Procuraduría de la Defensa del Contribuyente

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente
Los Derechos Humanos del contribuyente Octubre 2012

Reforma constitucional de derechos humanos
PROCURADURÍA DE LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE Reforma constitucional de derechos humanos La reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, trae consigo una serie de modificaciones a nuestro sistema constitucional de gran riqueza y repercusión en la vindicación y tutela de los derechos fundamentales de las personas.

Ejes rectores de la reforma constitucional
Reconocimiento de los derechos humanos consagrados tanto en la Constitución Política, como en los Tratados Internacionales de los que México es parte; Establecimiento de un nuevo principio de interpretación pro-persona de esos derechos; Creación de un nuevo sistema de control de constitucionalidad en materia de derechos fundamentales que involucra a todas las autoridades del Estado mexicano en el ámbito de sus competencias (control de convencionalidad y control difuso);

Ejes rectores de la reforma constitucional
Postulación de los principios que integran y enriquecen los derechos humanos: Universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Reformulación y fortalecimiento de los organismos defensores de esos derechos.

¿Qué son los derechos humanos?
“Aquéllos que están adscritos universalmente a todos en cuanto personas… que por tanto son indisponibles e inalienables” Surgen para restringir el poder de la autoridad y salvaguardar las prerrogativas de los individuos. Tienen su razón de ser en un contexto moral y es a través de su reclamo que se busca colmar los requisitos mínimos para una vida digna

Derechos humanos de los contribuyentes
Los derechos de los contribuyentes deben ser garantizados como derechos fundamentales, al ser el contribuyente el sujeto más débil de la relación jurídico-tributaria. Los derechos fundamentales son su defensa frente al abuso o ejercicio arbitrario de las facultades de las autoridades fiscales. Por ello el acto de contribuir debe encontrarse protegido por los derechos del orden más alto, pues son los ciudadanos los que dentro del pacto social confían en el Estado para que administre sus recursos económicos.

Derechos humanos de los contribuyentes
A través de su reclamo se busca colmar los requisitos mínimos para una vida digna 1 Exigir el respeto irrestricto de los derechos fundamentales de los contribuyentes 2 3 Es exigir el respeto a la dignidad humana de los pagadores de impuestos

Sujetos titulares de Derechos humanos
Personas Físicas Jurídico colectivas (morales) Desde la concepción de los derechos humanos se tenía claro que los únicos titulares de tales derechos son los individuos Sin embargo, en la época actual, se ha avanzado hacia el reconocimiento de derechos fundamentales a personas jurídico colectivas (v.gr. Ley Fundamental de la República Federal de Alemania, Constitución de Portugal y la Convención Europea de los derechos humanos)

Sujetos titulares de Derechos humanos
La titularidad de los derechos humanos, no puede restringirse sólo a personas físicas, pues las personas jurídico colectivas son una ficción compuesta por individuos, por lo que las afectaciones que se realicen a éstas pueden transgredir directamente los derechos humanos de los individuos que las integran, es así que la tutela de dichos derechos también debe serles extensiva. ¿Cuáles son los derechos fundamentales de los contribuyentes? Para saber cuáles son los derechos humanos de los contribuyentes es necesario atender a los que están reconocidos en el derecho positivo nacional e internacional (art. 1° Constitucional)

¿Cuáles son los derechos fundamentales de los contribuyentes?
Los contribuyentes tienen dos tipos de derechos fundamentales: Aquéllos que por su universalidad y transversalidad les pertenecen a todas las personas sin importar la materia o ámbito de aplicación. Son de naturaleza formal o de carácter procedimental: audiencia y debido proceso, seguridad jurídica, tutela jurisdiccional, etc. Las garantías individuales de justicia tributaria: proporcionalidad, equidad, legalidad y destino (Art. 31. IV CPEUM). Su contenido y alcance se ha ido dando a través de la exégesis constitucional de la SCJN

Derechos de los contribuyentes
Tendencia: La protección de los derechos fundamentales de los pagadores de impuestos ha evolucionado. Su contenido era esencialmente de carácter sustantivo, ahora en cambio el foco de interés está en la posibilidad real de hacerlos efectivos. (Cfr. LOPDC Art.1)

Protección de derechos tributarios
Panorama Internacional: Se tutelan por vez primera los derechos fundamentales de los contribuyentes en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Incorpora el principio de generalidad al postular la obligación de todos los integrantes de la sociedad a pagar impuestos, que es a la vez el derecho del individuo a soportar la carga pública con el apoyo de todos los integrantes de la colectividad. Además consagra el derecho a comprobar la finalidad de la contribución y de pedir cuentas de la gestión de todo agente público.

