XVI Seminario Regional de Política Fiscal (CEPAL – ILPES) Secretaría de Hacienda y Crédito Público Presupuesto en México XVI Seminario Regional de Política Fiscal (CEPAL – ILPES) II Reunión de Responsables de Presupuesto de América Latina (PUMA – OCDE) Santiago de Chile Enero, 2004

Contenido Modernización de la administración pública Hacia un presupuesto por resultados Siguientes pasos Reasignación de gasto 1990 – 2004 Papel del legislativo en la aprobación del presupuesto

I. Modernización de la administración pública En los últimos años, las estructuras políticas, económicas y sociales de México se han transformado de manera importante. La sociedad mexicana se ha vuelto más participativa y exige mejores bienes y servicios públicos. El Congreso y los medios de comunicación le dan cada vez mayor seguimiento al uso de los recursos públicos Mayor participación ciudadana Mejor uso de los recursos públicos Modernización de la administración pública

unidades responsables Costo de los programas y Medición del desempeño II. Hacia un presupuesto por resultados Avances 1997 – 2000: Establecimiento de la NEP y el SED (primeros pasos hacia un presupuesto por resultados) Propósitos de las políticas públicas Estructura programática (avance considerable) Misión de las dependencias Quehacer de las unidades responsables Administración por resultados Costo de los programas y políticas de gobierno Evaluación del desempeño (avance moderado) Medición del desempeño

2001 – 2004: Innovaciones: Nueva presentación del presupuesto II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) 2001 – 2004: Innovaciones: Nueva presentación del presupuesto Simplificación del proceso presupuestario Nueva clasificación funcional Impulso a la asignación de presupuestos con base a metas Mayor calidad en la definición de metas e indicadores

Nueva presentación del presupuesto II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Nueva presentación del presupuesto Anteriormente, la información del presupuesto se presentaba en un paquete de 6 tomos con un total de 6 mil páginas Para cualquier analista, tomador de decisiones o simple ciudadano, ello significaba perderse en un mar de información A partir del proyecto de presupuesto para 2003, la información relevante en materia de presupuesto se presenta en un solo tomo que contiene: La Exposición de Motivos global del presupuesto (alrededor de 70 páginas) La información específica para cada dependencia o entidad gubernamental, conformada por: Exposición de Motivos específica (2-3 páginas) Metas presupuestarias (3-6 páginas) Análisis administrativo del gasto (1 página) Clasificación económica del gasto (1 página) La información más detallada se presenta en los restantes tomos en forma de anexos

Ejemplo del presupuesto de la Secretaría de Salud para 2004 II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Ejemplo del presupuesto de la Secretaría de Salud para 2004

II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

Simplificación del proceso presupuestario II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Simplificación del proceso presupuestario Adecuación de la normatividad: Se elaboró un nuevo Manual de Normas Presupuestarias, que redujo el número de normas en 30 por ciento Número de disposiciones en el Manual de Normas

Simplificación del proceso presupuestario II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Simplificación del proceso presupuestario Modernización tecnológica: La elaboración del proyecto de presupuesto para 2004 se llevó a cabo a través de un nuevo sistema integral y “en línea” que redujo el papeleo y el burocratismo Modelo anterior Sistema integral Esfuerzo empleado 3 semanas promedio por dependencia 5 días promedio por dependencia Estacionalidad Concentración de trabajo en 1.5 meses Distribución del trabajo en 10 meses Concertación de estructuras programáticas En forma manual a través de oficios En línea, todo se maneja en forma electrónica sin papel

Nivel de agregación para la aprobación del presupuesto: II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Nivel de agregación para la aprobación del presupuesto: Para este año, la aprobación del presupuesto se hizo por capítulo de gasto, en lugar de partida presupuestal, con algunas excepciones Ello significó una reducción drástica, de alrededor de 80 por ciento, en el número de claves presupuestarias que tiene que aprobar la Cámara de Diputados Con ello se otorgó mayor flexibilidad a las dependencias para asignar su presupuesto, enfocándose a la obtención de resultados Ejemplo de los niveles de agregación del presupuesto

