Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 1 Espacio Fiscal y Proyectos de Inversión: El Rol de las APPs Junio de 2014 Ponente:

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1 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 1 Espacio Fiscal y Proyectos de Inversión: El Rol de las APPs Junio de 2014 Ponente: Ramón Espelt Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional

2 2 Índice I.Introducción. II.Estado de situación de las APPs a nivel local. III.APPs en entes de menor tamaño: Principales desafíos. 1.Ausencia de un marco regulatorio / institucional adecuado. 2.Necesidad de formación de los actores involucrados. 3.Problemas para la identificación, estudio y estructuración de proyectos. 4.Financiación de los costos de transacción y del desarrollo de proyectos. 5.Tamaño de los proyectos. Interés del sector privado. 6.Una política pública de APPs y su comunicación al público. iv.Conclusiones.

3 I. Introducción

4 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 4 Las reformas políticas en la región en las últimas décadas, entre otros efectos, ha causado que la responsabilidad de los gobiernos locales en el desarrollo y el bienestar social sea cada vez mayor. Las autoridades locales reciben transferencias y recursos adicionales de los gobiernos centrales pero, ni su capacidad técnica y financiera, ni la autonomía local alcanzada, pueden ser suficientes para responder a la magnitud de las nuevas responsabilidades. En lo referente a la provisión de infraestructuras y servicios públicos, la aplicación de esquemas de APP puede ayudar a cerrar la brecha de necesidades existentes y a mejorar su calidad: Mitiga la falta de recursos presupuestarios para acometer la inversión, laminando su impacto y posibilitando realizar inversiones no autofinanciables. Transfiere al sector privado gran parte de los riesgos, ya que este asume el ciclo de vida de la infraestructura, reduciendo y acotando los gastos contingentes derivados de la construcción y/o explotación de las infraestructuras. Propicia una mayor calidad en las infraestructuras y servicios, debido a su especialización tecnológica y mayor eficiencia, siempre que exista un buen diseño de la estructura contractual y un eficiente control del desempeño. I. Introducción Introducción (i) Beneficios de la aplicación de esquemas APP Mitigación de recursos presupuestarios. Transferencia de riesgos al sector privado. Mayor calidad de las infraestructuras y servicios.

5 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 5 I. Introducción Introducción (ii) La implementación de una adecuada monitorización del contrato. Entorno favorable para esquemas APP Disponer de un marco político, regulatorio e institucional capaz de promover y gestionar APPs. El sector privado, deberá contar con las capacidades administrativas, tecnológicas y financieras que le permitan asumir los riesgos y proveer eficientemente las infraestructuras y servicios. El sector privado debe de tener suficiente certeza de que su inversión tendrá una adecuada tasa de retorno que sea consistente con los riesgos asumidos. Tanto los actores privados como los públicos deben contar con formación en la materia, ya que la estructuración e implementación de un contrato a largo plazo de este tipo requiere capacidades específicas. Existencia de las capacidades suficientes que permitan un correcto trabajo de pre-inversión y estructuración de los proyectos. La existencia de capacidad de financiación bancaria apoyada por otros mecanismos (privados, públicos y provenientes de multilaterales) que faciliten la financiación de los proyectos.

6 II. Estado de situación de las APPs a nivel local

7 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 7 El uso de las APPs a nivel subnacional en la región ha tenido un aceptable desarrollo en Mexico, Brasil y en menor medida en Colombia y Perú; ha sido muy reducido en el resto de países. Los proyectos se han concentrado en los entes de segundo nivel institucional (estados, provincias, o departamentos) y en grandes municipios, debido a las competencias de las que son responsables y a su mayor capacidad institucional y presupuestaria. II. Estado de situación de las APPs a nivel local Sectores más extendidos en las APPs de Gobiernos Locales. Hospitales / Centros de Salud Equipamiento público Abastecimiento de Agua Vivienda Social Recogida de basuras Transporte Urbano Colegios Carreteras