Panorama Internacional: Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José 1978): Consagra expresamente como derechos fundamentales de los contribuyentes: Ser oído con todas las garantías para la determinación de los derechos y obligaciones correspondientes en el orden fiscal; Tutela jurisdiccional; El principio del juez natural (independiente, imparcial y previamente establecido).

México: Junio de Se publica la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente, que hace énfasis en los de carácter procedimental, entre otros: Ser informado, al inicio de cualquier actuación de las autoridades, de los derechos que le asisten; Derecho a autocorregirse; Derecho a que sus actuaciones se presuman realizadas de buena fe, salvo prueba en contrario; Ser tratado con el debido respeto y consideración por los servidores públicos; Que las actuaciones de las autoridades fiscales se lleven a cabo en la forma que le resulte menos onerosa al contribuyente.

Principio de interpretación pro-persona y su aplicación en las Recomendaciones de PRODECON
Representa la búsqueda del mayor beneficio para la persona, de manera: La Prodecon, como Ombudsman del contribuyente, ha emitido 31 Recomendaciones desde su inicio en funciones, todas ellas en estricto apego al principio de interpretación pro persona, ejemplos paradigmáticos son las Recomendaciones 6/2011 y 3/2012 Extensiva, cuando se trata de derechos fundamentales protegidos. Restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio.

Recomendación 6/2011 Autoridad responsable: Director General del Organismo de Cuenca Península de Yucatán, CONAGUA. Es el caso de un contribuyente al que le determinan un crédito fiscal por un solo ejercicio, por no haber realizado el pago de derechos federales por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales. El contribuyente señaló que el agua que aprovecha no se encuentra gravada, pues se trata de aguas salobres, además contaba con los certificados respectivos sólo que había omitido obtener el del ejercicio liquidado, que era intermedio con todos los demás ejercicios respecto de los que sí contaba dicho certificado. La PRODECON consideró, en aplicación del principio de interpretación pro homine, que el supuesto jurídico previsto en la ley para la referida exención no lo constituye el certificado que acredite la calidad del agua expedido por la CONAGUA , SINO EL USO, APROVECHAMIENTO Y EXPLOTACIÓN de aguas provenientes del mar. La sola ausencia en la obtención del certificado no modifica per se la calidad del agua explotada. Se recomendó a la autoridad que atienda a si la hipótesis gravada fue efectivamente actualizada por el contribuyente, ya que la sola falta de cumplimiento de los requisitos formales no puede ser el pretexto para extenderle cargas fiscales no generadas. NO ACEPTADA

Recomendación 3/2012 Autoridad responsable: A.L. de Recaudación del Norte del DF, SAT Se trata del caso de una persona moral a la que le fue negado el embargo en la vía administrativa de su negociación para garantizar un crédito fiscal que se encuentra en juicio ante el TFJFA. La autoridad fiscal argumentó que este tipo de embargos sólo proceden cuando existe un convenio de pago en parcialidades, por lo que procedió a la inmovilización de sus cuentas bancarias. La Prodecon señaló que no hay disposición legal que condicione el embargo en vía administrativa a determinados bienes, o bien a que exista un convenio de pago diferido. La actuación de la autoridad nulifica el derecho del contribuyente a aplicar preferentemente la disposición más favorable a sus intereses, pues atento al principio pro homine las autoridades deben practicar los embargos dentro del PAE de la forma menos onerosa para el contribuyente, máxime que le crédito se encuentra subjuidice. Prodecon ha considerado en diversos casos que la inmovilización de las cuentas bancarias del contribuyente sólo procede cuando se han agotado los otros medios de garantía del interés fiscal. NO ACEPTADA

Tutela de los Derechos fundamentales de los contribuyentes
Protección no jurisdiccional

Protección no jurisdiccional de los derechos fundamentales de los contribuyentes
Ombudsman: es un organismo cuyas funciones comprenden la promoción y protección de los derechos de las personas para garantizar la imparcialidad y legalidad de los actos de la administración pública, a través de la recepción de las quejas de los gobernados contra actos de las autoridades. Investiga y, de considerarlo necesario, emite Recomendaciones y propone las medidas correctivas correspondientes. El artículo 102-B constitucional es la base del Sistema no jurisdiccional de protección de derechos humanos en nuestro país

