceptabilidad social (incluyendo impacto sobre la equidad). Se refiere al proceso de concertación y consulta que sirve para la identificación de perdedores a los que se debe compensar, la creación de oportunidades nuevas para las comunidades y la incorporación de salvaguardias para minimizar impactos negativos. Este proceso evita enfrentamientos entre “stakeholders”

Aceptabilidad política. Proyectos de beneficio social positivo pueden generar rechazo de otros sectores sociales. Los habitantes y políticos quieren naturalmente que los grandes proyectos se ubiquen en sus jurisdicciones para concentrar los beneficios regionales. El mejor proyecto desde el punto de vista económico puede ser bloqueado si no logra aglutinar a una coalición de intereses que lo defienda y promueva

Consistencia con planes sectoriales predefinidos. La consistencia con los planes sectoriales busca que el proyecto calce estratégicamente con objetivos de desarrollo y complemente inversiones en este sector o sean parte de un programa de un paquete de desarrollo sectorial

Sostenibilidad ambiental. La sostenibilidad ambiental se refiere a que el proyecto debe respetar los límites de carga de los ecosistemas en que funciona y/o contribuir a la preservación de su funcionalidad de largo plazo

Criterio de aplicación Si uno sólo de los anteriores atributos no es remediable y es calificado de manera negativa, el proyecto debe rechazarse

Si un proyecto no ha sido eliminado con el primer filtro, se propone aplicar un segundo filtro con los siguientes temas de examen, considerados remediables: Calidad de la identificación y asignación de riesgos. La estructuración financiera puede ser muy desventajosa para el sector público o transferir excesivos riesgos a un inversionista privado, con lo que se estaría propiciando renegociaciones y reclamos posteriores

Complejidad constructiva y tecnológica. Las tecnologías de construcción y operación deben ser consistentes con las capacidades técnicas, el capital humano y las tradiciones del país. Un proyecto de producción de software o de investigación y desarrollo en biocombustibles puede fracasar por la debilidad de las facultades de ingeniería y ciencias o por debilidades de las redes de emprendimiento

Capacidad técnica y financiera de la firma y capacidad institucional de la entidad ejecutora. En un proyecto privado, la firma patrocinadora debe efectuar aportes financieros para enfrentar contingencias y ser capaz de sortear los imprevistos técnicos que se pudieran presentar. En proyectos bajo la supervisión directa del sector público, la entidad ejecutora debe tener capacidad de diseño y seguimiento de los contratos de construcción y operación

Sostenibilidad financiera. Los recursos para el buen uso, mantenimiento y actualización tecnológica (cuando aplique) deben estar previstos, ya sea por parte de los aportes futuros del presupuesto público o por los recursos propios recaudados por los operadores privados

Criterio de aplicación Si al menos uno de los temas tiene una calificación reprobatoria, se debe devolver con sugerencias para su mejora El proyecto se preselecciona si tiene calificación aprobatoria en cada uno de los cinco temas

Discusión de los criterios La gestión del riesgo asegura que las contingencias centrales están previstas y no dan lugar a interrupciones sistemáticas del servicio o a incentivos equivocados para los operadores La tecnología y la complejidad constructiva son elementos de juicio para entender si hay consistencia entre el problema y su solución, de acuerdo al nivel de la ingeniería del país o del sector

Discusión de los criterios La capacidad técnica y financiera de la unidad ejecutora se refiere a que la firma pueda gestionar el proyecto y se logren estructuras de financiación consistentes con los riesgos La sostenibilidad financiera se refiere a la existencia de compromiso de aportes de operación y mantenimiento durante la vida útil de los activos, en consistencia con la práctica de gestión de activos

Preselección de proyectos

Información para preseleccionar proyectos
Descripción del proyecto (2 páginas): sector, tamaño, costo aproximado, identificación de beneficios, riesgos ambientales, alternativas consideradas

Información para filtro 1 (3 páginas): además de discutir y ponderar los atributos anteriormente mencionados, se debe adjuntar evidencia de consulta con las comunidades, evidencia de ajuste con los planes sectoriales o de desarrollo regional, evidencia de que los riesgos ambientales son pequeños o hay plan de mitigación. Para proyectos urgentes, justificación del tamaño de la inversión y prioridad de la misma

Información para filtro 2 (10 páginas): resumen de mapa de riesgos y soluciones propuestas; justificación de la tecnología elegida y viabilidad de utilizarla; descripción de experiencia de la firma ejecutora en proyectos similares; descripción de capacidades institucionales y evidencia de existencia de espacio fiscal, provisiones para operación y mantenimiento

Priorización en programas
La coherencia con respecto a un Plan Sectorial se convierte en la primera herramienta para lograr que a un banco de proyectos sólo entren proyectos “razonables” La elaboración de los Planes Sectoriales debe construir jerarquías de decisión Una vez asegurado que los proyectos tienen sentido económico, deben evaluarse examinando dos valores (propuesta): niveles de VPNS y espacio fiscal

Este es un difícil ejercicio de ordenamiento porque involucra un “trade off” entre objetivos Puede ser que el proyecto de mayor contribución social considerado agote todos los recursos fiscales O que un proyecto de modesto aporte social tenga un importante efecto demostración (emisiones de bonos de infraestructura, etc.)

Las unidades de evaluación deben entonces buscar un consenso entre los diferentes actores públicos para ordenar tales alternativas Una posibilidad consiste en usar el esquema de aportes compartidos (“matching funds”) de diferentes actores o jurisdicciones, que no sólo ayuda a aumentar la disponibilidad de inversión, sino que ayuda a definir mejor los proyectos

Por restricciones presupuestales o políticas, el sector público puede verse forzado a elegir entre proyectos mutuamente excluyentes Desde el punto de vista exclusivo de la TIR social del proyecto, el ordenamiento es difícil porque un proyecto muy rentable puede tener contribuciones pequeñas en nivel al bienestar y viceversa

Método de jerarquización de alternativas excluyentes Ordenar, de menor a mayor, los proyectos por el VPN de sus costos sociales, incluyendo la alternativa de no hacer proyecto Calcular la relación beneficio-costo (cociente de los VPN de beneficios y costos sociales, respectivamente) de la alternativa de menores costos sociales

Método de jerarquización de alternativas excluyentes Si esta relación es mayor o igual a 1, esta alternativa se convierte en el proyecto básico; de lo contrario, hacer nada es la solución básica Calcular la relación beneficio-costo incremental del siguiente proyecto en el ordenamiento de costos sociales con respecto a la solución básica corriente

Método de jerarquización de alternativas excluyentes Si esta relación incremental es superior a 1, entonces el proyecto nuevo desplaza al anterior como solución básica Completar la ronda de comparaciones con todos los proyectos bajo escrutinio, hasta que se encuentra la mejor alternativa

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