Presupuesto basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño en México Grupo de Trabajo del Marco de Gasto de Medio Plazo Almudena Fernandez.

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1 Presupuesto basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño en México Grupo de Trabajo del Marco de Gasto de Medio Plazo Almudena Fernandez Costa Rica, Marzo 2013

2 Índice I.Introducción II.El proceso de reforma de las finanzas públicas mexicanas III.El ciclo presupuestario y contenido del Presupuesto en México IV.El éxito en la implantación del presupuesto basado en resultados V.Sistema de evaluación del desempeño 2

3 Introducción: La Presupuestación por Resultados Su adopción no debe ser una iniciativa aislada, sino que debe formar parte de un conjunto de actuaciones más amplio, la “gestión por resultados”, cuyo objeto es enfocar la gestión pública más en los resultados concretos obtenidos que en los procesos internos 3 El Presupuesto por Resultados encaja de forma natural con la formulación de un MGMP, ya que ambos buscan priorizar el gasto Financiación de las entidades del SP Información sobre resultados Desempeño de las entidades del SP

4 Ventajas de la Presupuestación por Resultados 4 Mejora la eficacia y la eficiencia Mejora la disciplina fiscal evitando los comportamientos discrecionales en la priorización de gastos Permite crear espacios fiscales Facilita la toma de decisiones y la conciencia del ciudadano sobre las finanzas públicas Facilita la adopción de un MGMPMayor flexibilidad en la gestión

5 Presupuestación por Resultados: Requisitos Esenciales Clasificación del gasto de acuerdo a un presupuesto por programas Información sobre los objetivos y resultados del gasto del gobierno, recogida en indicadores clave de desempeño y en una forma simple de evaluación de los programas Proceso de elaboración del presupuesto que facilite el uso de la evaluación sobre el desempeño para la toma de decisiones sobre la financiación del presupuesto futuro La evaluación de los programas consiste en procesos simples de revisión de los programas de gasto y de las decisiones presupuestarias de los ministerios y órganos ejecutores 5

6 Presupuesto por Resultados: Condiciones de éxito Solo si se dispone de información simple, asequible, fiable, y oportuna sobre los resultados de las acciones del gobierno, será posible tomar decisiones presupuestarias basadas en el desempeño Los ejecutores del gasto deben: –Definir explícitamente los resultados que pretenden lograr los servicios (productos) que se brindan a la comunidad –Proporcionar al Ministerio de Hacienda y a las autoridades políticas pertinentes indicadores clave de desempeño, durante el proceso de elaboración del presupuesto, para medir la eficacia y eficiencia de sus servicios El realismo y el reconocimiento de las limitaciones financieras y de recursos humanos hacen pensar que los países primero deben tratar de elaborar unos pocos indicadores clave de desempeño para cada ministerio, y posteriormente para cada programa Es necesario que el proceso presupuestario incluya formalmente una revisión de las prioridades de gasto y de los resultados de los programas 6

7 Conceptos Relacionados ¿Qué es un programa presupuestario? Categoría que permite organizar, en forma representativa y homogénea, las asignaciones de recursos de los programas de gasto a cargo de los ejecutores del mismo, para el cumplimiento de sus objetivos y metas. Las entidades federativas y municipios no contemplan esta categoría, pero deben reflejar la unidad y congruencia de sus programas y proyectos, así como su alineación con un Plan Estatal o Municipal de Desarrollo que facilite la identificación, comprensión y seguimiento de las prioridades gubernamentales. Metodología del Marco Lógico (MML) Herramienta de planeación estratégica basada en la identificación y solución de problemas, organizando de manera sistemática y lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad. Identifica y define los factores externos al programa que pueden influir en el cumplimiento de los objetivos; evalúa el avance en la consecución de los mismos, así como examina el desempeño del programa en todas sus etapas. La MML consta de instrumentos relevantes para combatir la visión de corto plazo y favorecer la continuidad de las políticas públicas. 7

8 Experiencia Internacional No existe un patrón definido entre los países que han adoptado un modelo de PbR De acuerdo con la OCDE su implementación generalmente obedece a: necesidad de mejora del gasto y de la asignación presupuestal como medida urgente para el saneamiento de las finanzas públicas vía reducción de costos después de una crisis económica (Suecia, Dinamarca y Corea) presiones de mejora de la gestión, del desempeño y de la rendición de cuentas, imperantes en un cambio de gobierno (Reino Unido) combinación de ambos factores (Australia y Canadá) 8