Sistema Ombudsman En México, hasta antes de 2006, el sistema no jurisdiccional de protección de derechos fundamentales estaba conformado por la CNDH, las Comisiones Estatales y la Procuraduría agraria. 2006: Se establece un Ombudsman especializado en la materia tributaria, con la creación de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, cuyo objetivo es garantizar a los contribuyentes el efectivo acceso a la justicia en materia fiscal. Acorde con las características de los defensores de derechos y específicamente las contenidas en el artículo 102 B de la Constitución Política, la Prodecon se erige como el Ombudsman del contribuyente

Protección jurisdiccional vs no jurisdiccional
El control jurisdiccional de los derechos fundamentales de los contribuyentes resulta indiscutible, no obstante el Ombudsman del contribuyente también busca el mismo objetivo, sólo que éste lo hará a través de medios y procedimientos expeditos para operar la vigilancia y el respeto a los derechos de los contribuyentes.

Diferencias entre Tribunales y Ombudsman: La facultad de investigación (exclusiva del Ombudsman) La función del juez es resolver con carácter vinculatorio el conflicto, mientras que la facultad de investigación del Ombudsman le permite, a través de un procedimiento alternativo de protección de derechos, proponer, sugerir o recomendar soluciones a un conflicto. El Ombudsman incluso podrá ir más allá de la ley, cuando la norma o su aplicación impliquen claramente una vulneración de derechos fundamentales.

Diferencias entre Tribunales y Ombudsman: La visión con que ambos enfocan las fallas legales El Ombudsman tiene un campo de acción más amplio que el de los tribunales, pues no sólo auxilia en la identificación y solución de irregularidades particulares, como ocurre con la función jurisdiccional, sino que su actuación se extiende a casos sistémicos e incluso puede promover que las propias administraciones redireccionen sus prácticas o actuaciones.

Diferencias entre Tribunales y Ombudsman: El sentido común y el imperio ético del Ombudsman Los tribunales resuelven fundamentalmente en apego a derecho y a través de interpretaciones normativas, mientras que el Ombudsman no está ceñido necesariamente a ello sino que descansa, en una parte importante, en la visión del pueblo o del gobernado sobre lo que resulta justo dentro del sentido común de cualquier individuo.

Diferencias entre Tribunales y Ombudsman: Accesibilidad Como en el caso de la Prodecon, muchas veces los Ombudsman adoptan la forma de Procuradurías, ante las cuales cualquier persona puede acudir sin necesidad de ser experta en la materia. Se trata de organismos divulgadores de derecho ante los que cualquier persona, sin el auxilio de un abogado, puede presentar su queja. Es una característica intrínseca a estos organismos que el procedimiento bajo el cual se resuelven las problemáticas planteadas, sea inteligible para cualquier individuo con sentido común.

Diferencias entre Tribunales y Ombudsman: El Ombudsman como intermediario entre las autoridades y los ciudadanos Una de las principales funciones del Ombudsman es la de conciliar intereses en conflicto entre gobernados y autoridades, como un interlocutor imparcial. Su principal objetivo es lograr la resolución del conflicto sin tener que recurrir a procesos jurisdiccionales que pudieran resultar muy costosos para los ciudadanos.

Diferencias entre Tribunales y Ombudsman: Campo de actuación ampliado Los Ombudsman, a diferencia de los tribunales, carecen de poder ejecutorio, pero en contrapartida su campo de actuación es mucho más amplio; por ejemplo su actuación se extiende a casos sistémicos e incluso puede detectar de oficio violaciones a las prácticas administrativas y a los principios de buena administración. Cumplir con los criterios propuestos por el Ombudsman puede contribuir a la legitimidad de la administración pública.

Diferencias entre Tribunales y Ombudsman: El papel político del Ombudsman Las atribuciones proactivas del Ombudsman en la defensa y protección de derechos, lo facultan no sólo para defender los derechos fundamentales, sino también para promover esos derechos y su respeto. En el caso de la Prodecon esta facultad se concreta sobretodo con la referente a promover una nueva cultura contributiva.

Experiencia de la Prodecon en la defensa de los derechos fundamentales de los contribuyentes

PROCURADURÍA DE LA DEFENSA
DEL CONTRIBUYENTE Representación legal Mínimo vital Septiembre de 2011: SCJN reconoce el derecho humano fundamental al mínimo vital, cuyo ámbito de protección trasciende a la materia fiscal pues abarca todas las medidas que el Estado debe proporcionar a los gobernados para garantizar su subsistencia. En materia impositiva: Se expresa como una barrera al legislador para limitar la potestad tributaria. Reconoce un patrimonio mínimo que debe quedar excluido de la carga fiscal. Atiende a la capacidad contributiva individualmente considerada.

