Diseñando programas de reducción de pobreza dentro de un sistema integrado: Que hemos aprendido? Nicholas Barr London School of Economics Las Políticas Sociales en Argentina hacia el Bicentenario II: Resultados y Experiencias Buenos Aires, 9-10 Abril 2008

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Diseñando programas de reducción de pobreza dentro de un sistema integrado: Que hemos aprendido? 1 Contexto 2 Componentes básicos 3 Experiencia internacional 4 Conclusiones

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Contexto Objetivos principales: que es lo que queremos lograr? Enfoques sobre el alivio a la pobreza

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Que intentamos hacer? Aumentar el bienestar individual mediante: –Seguridad de ingresos, a través del acceso a Oportunidades de ingresos Suavización del consumo Seguros Reducción de la pobreza –Mantenimiento y mejoramiento de la salud física y emocional –Educación para el desarrollo personal y actividad en el mercado laboral Esta charla se concentra en la reducción de la pobreza –El tema a veces se presenta como el mejoramiento de la integración del seguro social y de asistencia social –Esta charla incluye ese tema pero adopta un enfoque más amplio

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Enfoques para la reducción de pobreza Beneficios para bajos ingresos (asistencia social) Beneficios contributivos (seguro social) Beneficios Universales: beneficios no- contributivos focalizados en otros indicadores que no sean ingresos Cuáles son los pros y contras de éstos enfoques?

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Componentes Básicos Testeo de ingresos Focalización mediante indicadores El principio contributivo: cuán útil es el seguro social para la reducción de pobreza?

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Testeo de ingresos Método: identificar a las personas pobres a través de sus ingresos Ventajas: permite focalizar con precisión Desventajas: Oferta de trabajo: fuertes desincentivos Ahorro: fuertes y continuos desincentivos (especialmente importante dado el esfuerzo por aumentar ahorros) Cobertura: pocos interesados, resultando en cobertura incompleta por: (a) altos costo de cumplimiento (b) estigmatización Administración: exigente en términos de: (a) capacidad institucional y (b) costos PERO: testeo de riqueza (manteniendo los beneficios fuera del alcance de los ricos) puede ser útil

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Focalización por indicadores Método: identificar a las personas pobres a través de indicadores distintos al ingreso El indicador ideal es: Altamente correlacionado con la pobreza Exógeno al individuo Fácil de observar Ventajas: evita a los efectos negativos más graves del testeo de ingresos Desventajas: la focalización no es perfecta – quedan algunas brechas y derrames

Nicholas Barr, Buenos Aires, April El principio contributivo: cuán útil es el seguro social para la reducción de pobreza? Las contribuciones son esenciales para los beneficios dirigidos básicamente a la suavización del consumo Esto no implica que el seguro social contributivo es la única o la mejor manera de estructurar la política de alivio a la pobreza.

Nicholas Barr, Buenos Aires, April El mundo en aquel entonces La política social en 1950 se basaba en una serie de suposiciones Estados-nación independientes Por lo general, empleo a tiempo completo y a largo plazo Movilidad internacional limitado Núcleo familiar estable con padre proveedor y madre ama de casa Una vez adquiridas, las habilidades se mantenían a lo largo de la vida Aunque no fuera verdad entonces, era suficientemente verdad para que sea una base realista

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Qué ha cambiado? Aumento en competencia internacional (globalización) Naturaleza del trabajo cambiante, con mercados laborales más fluidos (post-industrialización) Creciente movilidad internacional Cambios en la naturaleza de la familia Estructuras familiares más fluidas Mayor participación de mujeres en el mercado laboral Menor duración de las habilidades adquiridas (edad informática)

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Implicaciones importantes Se destacan dos tendencias: Los patrones de trabajo más diversos crean problemas de cobertura cuando los beneficios están atados a las contribuciones basadas en el empleo Las estructuras familiares cada vez más fluidas crean problemas de cobertura si los beneficios de la mujer están basados en las contribuciones de su marido Ambas tendencias señalan a los beneficios individuales e universales (no-contributivos y sin testeo de ingresos) como un mecanismo para extender la cobertura de las políticas de reducción de pobreza y para mejorar el equilibrio de género. Una pensión básica universal Beneficios para niños

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Una pensión básica universal Argumentos a favor de las pensiones contributivas –Microeconómicos: representación explicita del principio del seguro –Macroeconómicos: aumenta la base de impuestos –Economía política: el vínculo con el empleo puede ayudar a mantener el apoyo de la clase media Pero –Cobertura puede ser incompleta Por problemas de conformidad, y Para gente con carreras fragmentadas, mujeres, trabajadores autónomos, y trabajadores informales –El sistema puede ser regresivo Si se necesitan muchos años de contribuciones para calificar para cualquier pensión Si un beneficio universal llega a la clase media en áreas urbanas y no a los pobres en áreas rurales –La administración puede ser muy costosa o ineficiente

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Argumentos en favor de una pensión básica no-contributiva (1) Cobertura: –El principio contributivo supone que los trabajadores tienen empleo largo y estable, entonces la cobertura crece. La historia no ha sostenido este argumento –Los beneficios universales pueden cubrir a todos, incluyendo a las mujeres, trabajadores informales, etc. Distribución: –Evita la tendencia de los beneficios contributivos a crear trabajos de baja calidad –Evita a la tendencia a la regresividad Adecuación: –Capaz de aliviar la pobreza –Pero suficientemente bajo como para ser fiscalmente sostenible