9 Índice I.Introducción II.El proceso de reforma de las finanzas públicas mexicanas III.El ciclo presupuestario y contenido del Presupuesto en México IV.El éxito en la implantación del presupuesto basado en resultados V.Sistema de evaluación del desempeño 9

10 La reforma de las finanzas públicas de México 10

11 Reforma jurídica presupuestaria 11

12 La reforma de las finanzas públicas de México 12 2007 – 2008 Fase de Implementación del PbR-SED 2009 – Act. Fase de Consolidación del PbR-SED Los principios que fundamentan la GpR son los siguientes: Centrar el diálogo en resultados Alinear la planeación, programación y presupuestación, monitoreo y evaluación con los resultados. Promover y mantener procesos sencillos de medición de información. Gestionar para, no por, resultados. Usar la información sobre resultados para aprender, apoyar la toma de decisiones y rendir cuentas

13 Claves de éxito de la experiencia mexicana Reforma legislativa e institucional global; el presupuesto por resultados no constituye un elemento aislado, sino que forma parte de la Nueva Gestión Pública Capacitación a los técnicos encargados de su desarrollo Concienciación técnica y social de la importancia del cambio Introducción del cambio a nivel global: Estado Federal + Estados Regionales Como parte de la fase de consolidación, el PbR-SED ha mostrado un crecimiento continuo medido por el porcentaje de gasto programable con información de desempeño. Para 2011, el 48% del gasto programable total tiene MIR, lo que representa un avance significativo a 5 años de su implementación, llegando en algún programa al 60% 13

14 La Nueva Gestión Pública Desde 1980, se ha constituido como el eje del cambio y la modernización de las administraciones públicas a nivel mundial. Implica hacer un redimensionamiento del Estado, enfatizando en la eficiencia, eficacia y productividad, a través de la utilización de herramientas metodológicas propias de la gestión privada en el ámbito de las organizaciones públicas. Claves: Racionalización de estructuras y procedimientos, mejora de los procesos de toma de decisiones e incremento de la productividad y la eficiencia de los servicios públicos que el Estado ofrece a los ciudadanos. Mayo 2008: Reforma constitucional en materia de gasto público y fiscalización, la cual forma parte de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen (2007). Uno de los pilares estratégicos de esta Reforma tiene que ver con la adecuación y reorientación del marco presupuestario y el ejercicio del gasto público, de forma que el gasto sea más transparente y se oriente hacia resultados verificables y tangibles. 14

15 Gestión por Resultados Presupuesto basado en Resultados Sistema de evaluación del desempeño Rendición de cuentas y transparencia 15 Qué se hace, qué se logra, cuál es su impacto en el bienestar de la población? Concepto de Creación de Valor Público

16 Presupuesto inercial vs. Presupuesto por Resultados El PpR se contrapone al “Presupuesto Inercial”, enfocado a la continuidad de los procesos vigentes, sin basarse criterios de eficacia, eficiencia, economía o calidad 16 Presupuesto inercialPresupuesto por Resultados En cuánto se incrementa la participación de los que participaron en el mercado laboral? En cuánto se incrementa la competitividad de los que participaron? Cuánto aumenta el rendimiento educativo en el nivel básico? Cuántos alumnos se inscriben en educación media superior? Cuántas escuelas puedo construir? Cuánto nos asignarán? Qué puedo lograr?

17 Índice I.Introducción II.El proceso de reforma de las finanzas públicas mexicanas III.El ciclo presupuestario y contenido del Presupuesto en México IV.El éxito en la implantación del presupuesto basado en resultados V.Sistema de evaluación del desempeño 17

18 El ciclo presupuestario en México PlaneaciónProgramaciónPresupuestación Ejercicio y Control SeguimientoEvaluación Rendición de cuentas 18

19 El gasto público se clasifica atendiendo a cuatro criterios Clasificación Económica ¿En qué gasta? Clasificación Administrativa ¿Quién gasta? Clasificación Funcional ¿Para qué se gasta? Gasto federalizado ¿Dónde se gasta? 19 El gasto público se clasifica de forma funcional (salud, educación…) y se vincula al cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, a través de los Programas presupuestarios.