II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) No obstante, existen excepciones como resultado del proceso de negociación del presupuesto en la Cámara de Diputados y por el interés de ésta de aprobar ciertas partidas o conceptos específicos. Por ejemplo:

Nivel de agregación del control presupuestario por objeto de gasto II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Nivel de agregación del control presupuestario por objeto de gasto

Número de claves presupuestarias II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Número de claves presupuestarias -39% -78% Por la simplificación programática (menos proyectos, procesos, etc.) Efecto por la simplificación para el control presupuestario

Las adecuaciones son mucho más expeditas con el sistema en línea II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Número de adecuaciones presupuestarias 18,706 -33% 12,500 Internas Externas estimado Las adecuaciones son mucho más expeditas con el sistema en línea

Simplificación del proceso de programación y presupuesto II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Simplificación del proceso de programación y presupuesto (horas hombre)

-83% Tiempo dedicado al proceso de programación y presupuesto II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Tiempo dedicado al proceso de programación y presupuesto (horas hombre estimadas) -83%

Actualización de la clasificación funcional II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Actualización de la clasificación funcional

Actualización de la clasificación funcional II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Actualización de la clasificación funcional

Impulso a la asignación del presupuesto con base en metas II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Impulso a la asignación del presupuesto con base en metas En 2003, se estableció una metodología para la determinación de indicadores y metas de desempeño. Actividades institucionales (AI): son las acciones que llevan a cabo las dependencias para dar cumplimiento a los programas encomendados. Cada AI tiene asignado un objetivo Constituye la vinculación de las leyes y reglamentos que sustentan la organización del gobierno con los objetivos de los programas de gobierno Existe una asignación de gasto en varias UR que se identifica con la AI Metas (resultados): son los productos (bienes y servicios) que proporcionan las dependencias y que deben vincularse con las asignaciones de gasto Indicadores de resultados (IR): corresponden a la definición de un índice o fórmula que puede ser evaluado numéricamente Metas específicas: son las valoraciones numéricas de los IR que las dependencias se proponen alcanzar en un periodo determinado Hay un responsable de la meta o indicador

AI: eje del presupuesto por resultados II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) MEJORA LA VINCULACIÓN FUNCIONAL-PROGRAMÁTICA AI: eje del presupuesto por resultados FUNCIONES: Gobierno, desarrollo social y desarrollo económico PROGRAMAS: Sectoriales, regionales, especiales ACTIVIDAD INSTITUCIONAL METAS PRESUPUESTARIAS MEJORA EL AGRUPAMIENTO ADMINISTRATIVO UR’s: Agrupamiento a nivel subsecretaría u oficialía mayor Actividades prioritarias: Proyectos de inversión, programas sujetos a reglas de operación, actividades relevantes y otras actividades prioritarias

Las metas de una dependencia deben: II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Las metas de una dependencia deben: Estar enfocadas a resultados, no a insumos Estar bajo el control de dicha dependencia Tener una vinculación clara con el presupuesto Ser verificables de preferencia por terceros (objetivo) Cubrir la totalidad o la mayor parte de las actividades que desarrolla cada dependencia Ser informativas para la sociedad, el Congreso y el resto del gobierno Los IR pueden cubrir las dimensiones de: Cantidad Calidad Oportunidad Costo de los bienes y servicios Cada AI puede tener una o más metas y cada meta puede tener uno o más IR

-62% Número de indicadores II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Número de indicadores -62% Indicadores de insumos, gestión y de procesos Indicadores orientados a resultados

Ejemplos del Presupuesto de Egresos de 2004: II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Ejemplos del Presupuesto de Egresos de 2004:

Todavía hay que reducir sustancialmente el número de metas e II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Todavía hay que reducir sustancialmente el número de metas e indicadores y mejorar su calidad (y la de las actividades institucionales)