DEL CONTRIBUYENTE Representación legal Mínimo vital Por lo tanto atiende al tipo de ingreso y forma en que se genera. Se cumple mediante el establecimiento de deducciones, exenciones, deducciones, subsidios o algún otro mecanismo similar para que los recursos indispensables del gobernado queden libres y permitan su subsistencia. En el caso de las deducciones personales la SCJN señaló, entre otras, los gastos médicos, hospitalarios y funerarios tanto del contribuyente como de sus dependientes económicos.

DEL CONTRIBUYENTE Representación legal Mínimo vital La PRODECON ha patrocinado juicios de amparo indirecto por transgresión al mínimo vital de las personas que únicamente obtienen ingresos por intereses reales inferiores a $100, y cuyas retenciones son consideradas por el artículo 160 de la LISR como pago definitivo. En este caso, a los contribuyentes no se les reconoce deducción, exención, tratamiento favorable o subsidios que les permitan asegurar un patrimonio que satisfaga sus exigencias más elementales.

DEL CONTRIBUYENTE Representación legal Juicio sumario ante el TFJFA Reduce en casos de menor cuantía el plazo de interposición de demanda de 45 días a 15. La ley prevé que la vía sumaria es obligatoria, lo que se estima atenta contra los derechos fundamentales de los contribuyentes, al vulnerar el derecho de acceso a la justicia en perjuicio de los más desprotegidos; máxime que algunas Salas del TFJFA consideran que si el juicio se promueve después de los 15 días resultará extemporáneo aunque se esté dentro del plazo general. Este criterio resulta contrario a la interpretación pro homine que mandata el artículo 1° constitucional. Recientemente la SCJN admitió a trámite el recurso de revisión patrocinado por la Prodecon en el que se sostiene, con base en una interpretación pro homine que toda demanda que se presente fuera del plazo de 15 días pero dentro del término general de 45 días, debe admitirse a trámite por la vía ordinaria.

DEL CONTRIBUYENTE Representación legal Régimen fiscal de los ingresos provenientes de las subcuentas de retiro Los fondos provenientes de la subcuenta del seguro de retiro (SAR 92) y la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV) son gravados en el régimen de otros ingresos y no en el de intereses, por lo que se gravan no sólo los rendimientos sino el total de las aportaciones tripartitas (art. 123 CPEUM) lo que provoca que además se efectué una retención por parte de las AFORES (pago provisional) que en ocasiones alcanza hasta el 20% del total de los recursos. La Prodecon ha patrocinado diversos juicios de amparo indirecto en los que ha sostenido la inconstitucionalidad de éste régimen fiscal.

Procedimiento de Quejas. Facultad del Ombudsman del contribuyente
PROCURADURÍA DE LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE Procedimiento de Quejas. Facultad del Ombudsman del contribuyente La naturaleza jurídica de la Prodecon como Ombudsman del contribuyente se encuentra sustentada principalmente en su facultad para conocer de las Quejas y reclamaciones de los contribuyentes por actos de autoridades fiscales federales que consideren vulneran sus derechos fundamentales. Las quejas dan lugar a procedimientos breves, extraordinarios, de salvaguarda de derechos, al exigir a las autoridades fiscales que rindan su informe en un lapso de 72 hrs. Las quejas fundadas dan lugar a la emisión de Recomendaciones públicas no vinculatorias. Ejemplos de la tutela de derechos fundamentales a través de este procedimiento son las Recomendaciones 5, 17, 22 y 19 de 2012

DEL CONTRIBUYENTE RECOMENDACIÓN 05/2012 Autoridad responsable: Administración Local de Auditoria Fiscal del Sur Materia: Embargo de cuentas bancarias (aseguramiento precautorio) Derechos fundamentales vulnerados: certeza y seguridad jurídicas. Se trata de un despacho de arquitectos al que se le quiso notificar una orden de revisión en su carácter de tercero, es decir que ni siquiera se le buscaba como deudor del fisco. Esta empresa se había cambiado de domicilio y con toda oportunidad presentó su aviso de cambio. La Administración Local de Auditoria Fiscal del Sur pretendió notificarle la orden en su primer domicilio y al no localizarla ordenó a la CNBV el congelamiento de 15 cuentas bancarias dejando a la empresa en insolvencia total. La Prodecon determinó que se violaron los derechos fundamentales del contribuyente de legalidad, certeza y seguridad jurídica, al ordenar la inmovilización de sus cuentas bancarias con fundamento en el artículo 40. III del CFF (recientemente declarado inconstitucional por la SCJN) sin acreditar que éste había obstaculizado las facultades de fiscalización de la autoridad. NO ACEPTADA