20 Objetivos y programas Los tres grandes objetivos nacionales del periodo se materializan en programas de gasto. En el ejemplo se muestran los tres grandes objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 20

21 Objetivos y programas (cont.) 21

22 Índice I.Introducción II.El proceso de reforma de las finanzas públicas mexicanas III.El ciclo presupuestario y contenido del Presupuesto en México IV.El éxito en la implantación del presupuesto basado en resultados V.Sistema de evaluación del desempeño 22

23 El “A, B, C del PbR-SED” “Es necesario que todos los funcionarios públicos Aprendamos los conceptos fundamentales del PbR- SED para el entendimiento de este nuevo paradigma de administración pública que está revolucionando la gestión gubernamental alrededor del mundo, y del que México se está convirtiendo en referente regional. Conociendo e interiorizando dichas nociones básicas adquirimos conciencia de nuestra razón de ser como funcionarios públicos y de la importancia de nuestra contribución al Beneficio de la sociedad. Si ponemos en práctica de manera cotidiana los procesos del PbR-SED seremos capaces de potenciar, día a día, con nuestro Compromiso y trabajo, la eficiencia, eficacia y calidad de las acciones de gobierno, e impulsar el desarrollo nacional.” 23

24 Definiciones El Presupuesto basado en Resultados es el instrumento metodológico y el modelo de cultura organizacional cuyo objetivo es que los recursos públicos se asignen prioritariamente a los programas que generan más beneficios a la población y que se corrija el diseño de aquéllos que no están funcionando correctamente. Los órganos públicos establecen los objetivos que se alcanzarán con los recursos que se asignen a sus respectivos programas. El grado de consecución de dichos objetivos pueda ser efectivamente confirmado mediante el Sistema de Evaluación del Desempeño. El SED permite la valoración objetiva del desempeño de los programas y las políticas públicas a través del seguimiento y verificación del cumplimiento de metas y objetivos con base en indicadores estratégicos y de gestión para: conocer los resultados del ejercicio de los recursos y el impacto social de los programas; identificar la eficacia, eficiencia, economía y calidad del gasto; y procurar una mayor productividad de los procesos gubernamentales. Lo anterior, con el objeto de entregar mejores bienes y servicios públicos a la población, elevar la calidad del gasto público, y promover una adecuada rendición de cuentas 24

25 Selección de los programas de gasto de acuerdo con la metodología del Marco Lógico 25

26 Planteamiento de un problema 26 Árboles de Problemas o de Objetivos Matriz de Indicadores para Resultados

27 Elaboración de los indicadores: Ejemplo 27 Una vez que las áreas responsables del funcionamiento de un programa están de acuerdo con que los resúmenes narrativos y supuestos establecidos en la MIR, en efecto reflejan el funcionamiento y razón de ser del programa se procede a medir los objetivos a través de la elaboración de un panel de indicadores

28 Elaboración de los indicadores: Ejemplo (Cont.) 28

29 Elaboración de los indicadores: Ejemplo (Cont.) 29

30 Índice I.Introducción II.El proceso de reforma de las finanzas públicas mexicanas III.El ciclo presupuestario y contenido del Presupuesto en México IV.El éxito en la implantación del presupuesto basado en resultados V.Sistema de evaluación del desempeño 30

31 El sistema de evaluación del desempeño De acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el SED es el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. Las Leyes de Presupuestos anuales establecen que “A más tardar el 31 de enero de cada año la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá enviar a la Cámara de Diputados una evaluación del Sistema de Presupuesto por Resultados, que deberá incluir, por lo menos, su costo y el destino de los recursos que se han canalizado al mismo”. 31

32 Evaluación Anual del Sistema de Presupuesto por Resultados: Contenido El documento que se presenta sobre la evaluación del sistema de Presupuesto por Resultados contiene la siguiente información: Examen de los antecedentes, marco jurídico e institucional Estrategia de Gestión para Resultados (GpR) Coordinación de SED y el proceso del PbR-SED Responsabilidades institucionales de las instituciones globalizadoras y de las dependencias y entidades, de conformidad con el ciclo programático- presupuestario Desarrollo de las funciones de monitoreo, evaluación y capacitación, tanto a nivel federal como en el ámbito estatal Proceso de implantación del PbR-SED en los 31 estados y el Distrito Federal Referencia a los sistemas con que opera el SED 32 http://www.imf.org

