Reglas Fiscales y Política Contracíclica: Frank Ramsey y Gramm-Rudman-Hollings se encuentran Evan Tanner IMF Institute / Western Hemisphere Division International Monetary Fund Washington, D.C. 20431 USA E-mail: etanner@imf.org

I. Introducción Reglas fiscales: Restricciones legales sobre crédito / gastos / deuda / del sector público. Recientemente adoptado / discutido en algunos países, industrializados como emergentes. Los detalles son diferentes en países diferentes, pero los asuntos claves son semejantes En contra:“Reglas fiscales ponen obstaculo sobre suavizar tasas impositivas / política contraciclica discrecional” A favor: “Reglas fiscales apoyan instituciones débiles, promueven responsibilidad / credibilidad fiscal.

I. Introducción Impactos de política fiscal sobre bienestar económico. Barro (1979) aplicó el trabajo de Frank Ramsey (1927). Los gobiernos deben anivelar las pérdidas marginales de peso muerto entre períodos de tiempo. “Suavizar tasas impositivas (Tax smoothing)”: Política fiscal optimizada es contracíclica. El gobierno recibe préstamos en períodos de recesión, pero deben ahorrar en períodos de auge.

I. Introducción Recientes trabajos hacen la siguiente comparación: Regla Fiscal Deuda constante Suavizar tasas impositivas (“tax-smoothing”) contra Gramm-Rudman-Hollings (GRH) en Estados Unidos Política de Ramsey No es una sorpresa: el bienestar es mas alto con tasas impositivas suaves (con capacidad de endeudarse en períodos de recesión.)

I. Introducción Otra comparación posiblemente relevante: Rango mas amplio de política fiscal. Regla Fiscal Deuda constante contra Política no Ramsey: Déficit primario hoy; se espera pagar la deuda con superávit en el futuro. Gramm-Rudman-Hollings (GRH) en Estados Unidos Mas realista? Es posible que los ciudadanos del país tengan un nivel de bienestar mas alto con una regla como GRH?

I. Introducción (R0) (R1) (R2) Comparaciones: Tres regimenes fiscales Suavizar tasas impositivas (“tax-smoothing”) Regla Fiscal Deuda constante Rango mas amplio de política fiscal. contra contra Política no Ramsey: Déficit primario hoy; se espera pagar la deuda con superávit en el futuro. Gramm-Rudman-Hollings (GRH) en Estados Unidos Política de Ramsey Supuestos: Incertidumbre en producto y restricciones del acceso al crédito Gastos fijos (podemos modificar después) (R2) regimen con deficit mayor que (R0), posiblemente mas realista Tasas impositivas implican política fiscal mas contra cíclica. Bienestar baja cuando el promedio, la variabilidad de tasas impositivas aumentan.

I. Introducción (R0) (R1) (R2) Comparaciones: Tres regimenes fiscales Suavizar tasas impositivas (“tax-smoothing”) Regla Fiscal Deuda constante Rango mas amplio de política fiscal. contra contra Política no Ramsey: Déficit primario hoy; se espera pagar la deuda con superávit en el futuro. Gramm-Rudman-Hollings (GRH) en Estados Unidos Política de Ramsey Resultados: Largo plazo: tasas impositivas mas altos y mas variables bajo (R2) respecto a los otros. Corto plazo: Bajo (R2), tasas impositivas mas bajos pero mas variables. regimen con deficit mayor que (R0), posiblemente mas realista Si el costo de alta variabilidad es mas grande respecto al beneficio de las tasas bajas, Ramsey y GRH pueden ser “amigos” y no “enimigos” .

I. Introducción Resto del trabajo: Part II: Identidades básicas Part III: Regímenes fiscales con Incertidumbre en producto y restricciones del acceso al crédito / resultados simulados Part IV: Gastos variables. Part V: Tamaño del sector público y variabilidad Part VI: Conclusiones.

II. Identidades Básicas Restricción del sector público: (1) bt-1q - pst = bt b = deuda pública / PIB, q= factor de descuento, ajustado para crecimiento (1+r)/(1+l) r = tasa de interés real (constante), l= crecimiento real permanente de PIB, l < r, pst = superávit primario / PIB.

II. Identidades Básicas Restricción intertemporal:  (2) bt-1 -  pst /qt-1 = lim bt/qt-1 t=0 t Condición de transversalidad (“no-Ponzi game”):  (3) lim bt/(1+r)t-1 = 0 t

II. Identidades Básicas Superávit primario/PIB = tasa impositiva (t) menos gastos primarios (g ,constante): ps = t – g Pérdida de peso muerto: f(t) f/ t > 0, 2 f/ t2 > 0. Gobierno debe elegir sendero de tasas impositivas tt consistente con (3) sin incumplimiento ni inflación.

