FUENTES ESCRITAS DEL DERECHO EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE ARAGÓN ANTONIO EMBID IRUJO CATEDRÁTICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA. ESPAÑA.

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1 FUENTES ESCRITAS DEL DERECHO EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE ARAGÓN ANTONIO EMBID IRUJO CATEDRÁTICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA. ESPAÑA SEMINARIO DE DERECHO LOCAL (FUNDACIÓN RAMÓN SÁINZ DE VARANDA) 20-05-2010

2 INTRODUCCIÓN (1) -Estatuto de Autonomía de Aragón aprobado por LO 5/2007, de 20 de abril. -Aumenta la complejidad del primitivo Ear de 1982 y contiene novedades importantes en materia de fuentes escritas del derecho. -En consonancia con lo que sucede en otros EEAA reformados en 2006-2007. -No hay “originalidad” radical en ningún EEAA. Actividad de emulación presente en todos los procesos estatutarios.

3 INTRODUCCIÓN (2) -Objeto ponencia: a) Eficacia de las normas en el tiempo y el espacio (art. 9). b) Fuentes escritas con valor de Ley (arts. 42-45). c) Reglamento parlamentario (art. 34). d) Potestad reglamentaria del Gobierno (art. 53.1). e) Autonomía y potestad normativa entidades locales (art. 82.1). -Necesarias referencias a Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón. -Igual que se hace necesaria la consideración de la CE, de la LOTC, de la LJCA o de la LBRL.

4 INTRODUCCIÓN (3) No hay un planteamiento general de fuentes del Derecho en el Ear. 2007. Solo referencia a fuentes escritas. -Este planteamiento general solo existe en el Título preliminar de la Compilación de D. civil (redacción de Ley 1/1999, de 24 de febrero, de sucesiones por causa de muerte): -Art.1.1: “Las fuentes del Derecho civil de Aragón son la ley, la costumbre y los principios generales en los que tradicionalmente se inspira su ordenamiento jurídico. 2. El Derecho civil general del Estado se aplicará como supletorio sólo en defecto de normas aragonesas y de acuerdo con los principios que las informan”.

5 INTRODUCCIÓN (4) Y art. 2º.1 “La costumbre tendrá fuerza de obligar cuando no sea contraria a la Constitución o a las normas imperativas del Derecho aragonés. 2. Los Tribunales apreciarán la existencia de la costumbre a virtud de sus propias averiguaciones y de las pruebas aportadas por los litigantes”. -Planteamiento semejante al del C.civ., título preliminar en los dos artículos aun con distintas palabras. -No podría ser de otra forma si se tiene en cuenta el art. 149.1.8 CE.

6 EFICACIA DE LAS NORMAS EN EL ESPACIO Y EN EL TIEMPO (1). 1. Previo: Competencia exclusiva del Estado para regular: “las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas” (art. 149.1.8 CE). El papel de las normas estatales lo cumple el Ear (que es aprobado por LO, norma del Estado). Las normas ordinarias aragonesas solo serán válidas en esta cuestión si se acomodan a la normativa del Estado. 2. EFICACIA TERRITORIAL. No es una cuestión de división entre reglas de derecho público (presunción de principio territorial, art. 8 Cciv.) y reglas de derecho privado (presunción de principio personal).

7 EFICACIA DE LAS NORMAS EN EL ESPACIO Y EN EL TIEMPO (2). A) Combinación de los principios territorial y personal. Art. 9.1.: “Las normas y disposiciones de la CAAr tendrán eficacia territorial, sin perjuicio de las excepciones que puedan establecerse en cada materia y de las situaciones que hayan de regirse por el estatuto personal u otras reglas de extraterritorialidad”. B) Concepto de territorio aragonés (arts. 2 y 10). C) Eficacia extraterritorial de las normas: Producir efectos en otros territorios. STC 150/1990, de 4 de octubre. -No confundir con eficacia extraterritorial de actos administrativos (licencias de caza y pesca).