DEL CONTRIBUYENTE RECOMENDACIÓN 09/2012 Autoridad responsable: Administrador de la Aduana de Veracruz del SAT. Materia: Cancelación de créditos fiscales Derechos fundamentales vulnerados: non bis in idem Se trata de una empresa que importa una mercancía y posteriormente sufre una reclasificación arancelaria. La empresa se acoge al programa de condonación publicado en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2007 y paga el crédito que se le determinó. Posteriormente recibe otros dos créditos fiscales de diferentes aduanas por el mismo motivo y basados en el mismo pedimento. La Prodecon determinó que con ello había sido vulnerado el derecho fundamental non bis in ídem, contenido en el artículo 23 constitucional y en Tratados internacionales. Pese a que los dos créditos fiscales posteriores quedaron firmes, la autoridad fiscal en un pulcro acatamiento del Estado de derecho, los dejó sin efectos. ACEPTADA

DEL CONTRIBUYENTE RECOMENDACIÓN 22/2012 Autoridad responsable: A. L. de Servicios al Contribuyente de Veracruz, SAT Materia: Carta Invitación Derechos fundamentales vulnerados: seguridad y certeza jurídicas y debido proceso legal. Con base en depósitos recibidos por una ama de casa, el SAT le emitió “carta invitación” y posteriormente, por no atender ésta, 3 requerimientos para darse de alta como contribuyente y presentar declaraciones así como dos multas por no hacerlo. El ama de casa demostró que está casada y que padece de cáncer cervicouterino por lo que su marido le realizó depósitos en efectivo para cubrir el tratamiento médico, del que presentó facturas y recibos de honorarios. La gravedad de este caso estriba en que se le está imponiendo a la persona física una carga probatoria negativa: demostrar que no es contribuyente. Prodecon determinó que se afectaron los derechos de la contribuyente por considerar de manera infundada que tenía obligación de inscribirse en el RFC y presentar declaración del ISR por el ejercicio fiscal 2009, toda vez que la autoridad jamás ejerció facultades de comprobación. NO ACEPTADA

DEL CONTRIBUYENTE RECOMENDACIÓN 19/2012 Autoridad responsable: A. L. de Recaudación de Zacatecas, SAT Materia: Cobro de un crédito fiscal por más de 18 años Derechos fundamentales vulnerados: seguridad y certeza jurídicas, debido proceso legal, respeto a la capacidad contributiva y no confiscatoriedad. Quizá sea el caso de violación de derechos fundamentales más grave que ha conocido la Prodecon. Se trata de un contribuyente Zacatecano que ha soportado por más de 18 años la acción Ejecutora del Estado, provocando la pérdida total de su patrimonio. El contribuyente ha sufrido embargos y remates de bienes tras múltiples procedimientos administrativos sobre un mismo crédito fiscal. Inicialmente tenía un crédito determinado por $ Con el objeto de hacerlo efectivo, la autoridad inició múltiples PAE, de los cuales sólo 2 concluyeron (uno de ellos incluso 13 años después). Esta actuación morosa de la autoridad, provocó que el crédito fiscal aumentara de manera tal, que resulta imposible su finiquito. La deuda del contribuyente aún asciende a $1,036, La Prodecon consideró que el número y gravedad de las violaciones cometidas por la autoridad superan el texto de las disposiciones legales, traduciéndose en una vulneración de derechos humanos, por lo que se recomendó dejar sin efectos el remanente del adeudo fiscal y en consecuencia los actos tendientes al cobro de los mismos. ACEPTADA PARCIALMENTE

A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PAGADORES DE IMPUESTOS
PROCURADURÍA DE LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE Es el reto de esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, como Ombudsman, erigirse como el Órgano del Estado Mexicano que: POSTULE DEFIENDA INTERPRETE PROMUEVA DE CONTENIDO Y SUSTANCIA A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PAGADORES DE IMPUESTOS

Diana Bernal Ladrón de Guevara Procuradora de la Defensa
PROCURADURÍA DE LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE Diana Bernal Ladrón de Guevara Procuradora de la Defensa del Contribuyente Unidad de Asesoría, Quejas y Defensa: INSURGENTES SUR 954. COL.INSURGENTES SAN BORJA

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