33 Atribución de Responsabilidades Además, cada una de las globalizadoras coordina la evaluación de Pp en el ámbito de sus respectivas prioridades y contribuye al desarrollo de nuevos instrumentos de evaluación 33 Conducción de la instrumentación del PbR-SED en la APF Secretaría de Hacienda y Crédito Público Promoción de la mejora de la gestión pública y contribuir en la instrumentación del PbR-SED Secretaría de la Función Pública Evaluación de políticas y programas de desarrollo social así como el desarrollo y fomento de marcos metodológicos Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) Presidencia de la República, Sociedad Civil, Poder Legislativo, Órganos fiscalizadores, Organismos Internacionales, etc. Otros

34 Programa Anual de Evaluación El PAE tiene como propósitos: establecer el calendario de ejecución de las evaluaciones de los programas en operación y los que vayan a comenzar su ejecución, vincular el calendario de ejecución de las evaluaciones con las actividades de programación y presupuesto, determinar los tipos de evaluación que se aplicarán, mediante un programa integral y gradual, y articular las evaluaciones en el marco del SED. Elaboración atribuida a SFP y Coneval El proceso de evaluación, coordinado a través de los PAE ha evolucionado de manera consistente. Entre 2007 y 2011 se programaron 860 evaluaciones. Se ha dado cumplimiento en el período 2007-2011 al 81 por ciento de las evaluaciones programadas, habiendo sido realizadas además 18 evaluaciones complementarias por parte de dependencias y entidades 34

35 PAE: Modelo de Presentación 35

36 Aspectos Susceptibles de Mejora Son los hallazgos, debilidades, oportunidades y amenazas identificadas en la evaluación externa, las cuales pueden ser atendidas para la mejora de los programas con base en las recomendaciones y sugerencias señaladas por el evaluador externo a fin de mejorar los Pp SHCP, SFP y Coneval emitieron por primera vez en 2008 el “Mecanismo para el seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones externas a programas federales” con el fin de dar seguimiento a los ASM 36

37 Módulo General de Evaluaciones del SED 37

38 Modelo sintético de información del Desempeño Debido a la diversidad y complejidad de la información generada a través del SED, se creó el Modelo Sintético de Información del Desempeño (MSD), el cual emplea métodos matemáticos y estadísticos para medir el desempeño de los principales Programas presupuestarios (Pp) de la APF. El MSID mide variables de los programas que se ponderan de acuerdo a los criterios definidos en la tabla 1.Desempeño Presupuestario 2.Matriz de Indicadores para Resultados 3.Evaluación 4.Programa de Mejora de Gestión 5.Aspectos Susceptibles de Mejora 38

39 Variables del Modelo Sintético de Información del Desempeño VARIABLEDEFINICIÓN 1. Desempeño Presupuestario Considera la eficiencia de gasto de cada programa presupuestario durante los últimos 4 años de punta a punta, estableciendo la diferencia entre el presupuesto autorizado y el ejercido, para determinar el grado de subejercicio o sobre-ejercicio. Para el caso de los Pp pertenecientes a entidades de control directo que cuentan con recursos fiscales y propios, se toma en cuenta la información disponible al primer semestre. 2. Matriz de Indicadores para Resultado Examina tres reactivos relacionados con la MIR: a) Calidad de la MIR; b) Relación anual entre el logro de metas 2011(2012/2011) y la variación en el presupuesto (presupuesto ejercido 2011/aprobado 2012) y; c) el avance en los resultados del Pp al primer semestre de 2012 de conformidad con los indicadores de los niveles de Propósito y Componentes. 3. Evaluación Considera las evaluaciones externas más recientes registradas en el inventario del PAE. Para dichas evaluaciones, se seleccionan reactivos representativos de conformidad con los términos de referencia (TDR) por tipo de evaluación. 4. Programa de Mejora de la Gestión (PMG) Toma en cuenta los resultados del Índice de Desarrollo Institucional (IDI) del Programa Especial de Mejora de la Gestión (PMG). Se alinean los proyectos de mejora con los Pp correspondientes. 5. Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) Registra el avance de los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) suscritos por los Pp de conformidad con el “Mecanismo para el seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones externas a programas federales”. 39

40 Transparencia Presupuestaria 40

41 Ejemplo de Ficha Técnica: Educación 41

42 Ejemplo: Salud 42

43 Para más información… Notas Técnicas y Manuales del FMI: http://www.imf.org Secretaría de Hacienda y Crédito Público México: http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx MUCHAS GRACIAS! 43