8 EFICACIA DE LAS NORMAS EN EL ESPACIO Y EN EL TIEMPO (3). -Para las normas de derecho privado también hay referencias a la posible aplicación territorial. -Art. 9.2 EAr.: “El Derecho Foral (sic) de Aragón tendrá eficacia personal y será de aplicación a todos los que ostenten la vecindad civil aragonesa, independientemente del lugar de su residencia, y excepción hecha de aquellas disposiciones a las que legalmente se les atribuya eficacia territorial”. (Como en el art. 9.1 Ear. estamos ante presunciones que pueden ser contradichas por legislación específica)

9 EFICACIA DE LAS NORMAS EN EL ESPACIO Y EN EL TIEMPO (4). 3. EFICACIA TEMPORAL. -Art. 9.3 CE: publicidad normativa. -Art. 2.2 Cciv.: “Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su publicación en el BOE si en ellas no se dispone otra cosa”. A) Entrada en vigor. No hay reflejo en el Ear. Art. 45 Ear: “Las leyes aragonesas … el Presidente ordenará su publicación en el BOA y en el BOE en un plazo no superior a quince días desde su aprobación”.

10 EFICACIA DE LAS NORMAS EN EL ESPACIO Y EN EL TIEMPO (5). Problemas jurídicos: a) Aprobación por las Cortes de Aragón. Sentido: no diferir la publicación. Igual sistema que art. 91 CE. b) A efectos de entrada en vigor (y de la interposición del recurso de inconstitucionalidad LOTC) rige la publicación en BOA (aunque sea anterior publicación en BOE). c) ¿Y los Decretos-Leyes? ¿Y los Decretos-Legislativos? ¿Incluidos en el concepto de “leyes” del art. 45?. -Dudoso. “…desde su aprobación…”. -En todo caso, aplicación del mandato de publicidad art. 2.2 Cciv. (intepretado analógicamente): ley en sentido de norma escrita. d) Para los reglamentos: art. 45. L. 2/2009.

11 EFICACIA DE LAS NORMAS EN EL ESPACIO Y EN EL TIEMPO (6). B) Vacatio legis: No hay regulación en el Ear. 20 días art. 2 Cciv. (o lo que la norma concreta disponga). C) Cese de la vigencia por derogación: lo mismo. Cese por anulación (STC para Leyes, STJCA o STS para reglamentos), problema de los efectos de la declaración de nulidad. D) La retroactividad no tiene un tratamiento específico en derecho aragonés. Aplicación de principios generales a partir del art. 9.3 CE (y jurisprudencia del TC, retroactividad de primer y segundo grado).

12 LA LEY (1) 1. CARACTERÍSTICAS GENERALES. A) La Ley producto parlamentario: “Las Cortes de Aragón ejercen la potestad legislativa” (arts. 33.1 y 42.1 Ear). B) Único producto parlamentario normativo exceptuando el Reglamento parlamentario. C) La Ley como producto parlamentario “original”: no reproducción de leyes estatales básicas u orgánicas (STC 162/1996). Pues ello podría conducir “…a la inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto reproducido pierde su vigencia o es modificado, manteniéndose vigente, sin embargo, el que lo reproducía”. (Problema continuo en el ámbito de la legislación aragonesa de régimen local; inseguridad jurídica).

13 LA LEY (2) D) Inexistencia de clases de leyes en derecho aragonés. Ni siquiera cabría hablar de Leyes de Pleno y de Leyes aprobadas por Comisiones (como en Cortes Generales, art. 75.2 CE). Argumento, art. 39.3 Ear: “Las Comisiones permanentes tendrán como función fundamental, entre otras, dictaminar los proyectos y proposiciones de ley, para su posterior debate y aprobación en el Pleno”. E) Leyes del mismo tenor y naturaleza que las estatales. (Ear 1982, solo control del TC).