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Argumentos a favor de una pensión básica no-contributiva (2) Focalización: la edad es un indicador útil de la pobreza Los incentivos para trabajar y ahorrar son mejores que en el caso de los beneficios testeados por ingresos Beneficios sociales más amplios: Algunos demuestran que los beneficios universales contribuyen a la solidaridad familiar Puede mejorar el acceso a otros servicios, por ejemplo, de salud Ajustable a restricciones presupuestarias: tres instrumentos Tamaño de la pensión Edad en la que se paga la pensión por primera vez Quizás también un testeo de riqueza

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Beneficios para niños Los beneficios para los niños son, por lo general, bien focalizados Esto no es un accidente: Los padres son jóvenes, entonces no están en la cima de su capacidad de generar ingresos La llegada de los hijos muchas veces reduce los ingresos secundarios de la familia Por razones del ciclo de vida, las familias con hijos sistemáticamente tienen bajos ingresos en relación a sus necesidades Señalar excepciones es como discutir que los que fuman mucho pero viven más de 90 años desmienten los efectos nocivos de fumar. Por otro lado, los beneficios focalizados a través de la madre pueden tener beneficios sociales más amplios.

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Experiencia internacional Problemas Problemas con sistemas contributivos Problemas con el testeo de ingresos Hacia una solución Testeo de riqueza Pensiones básicas no-contributivas

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Problemas con sistemas contributivos En un sistema contributivo, las personas con registros de contribución incompletos reciben pensiones bajas En los países en desarrollo el problema es común, dada la capacidad institucional limitada y la actividad informal generalizada. Pero el problema también surge en países desarrollados Carreras fragmentadas, más variedad de relaciones laborales y tiempo fuera del mercado de trabajo El Reino Unido requiere de mas de 40 años de contribuciones para otorgar una pensión completa; 85% de los hombres califican para la pensión completa, pero sólo 30% de las mujeres Por esta razón, desde el 2010 el requisito para contribuciones bajará a 30 años

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Problemas con el testeo de ingresos A mediados de los años 80, el Reino Unido cambió de indexación por salarios a indexación por precios para su pensión estatal La tasa de reemplazo para la pensión básica cayó del 20% del salario promedio al 16% en el 2005 Como resultado, una gran y creciente cantidad de pensionistas recibieron complementos testeados por ingresos –Los desincentivos laborales juegan en contra de una política de aliento de mayor participación entre los trabajadores mayores –Los desincentivos de ahorros juegan en contra de una política de mejoramiento de pensiones vía ahorros La Comisión de Pensiones del Reino Unido (2005) recomendó que la pensión sea mayor y con menos testeo de ingresos

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Testeo de riqueza Los argumentos en contra de un testeo de ingresos no se aplican de manera sustancial al testeo de riqueza (que pone los beneficios fuera del alcance de los ricos) –Australia –Chile

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Pensiones básicas no-contributivas OCDE –Australia: monto fijo no-contributivo + testeo de riqueza –Nueva Zelanda: monto fijo no-contributiva –Países Bajos: Pensión de monto fijo Financiado por un elemento específico del impuesto a las ganancias Entonces se puede ver como contributiva, pero también universal Otros –Chile: no-contributivo + testeo de riqueza –Sud-África: Testeo de ingresos, pero moviéndose hacia un testeo de riqueza Bocas de pago móviles en áreas rurales

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Conclusiones No volver a 1938; el mundo ha cambiado Cuando se piensa en el diseño, considerar –Las brechas de cobertura que surgen aún en los sistemas contributivos mas eficientes –Los problemas que surgen de confiar demasiado en el testeo de ingresos Incentivos negativos para el trabajo y el ahorro Cargas administrativas pesadas

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Cuestiones estratégicas sobre el diseño En orden decreciente de dependencia del testeo de ingresos (a) Asistencia social pura (b) Seguro social apoyado por asistencia social (c) Beneficios no-contributivos Estrategias para el alivio a la pobreza –Enfoque 1: integrar la seguridad social y la asistencia social, es decir, la opción (b) mencionada –Enfoque 2: combinar beneficios no-contributivos (pensión universal básica, beneficios para niños) con (mucho menos) asistencia social

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Conclusión Los desarrollos en teoría económica, los cambios sociales y ejemplos locales dan que pensar, especialmente: –Una pensión universal básica Con o sin testeo de riqueza Pagadera a una edad que haga compatible su adecuación con su sostenibilidad fiscal. Esa edad aumentaría al crecer la expectativa de vida –Una combinación de la pensión universal básica y el beneficio para niños que reduce la necesidad de asistencia social testeado por ingresos –Con este enfoque en el alivio a la pobreza, evitando el testeo de ingresos, la oferta de trabajo y los incentivos para ahorrar aumentan y se crea un ambiente en el cual: Las políticas de activación pueden ser más efectivas La suavización del consumo contributivo puede ser más efectiva

Nicholas Barr, Buenos Aires, April Referencias Barr, Nicholas (2004), The Economics of the Welfare State, 4 th edn, Oxford: Oxford University Press and Stanford, Calif.: Stanford University Press. Barr, Nicholas (2006), Pensions: Overview of the Issues, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 22. No. 1, pp Barr, Nicholas and Diamond, Peter A. (2006), The Economics of Pensions, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 22. No. 1, pp Barr, Nicholas and Diamond, Peter A. (forthcoming, 2008), Reforming pensions: Principles and policy choices, New York and Oxford: Oxford University Press. UK Pensions Commission (2004), Pensions: Challenges and Choices: The First Report of the Pensions Commission, London: TSO, downloadable from asp UK Pensions Commission (2005), A New Pension Settlement for the Twenty-First Century: Second Report of the Pensions Commission, London: TSO, 2005, downloadable from