Mejor definición de metas e indicadores II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Mejor definición de metas e indicadores El Presidente de la República ha tenido una participación directa en el proceso, motivando a los secretarios a hacer suyo el proyecto El Presidente definió sus metas de gobierno y con base en ello se establecieron indicadores para medir los resultados de la gestión gubernamental Compromisos del Presidente con la sociedad El Presidente acuerda las metas a cumplir por cada dependencia Las dependencias instruyen a las unidades responsables de los programas a desarrollar para cumplir con las metas (desdoblamiento de metas) Las unidades formulan el presupuesto para garantizar el cumplimiento de metas Elaboración del proyecto de presupuesto con base en los compromisos del Presidente con la sociedad

III. Siguientes pasos Para este año se tienen tres proyectos específicos para avanzar en la consolidación de un presupuesto por resultados: Mejorar las definiciones de las actividades institucionales de cada dependencia Ejemplos de los problemas observados en la definición de las actividades institucionales

Ejemplos de la deficiente definición de indicadores de resultados III. Siguientes pasos (cont.) Avanzar en la definición de los indicadores de resultados Se propone hacer un mayor uso de estadísticas disponibles en el INEGI o en fuentes independientes, a fin de fortalecer la objetividad del sistema Ejemplos de la deficiente definición de indicadores de resultados

III. Siguientes pasos (cont.) Analizar las posibilidades de mejora en la clasificación administrativa, procurando una mayor homogeneidad en las unidades responsables con las que se integra el presupuesto La clasificación administrativa debiera hacerse con base a la asignación de responsabilidades (actividades institucionales) y no sólo con base a su manejo presupuestal independiente

Déficit económico (porcentaje del PIB) IV. Reasignación de gasto 1990 - 2004 El déficit público en el periodo 1990 - 2004 Durante el periodo 1990 – 2004 el déficit económico del sector público se ha reducido de niveles de 2.6 por ciento como porcentaje del PIB a 0.3 por ciento previsto para 2004. Déficit económico (porcentaje del PIB)

Gasto neto total y gasto programable (porcentaje del PIB) IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) Evolución del gasto El gasto público federal, excluyendo la amortización de la deuda, ha pasado, como porcentaje del PIB, de 28.9 por ciento en 1990 a 23.1 por ciento previsto para 2004. El gasto “programable”, que excluye intereses y participaciones a estados y municipios, pasó de 15.9 a 16.5 por ciento. Gasto neto total y gasto programable (porcentaje del PIB) * * No comparable

Evolución de gasto en desarrollo social IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) Evolución de gasto en desarrollo social El gasto en desarrollo social como porcentaje del gasto en programas se incrementó de 38.2 por ciento en 1990 a 61.1 por ciento previsto para 2004. Participación del gasto en desarrollo social en el gasto programable (porcentaje)

Gasto programable y gasto en desarrollo social IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) Gasto programable y gasto en desarrollo social El gasto en desarrollo social ha crecido casi el triple que el gasto programable total Gasto programable y gasto en desarrollo social (crecimiento real acumulado)

Gasto federal en educación (miles de millones de pesos de 2004) IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) Gasto federal en educación El aumento en el gasto social se explica en gran medida por el gasto educativo Gasto federal en educación (miles de millones de pesos de 2004)

Programas de combate a la pobreza IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) Programas de combate a la pobreza … y por el crecimiento en los programas federales de combate a la pobreza. Programas federales de combate a la pobreza (miles de millones de pesos de 2004)

Gasto federal en educación y combate a la pobreza IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) Gasto federal en educación y combate a la pobreza Gasto federal en educación y en programas de combate a la pobreza (crecimiento real acumulado)

Pensiones (miles de millones de pesos de 2004) IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) Inercias en la reasignación de recursos al gasto social Los servicios personales en el sector educativo se han más que triplicado y el crecimiento de las pensiones determina buena parte del gasto en seguridad social 1990 2004 Servicios personales en el sector educativo (miles de millones de pesos de 2004) Pensiones (miles de millones de pesos de 2004) 69.9 227.8 53.9 152.4 Crecimiento real 225.8 % Crecimiento real 182.7 %