14 LA LEY (3) 2. INICIATIVA LEGISLATIVA. Art. 42.2 Ear.: -los miembros de las Cortes de Aragón. -el Gobierno de Aragón. (En ambos casos “en los términos que establezcan la Ley –Ley 2/2009, arts. 37 y 38- y el Reglamento de las Cortes de Aragón”). -el pueblo. Por Ley de Cortes (L. 7/1984, de 27 de diciembre).

15 LA LEY (4) Problemas jurídicos de la iniciativa legislativa: a) Los miembros de las Cortes. Rgto. Parlamentario (GGPP, número diputados). Sus iniciativas se denominan “proposiciones de Ley”. Límites materiales: ej. Art. 111.1 (no proposición de Ley de presupuestos). b) Del Gobierno. -Art. 37 L. 2/2009 (proyectos de Ley en general). Procedimentalización: competencia miembros del Gobierno (anteproyecto que contenga una exposición de motivos y memoria sobre efectos económicos), informe SGT Departamento, informe DG Servicios Jurídicos. Legislación sectorial puede exigir otros informes (CESA). Respeto a criterios de técnica normativa. -No exigencia de informe previo del Consejo Consultivo de Aragón.

16 LA LEY (5) -Art. 38 Ley 2/2009. Monopolio del Gobierno del Proyecto Ley de Presupuestos (art. 111.1 Ear). El Gobierno “podrá al mismo tiempo aprobar un proyecto de ley de medidas que sean necesarias para la ejecución del presupuesto”. (Referencia a la jurisprudencia del TC sobre contenido necesario y posible de las leyes de presupuestos). Decisión básica sobre tramitación: “Las enmiendas que supongan minoración de ingresos…requerirán la conformidad del Gobierno de Aragón para su tramitación”.

17 LA LEY (6) c) Iniciativa legislativa popular. Remisión a la Ley. No hay regulación en el EAr de materias excluídas como en la CE. Posibilidad de excepciones modificando la Ley de 1984. -Ley 7/1984. Materias excluidas: -Organización institucional de la Comunidad (Titulo II Ear. 2007). -Organización territorial de la CA (art. 5 EA). -Naturaleza presupuestaria y tributaria. -Relativas a planificación general de la economía (?) -Reforma Ear. -Materias sobre las que la CA no tenga competencia legislativa (competencia exclusiva o de desarrollo de legislación básica). -Materias a que hace referencia el art. 45 Ear 1982: relaciones de la CA con las DDPP. Difícil interpretación: ¿duplicación sobre Organización Territorial?

18 LA LEY (7) 3. OTRAS CUESTIONES: A) Votación: mayoría simple ordinariamente. Solo Ley electoral por mayoría absoluta (art. 37.6 Ear). (Y Reglamento parlamentario). B) Promulgación de las Leyes: art. 45 Ear. Por el Presidente (de la Comunidad Autónoma). C) Control de constitucionalidad de las Leyes: arts. 153 a) y 161 CE. (Y LOTC). Recurso por instituciones del Estado (no hay control de constitucionalidad de Leyes entre CCAA). Modificaciones en LOTC: a) 2000: Hasta 9 meses el recurso una vez que en la Comisión Bilateral de Cooperación se haya adoptado acuerdo sobre iniciación de negociaciones para resolver discrepancias. b) 1999: conflicto en defensa de la autonomía local. Problema de la legitimación para interponer el conflicto.

19 LA LEGISLACIÓN DELEGADA (1) Potestad legislativa extraordinaria del Gobierno. Comprende Legislación delegada y Decretos- Leyes. 1. Base jurídica en art. 43 Ear 2007. Ear. 1982 solo remitía a CE (arts. 82 y ss.). -Relación Cortes de Aragón-Gobierno: delegar potestad de dictar normas con rango de Ley que reciben el nombre de Decretos Legislativos. 2. Regulación sometida a principios conocidos en CE. 3. Clases: Textos articulados y Textos refundidos.