8 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 8 II. Estado de situación de las APPs a nivel local Ha fortalecido los programas de APP sub-nacionales, estableciendo una institucionalidad específica (las llamadas UP3) así como leyes sobre APPs, muchas incluso antes de que existiera una a nivel federal. Otros factor que ha contribuido a su desarrollo ha sido la creación de instrumentos de apoyo financiero. México Estos programas siguen dependiendo de un gobierno nacional con problemas de liquidez. Las APP a nivel sub-nacional enfrentan retos debido a la escasez de recursos financieros a nivel municipal, la falta de capacidades y la necesidad de mayor transparencia. Argentina En el año 2012, varios estados y municipios de Brasil reactivaron concesiones de agua y saneamiento, enfocándose en el manejo integral de los sistemas. Muchos estados y municipios brasileños cuentan con un marco institucional y legal específico que muestra resultados positivos. Brasil La nueva ley de APP de Colombia favorece la descentralización en la toma de decisiones, estandariza los procedimientos y contratos y genera un acervo de conocimiento en la materia. Los departamentos y municipios no poseen las capacidades técnicas para preparar proyectos de forma independiente (salvo los municipios más grandes). Colombia Las regiones y municipalidades de Perú tienen jurisdicción sobre la mayoría de la infraestructura sub-nacional (hay excepciones como el sector ferroviario), pero hasta la fecha solo han desarrollado proyectos de APP en el sector sanitario. Perú Existe poca o ninguna experiencia a nivel subnacional. Las autoridades son escépticas respecto del interés que pudieran despertar en el sector privado los proyectos pequeños. Costa Rica y Nicaragua Tanto en El Salvador como en Honduras, los cambios en el marco institucional para facilitar concesiones sub-nacionales llevaron a la mejora en sus calificaciones, aunque todavía no se han implementado proyectos bajo los nuevos esquemas. El Salvador y Honduras Fuente Infrascope 2012

9 III. APPs en entes de menor tamaño: Principales desafíos

10 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 10 III. APPs en entes de menor tamaño: Principales desafíos Introducción Política Pública clara y trasparente de cara a los inversores y a la sociedad. Debilidades y carencias que dificultan la utilización más extendida de esta herramienta. Marco regulatorio / institucional adecuado. Mecanismos de identificación y estructuración de proyectos Recursos financieros tanto en la fase de pre-inversión como de inversión. Tamaño de los proyectos. Formación de los actores involucrados. Interés del sector privado.

11 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 11 Aunque en muchos casos el marco existente habilita el desarrollo de APPs, se considera importante un marco legal específico (nueva ley APP) por la clarificación del entorno legal y por la mayor confianza y credibilidad cara al sector privado. El desarrollo de una ley específica sirve además para diferenciar el esquema APP de las Privatizaciones, evitando el rechazo social que estas suelen suscitar. En estos casos, en el debate sobre la nueva ley, es recomendable un amplio apoyo parlamentario cara a enviar un mensaje al sector privado sobre la política de APPs en el país. Como regla general las nuevas leyes deben habilitar la posibilidad de que el estado viabilice los proyectos con pagos presupuestarios en esquema de disponibilidad, contemplar el obligado reparto de riesgos entre sector público y privado y la forma de regular y desarrollar iniciativas privadas. Los entes subnacionales pueden desarrollar leyes propias o adoptar, si existen, las del estado central, alternativa sin duda recomendada para los entes de menor tamaño. Es conveniente la existencia de una institucionalidad específica que lidere estos proyectos (unidad APP) aunque estas se pueden unificar para varios estados o municipios o delegar en entes centrales. III. APPs en entes de menor tamaño: Principales desafíos 1. Ausencia de un marco regulatorio / institucional adecuado

12 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 12 Es primordial una buena planificación de la capacitación del sector público a fin de evolucionar junto con las necesidades de cada fase y de manera específica a cada departamento o servicio. Ha habido muy buenas experiencias a través de la Participación en la capacitación de entidades docentes que impartan periódicamente cursos a nivel de diplomado y superior (el caso de la Universidad Politécnica de Madrid o el Tecnológico de Monterrey). El apoyo de unidades de APP centrales o estructuradoras nacionales puede ayudar en la labor de formación de entes subnacionales. La inclusión del sector privado como receptor de la formación en APPs se presenta como un factor positivo que incentivará al sector privado local a participar en estos esquemas. La formación de los funcionarios es esencial además, para generar y retener talento en las entidades del sector público y tratar de evitar su “fuga” hacia el sector privado donde existe una importante demanda de estas capacidades. III. APPs en entes de menor tamaño: Principales desafíos 2. Necesidad de formación de los actores involucrados