Costo financiero de la deuda IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) Costo financiero de la deuda El menor pago por el costo financiero de la deuda ha abierto espacios para otros gastos (como el social) Costo financiero de la deuda pública (miles de millones de pesos de 2004)

Inversión financiada fuera del presupuesto: PIDIREGAS IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) Inversión financiada fuera del presupuesto: PIDIREGAS Se ha recurrido a fuentes alternativas para financiar la inversión en las empresas públicas de petróleo y electricidad. Ello también ha permitido ampliar el gasto para otros fines Hay que considerar que esto implica problemas financieros en el futuro Inversión impulsada por el sector público (miles de millones de pesos de 2004)

Fuentes para la reasignación de recursos al gasto social IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) Fuentes para la reasignación de recursos al gasto social Reasignación de recursos al gasto social entre 1990 y 2004 (miles de millones de pesos de 2004) 292.5 712.6 Menor costo financiero de la deuda 235.7 Esquemas alternativos para financiar la inversión en petróleo y electricidad 153.1 Recursos reasignados de otros renglones al gasto social 31.3 Recursos Totales 420.1 Fuentes: 1990 2004

A la par de esta reasignación se han presentado algunos problemas: IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) A la par de esta reasignación se han presentado algunos problemas: Inercia en el pago de pensiones Inercia de los servicios personales en el sector educativo Vencimientos crecientes de las obligaciones para la “amortización” de los proyectos financiados fuera del presupuesto (Pidiregas

V. Papel del Legislativo en la aprobación del presupuesto Ante la ausencia de reglas claras para modificar y aprobar el presupuesto, el papel del Legislativo, en un escenario de gobierno dividido, puede ocasionar una discordancia entre los intereses de los partidos y grupos representados en este órgano frente a los del Ejecutivo

Proyecto de Presupuesto (mmp) V. Papel del Legislativo en la aprobación del presupuesto (cont.) Modificaciones al proyecto de presupuesto 2004 Concepto Proyecto de Presupuesto (mmp) Estr. % Reduccio-nes (mmp) % res-pecto al proy. Ampliacio-nes (mmp) Gasto Neto Total 1,637.1 100.0 27.9 1.7 41.3 Gasto de los Poderes Legislativo y Judicial y de los órganos autónomos 37.4 2.3 6.4 23.1 17.2   Ejecutivo Federal 1,599.7 97.7 21.4 76.9 1.3 Gasto con rigideces de orden jurídico y contractual 1,259.4 7.4 26.5 0.6 6.1 14.7 Gasto con rigideces políticas 69.7 4.3 11.1 26.8 Medicinas y alimentos del sector salud y combustibles del sector eléctrico 80.7 4.9 0.7 Otras actividades institucionales de las dependencias y entidades 189.8 11.6 14.1 50.5 23.5 56.8 Nota.- La diferencia entre ampliaciones y reasignaciones está fondeada con mayores ingresos autorizados

Características de las ampliaciones V. Papel del Legislativo en la aprobación del presupuesto (cont.) Características de las ampliaciones Gasto con rigideces de orden jurídico y contractual 6.1 Gasto con rigideces políticas 11.1 Medicinas y alimentos Sector Salud Total de ampliaciones 41.3 0.7 Otras actividades institucionales de las dependencias y entidades 23.5

V. Papel del Legislativo en la aprobación del presupuesto (cont.) Características de las ampliaciones en otras actividades institucionales de las dependencias Para grupos específicos (campo) 10.8 Con definición regional 7.5 Otras asignaciones 5.2 Carreteras 7.3 Abastecimiento de agua potable y drenaje 0.2 23.5

Se compromete el programa de gobierno del Ejecutivo V. Papel del Legislativo en la aprobación del presupuesto (cont.) Problemas Se privilegian los intereses locales y de grupo por encima de los generales Se compromete el programa de gobierno del Ejecutivo Se agudizan las rigideces del presupuesto Falta de definición clara de las facultades del Legislativo v.s. las del Ejecutivo