20 LA LEGISLACIÓN DELEGADA (2) 4. Límites de legislación delegada. No para: a) Aprobación del Presupuesto de la Car. (art. 111.1 Ear.). b) Regulación esencial de los derechos reconocidos por el Estatuto. (Pero STC 247/2007, de 12-12, no derechos en los EEAA vinculados con las competencias). c) El desarrollo básico de sus instituciones. ¿Hoy no cabría TR Ley Presidente y Gobierno Aragón? de 2001?. Interpretación: Desarrollo (en sentido de creación) básico. d) Régimen electoral. (En CE reservado a LO, art. 81.1).

21 LA LEGISLACIÓN DELEGADA (3) 5. Condiciones formales generales de la delegación: a) Expresa. b) Mediante Ley. c) Para una materia concreta. d) Determinación de plazo cierto para ejercerla. e) La delegación se agota por el transcurso del plazo o por aprobación del Decreto Legislativo. f) No puede hacerse uso de la delegación cuando el Gobierno se encuentra en funciones por disolución de las Cortes (no coincide con el concepto de Gobierno en funciones del art. 21 L.2/2009: “el Gobierno cesa cuando lo hace su Presidente y continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno”).

22 LA LEGISLACIÓN DELEGADA (4) 6. Condiciones formales particulares de la delegación. A) Textos articulados: las leyes de delegación fijarán con precisión las bases y criterios a las que debe ajustarse el Gobierno. B) Textos refundidos: la ley habilitante determinará el alcance y los criterios de la refundición. 7. Control de la Legislación delegada. A) Control parlamentario: art. 43.5 EA: remisión a RCA. B) Control judicial ordinario: principios generales (art. 82.6 CE: “sin perjuicio del control de los tribunales”). Art. 1.1 LJCA: “pretensiones…con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación”. C) Control del TC: como cualquier norma con rango de Ley.

23 EL DECRETO-LEY (1) 1. Novedad art. 44 Ear (y 40 Ley 2/2009). Inspiración en art. 86 CE. EEAA de 2006-2007. (Antes imposibilidad; excepción por vía de hecho, País Vasco, inundaciones 1983). 2. Situación de necesidad urgente y extraordinaria. Control por el TC (STC 68/2007, de 28 de marzo). 3. Naturaleza: disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley. 4. Prohibición de Decretos-leyes: Planteamiento restrictivo. a) Desarrollo de los derechos, deberes y libertades de los aragoneses. b) Desarrollo de las instituciones reguladas en el título II. c) Régimen electoral. d) Tributos. e) Presupuesto de la Comunidad Autónoma.

24 EL DECRETO-LEY (2) 5. Control: Convalidación (palabra dudosa) expresa por las Cortes, en plazo de treinta días siguientes al de su publicación (en BOA hay que entender, pues él determina la entrada en vigor, también deben publicarse en BOE, art. 45 analógicamente), después de debate y votación de totalidad. 6. Conversión en Ley: acuerdo de las Cortes de Aragón en ese plazo, tramitación como proyectos de Ley.

25 EL REGLAMENTO PARLAMENTARIO 1. Art. 34 Ear.: “autonomía parlamentaria”. Reglamento aprobado por mayoría absoluta de sus miembros. 2. Texto con vocación “interna” pero de indudable trascendencia. El Ear remite expresamente en diversos momentos: -39.5 regulación GGPP. -40.3:regulación convocatoria sesiones extraordinarias de las Cortes. -42.2:iniciativa legislativa. -43.5:control parlamentario legislación delegada. 3. Naturaleza jurídica semejante a la Ley: recurso inconstitucionalidad (LOTC). En algún momento el TC dijo que las Resoluciones de presidencia (de Parlamentos) eran asimilables a los Reglamentos parlamentarios a efectos de recurso de inconstitucionalidad. Ahora se permite recurso de amparo.