13 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 13 Muchas veces la elección de los proyectos no surge de un análisis o evaluación de elegibilidad sino que priman los criterios políticos y en muchos casos la principal motivación para el recurso a las APPs es la restricción presupuestaria, más que una evaluación del valor de la participación privada. Es muy importante contar con metodologías y guías para realizar las estructuraciones de proyectos aunque pueden resultar excesivamente teóricas y por ello es recomendable realizar versiones simplificadas, sobre todo pensando en su utilización por las entidades subnacionales. Se han desarrollado manuales similares en distintos países pero es importante la adecuación del respectivo manual a cada país o ente subnacional y capacitar a las unidades correspondientes en su utilización. Es muy importante la comunicación con el sector privado y con las entidades financieras en la fase de estructuración. Son procesos lentos por lo que para es recomendable no precipitarse en la publicidad de este tipo de proyectos. La existencia de las agencias estructuradoras que actúan por encargo de los entes subnacionales es una buena iniciativa. III. APPs en entes de menor tamaño: Principales desafíos 3. Problemas para la identificación, estudio y estructuración de proyectos.

14 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 14 III. APPs en entes de menor tamaño: Principales desafíos 4. Financiación de los costos de transacción y del desarrollo de proyectos. Fase de preinversión: Los costos de estructuración son altos y los gobiernos locales carecen de recursos. Figuras como las Iniciativas Privadas pueden mitigar en parte este problema. Sin duda es crucial el apoyo de las multilaterales. Fase de inversión y explotación: Los entes pequeños carecen de solvencia financiera para acometer este tipo de proyectos. Una solución puede ser crear fideicomisos con recursos recurrentes derivados de regalías o de transferencias del gobierno central. El establecimiento de Fondos de Garantía (como en el cao de Brasil) también puede ser una buena opción. Es muy importante establecer obligaciones de política fiscal que regule la capacidad de los entes subnacionales a acometer estos proyectos, limitando a un porcentaje de los ingresos las obligaciones presupuestarias de los contratos de APP. Herramientas tipo financiadores públicos / multilaterales. Ejemplos de Financiadores públicos como en los casos colombiano (FDN) o mexicano (Fonadin) brasileño (BNDES), etc.

15 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 15 Los proyectos a nivel subnacional pueden no tener el tamaño suficiente para que resulten atractivos al sector privado. Los costes de transacción son altos y hace falta un tamaño mínimo para que tenga sentido el uso de APP. Hacer paquetes agrupando proyectos del mismo tipo puede ser una solución. La creación de mancomunidades municipales que gestionen infraestructuras o servicios públicos puede ayudar también a aumentar el tamaño de las transacciones. Es importante realizar un mapeo de los potenciales interesados en los primeros estadios del proyecto para generar competencia. Debe haber interacción con los interesados para poder conocer la aceptabilidad del esquema planteado y acometer en su caso los cambios necesarios en la estructuración que hagan el proyecto interesante. III. APPs en entes de menor tamaño: Principales desafíos 5. Tamaño de los proyectos. Interés del sector privado (i)

16 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 16 Existen a nivel internacional nuevos tipos de proyectos y servicios que se están empezando a desarrollar en esquemas APP. Muchos de ellos en el marco del concepto SMART CITIES y con potencial aplicación en la región. Permiten modernizar la gestión de varios servicios de forma integrada. Estas actuaciones pueden a la vez generar eficiencias y mejorar la calidad de los servicios. A la vez generar una masa crítica de inversión que de sentido a una APP III. APPs en entes de menor tamaño: Principales desafíos 5. Tamaño de los proyectos. Interés del sector privado (ii) e-Government Educación Salud y Serv.Sociales Control del Tráfico Transporte Aparcamiento Movilidad Inteligente Gestión de Residuos Eficiencia Energética Gestión del Agua Energía y Medio Ambiente Inteligente Medio Ambiente Gobierno y Servicios Inteligentes Edificación Infraestructuras Públicas Edificios e Infra- estructuras Inteligentes Otros

17 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 17 Es muy necesario un fuerte compromiso político para lanzar estos esquemas pero es importante difundir la idea de que las APPs son herramientas válidas para proveer infraestructuras y servicios independientemente de las opciones políticas e ideológicas. Esto otorga a las APPs una capacidad de continuidad en la operación de infraestructuras y servicios ante ambientes institucionales inestables derivados de administraciones poco profesionales y de corta duración, evitándose cambios abruptos en la calidad de la prestación de servicios. Es crucial la existencia de transparencia en los procesos de adjudicación de las APPs para generar confianza tanto en los ciudadanos como en las empresas que busquen insertarse en el mercado. Aunque es básica la implementación de procedimientos de monitoreo y control de los contratos, en los proyectos de ámbito local, es la evaluación permanente de la calidad de las infraestructuras y servicios por parte de la ciudadanía el principal indicador de la calidad del servicio ya que son los ciudadanos los destinatarios del mismo. III. APPs en entes de menor tamaño: Principales desafíos 6. Una política pública de APPs y su comunicación al público

18 III. Conclusiones

19 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 19 IV. Conclusiones Actuales retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional. La necesidad de un compromiso político de transparencia y de comunicación estratégica. Mecanismos para la financiación de los costos de transacción Estandarización de procesos para identificar, seleccionar y aplicar las APPs Necesidad de marco jurídico e institucional sub- nacional para las APPs Formación para todos los actores (públicos y privados) involucrados Apoyo a la fortaleza financiera Posible aplicación de nuevos modelos y tecnologías así como agrupación de servicios para generar masa crítica Unidades APP para prestar servicio a varias entidades subnacionales

20 Gobernanza y retos de implementación de APPs a nivel sub-nacional 20 Contacto: Ramón Espelt respelt@deloitte.es respelt@deloitte.es Si desea información adicional, por favor, visite www.deloitte.es Deloitte se refiere a Deloitte Touche Tohmatsu Limited, (private company limited by guarantee, de acuerdo con la legislación del Reino Unido) y a su red de firmas miembro, cada una de las cuales es una entidad independiente. En www.deloitte.com/about se ofrece una descripción detallada de la estructura legal de Deloitte Touche Tohmatsu Limited y sus firmas miembro. Deloitte presta servicios de auditoría, asesoramiento fiscal y legal, consultoría y asesoramiento en transacciones corporativas a entidades que operan en un elevado número de sectores de actividad. La firma aporta su experiencia y alto nivel profesional ayudando a sus clientes a alcanzar sus objetivos empresariales en cualquier lugar del mundo. Para ello cuenta con el apoyo de una red global de firmas miembro presentes en más de 140 países y con aproximadamente 170.000 profesionales que han asumido el compromiso de ser modelo de excelencia. Esta publicación contiene exclusivamente información de carácter general, y Deloitte Touche Tohmatsu Limited, Deloitte Global Services Limited, Deloitte Global Services Holdings Limited, la Verein Deloitte Touche Tohmatsu, así como sus firmas miembro y las empresas asociadas de las firmas mencionadas (conjuntamente, la “Red Deloitte”), no pretenden, por medio de esta publicación, prestar servicios o asesoramiento en materia contable, de negocios, financiera, de inversiones, legal, fiscal u otro tipo de servicio o asesoramiento profesional. Esta publicación no podrá sustituir a dicho asesoramiento o servicios profesionales, ni será utilizada como base para tomar decisiones o adoptar medidas que puedan afectar a su situación financiera o a su negocio. Antes de tomar cualquier decisión o adoptar cualquier medida que pueda afectar a su situación financiera o a su negocio, debe consultar con un asesor profesional cualificado. Ninguna entidad de la Red Deloitte se hace responsable de las pérdidas sufridas por cualquier persona que actúe basándose en esta publicación. © 2014 Deloitte Advisory, S.L.