26 POTESTAD REGLAMENTARIA (1) 1. Art. 53.1 Ear. El Gobierno ejerce…la potestad reglamentaria. 2. Regulación ordinaria: arts. 42 y ss. Ley 2/2009. Y LJCA desde el punto de vista de control ordinario. (Y control constitucional, LOTC). 3. Titulares: -Gobierno (es lo ordinario). -Consejeros (por delegación de Ley o rgto.). Mención expresa a potestad reglamentaria de orden interno en las materias de su competencia, art. 43.4. -Pte (en el aspecto organizativo). -Comisiones Delegadas del Gobierno (cuando las habilite el Gobierno “en el decreto de creación dentro del ámbito propio de su competencia”) (o después, por un nuevo Decreto o hasta por Ley). -La potestad reglamentaria no es susceptible de delegación (principio de la legislación básica, L. 30/1992).

27 POTESTAD REGLAMENTARIA (2) 4. Materias prohibidas. Art. 42.2 “tipificar infracciones administrativas, ni establecer tributos u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público”. (Referencia a la posibilidad de dictar reglamentos que desarrollen el leyes relativas a derechos de los aragoneses en el Ear. 2007. Tener en cuenta STC 247/2007). 5. Jerarquía normativa reglamentos. Art. 44. -subordinación a las leyes. -jerarquía entre los reglamentos. -consecuencia de nulidad para las resoluciones que vulneren un reglamento (principio de inderogabilidad singular).

28 POTESTAD REGLAMENTARIA (3) 6. Publicidad y eficacia. Recuerdo a art. 149.1.8 CE. Las normas autonómicas solo son válidas en cuanto se acomoden a las normas estatales. -Art. 45: Publicación en BOA “para que produzcan efectos jurídicos”, entrada en vigor a los 20 días, salvo que en ellos se establezca otro plazo distinto” (igual que art. 2.1 Cciv.). 7. Control judicial: -por la jurisdicción contencioso adva. (STJAr y STS). -por el Tribunal Constitucional.

29 POTESTAD REGLAMENTARIA (4) 8. Otras normas que tienen naturaleza reglamentaria: Directrices de Ordenación del Territorio, normas de gestión de espacios naturales protegidos… (Planes de urbanismo municipales). -Pero no son reglamentos ni ejercicio de la potestad reglamentaria. (Tema del procedimiento de elaboración). 9. Circulares e instrucciones: no son norma jurídica ni ejercicio de potestad reglamentaria. -Se tratan en el art. 29 TRLey de Administración (2001). -Si contienen normas con efectos jurídicos externos, nulidad.

30 POTESTAD REGLAMENTARIA (5) 9. Elaboración de los reglamentos. (arts. 47 y ss.). -Competencia exclusiva de la Car. Fases: A) Elaboración: Centro directivo competente (Orden de inicio del expediente, aplicación de los principios del procedimiento administrativo común). Memoria (necesidad de promulgación, inserción en el ordenamiento jurídico, impacto social de las medidas - ¿comprende impacto de género?-, estimación del coste a que dará lugar y su forma de financiación). Problema de la ausencia de alguna de estas medidas (cada vez más la jurisprudencia se decanta por nulidad).

31 POTESTAD REGLAMENTARIA (6) B) Audiencia e información pública: -audiencia: si afecta a derechos de los ciudadanos. A través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, que los representen y guarden relación directa con el objeto de la disposición. (Y a los ciudadanos que sean afectados, aunque eso no lo dice el texto). -información pública y/o lo anterior. -No hacen falta estos trámites para normas de carácter organizativo (con independencia de que éstas desarrollen leyes). C) Informes y dictámenes. Último, el del Consejo Consultivo.

32 AUTONOMIA MUNICIPAL Y POTESTAD REGLAMENTARIA LOCAL Referencia implícita en art. 82.1 Ear.: “Los Municipios son las entidades territoriales básicas de Aragón, dotadas de personalidad jurídica y autonomía para la gestión de sus intereses respectivos, y medio esencial de participación de la comunidad vecinal en los asuntos públicos”. -Planteamiento coincidente con arts. 137 y 140 CE. Potestad reglamentaria implícita en el concepto “autonomía” (autonormación). -Regulación ordinaria: LBRL y LALA.