II. Identidades Básicas Enlace entre tasas impositivas, gastos primarios, y deuda: (4) tt = g-k + bbt-1   El gobierno tiene que elegir k u b (dado valores iniciales de deuda (b), y g, l y r constantes). k es la “brecha impositiva” (Blanchard, et. al. (1990))

II. Identidades Básicas Barro (1979) usa política de Ramsey (1927): Debe hacer igual las pérdidas de peso muerto al margen. Bajo ciertas condiciones, las tasas impositivas deben ser igual en cada período. Suavizar tasas impositivas (“tax-smoothing” tt = tt+1,  t) implica: k=0 y b=(r-l)/(1+l). Condición (3) es satisfecha sin default y se mantiene constante la deuda / PIB. Según otros autores, este resultado es una aproximación.

II. Identidades Básicas Equivalente a otro marco bien conocido de sostenibiliad Blanchard et. al. (1990), Talvi y Vegh (2000). ps = [r-l]/[1+l]*bP (k=0 y b = [r-l]/[1+l]). Marco usado del FMI: debemos enfatizar mas en los aspectos de bienestar!! b>0 suficiente para la solvencia k=0 y b = [r-l]/[1+l]) solvencia, tasas impositivas mas suaves, bienestar mas alta!!

III. Regímenes Fiscales con Incertidumbre en PIB y Acceso al Crédito. Aspecto esencial de régimen fiscal: incertidumbre Sección III.a: incertidumbre en PIB, tasas impositivas suaves sobre el ciclo económico Reglas fiscales alternativas Sección III.b: restricciones aleatorias al crédito Indirectamente – asuntos de incumplimiento (default). Sección III.c: Resultados de simulaciones

III.a Incertidumbre en PIB y Regímenes Fiscales Alternativos Supuesto: la evolución del PIB: (5) Yt = YtP + ut PIB de tendencia (permanente): YtP = YtP (1+l) ut elemento transitorio, promedio cero, variabilidad es razón constante respecto al PIB permanente YtP.

III.a Incertidumbre en PIB y Regímenes Fiscales Alternativos Resumen de regímenes: (R0) t(0) = g + (r-l)/(1+l)bP. Tasa impositiva constante Acceso al crédito libre Deuda queda cerca al nivel permanente, bP Condición “no Ponzi” (3) es satisfecho (demonstrado en el texto). (R1) t(1)t = g + (r- lt* )/(1+ lt* )bt-1 Regla mas restrictiva Tasas impositivas explícitamente atado al deuda de periodo anterior, posiblemente limitando prestamos nuevos netos. Se sabe bt-1; Yt no se sabe lt* = [YtP / Yt-1 – 1] = crecimiento esperado de PIB, periodo t-1 “a la GRH” (R2) t(2)t = g-k + bbt-1 , k > 0, b > 0. Rango amplio de alternativas k > 0: “brecha impositiva” b > 0: suficiente para solvencia

III.a Incertidumbre en PIB y Regímenes Fiscales Alternativos Régimen con mas libertad de endeudarse sobre el ciclo económico con solvencia (3) Similitudes con suaves tasas impositivas bajo certeza. Tasa impositiva constante: (R0) t(0) = g + (r-l)/(1+l)bP. Acceso al crédito libre. Deuda queda cerca a bP y la condición “no Ponzi” (3) es satisfecho (vea texto).

III.a Incertidumbre en PIB y Regímenes Fiscales Alternativos Regla (ley) fiscal mas restrictiva: Tasa impositiva explícitamente atada a la deuda del período anterior, elegida cuando sabemos bt-1 pero antes que sabemos Yt: (R1) t(1)t = g + (r- lt* )/(1+ lt* )bt-1. donde lt* = [YtP / Yt-1 – 1] es crecimiento esperado del PIB en periodo t-1 Regla/ley(R1) tiene la meta de mantener deuda/PIB constante ex-ante. Deuda adicional del período anterior limitaría nuevo déficit. Ex-post, gobierno puede ahorrar o endeudar (financiado por depósitos)

III.a Incertidumbre en PIB y Regímenes Fiscales Alternativos Regímenes (R0) y (R1) son semejantes: En ambos, k = 0 y b = r-l/(1+l) Tasas impositivas promedias: t(0)  t(1). Variabilidad de tasa impositiva es cero bajo (R0), positivo bajo (R1). Comparación entre (R1) y (R0) debe ser basada en las instituciones. Supuesto: (R1) es ley explicita, (R0) no. Drazen (2000): reglas/leyes explicitas pueden aumentar credibilidad. Instituciones débiles: incentivos a revisar bP cada período – aumento de techo de deuda (bP).

III.a Incertidumbre en PIB y Regímenes Fiscales Alternativos Sin embargo, es posible que (R0) no es la alternativa relevante a (R1). En su lugar, compare (R1) contra un rango mas amplio de políticas: (R2) t(2)t = g-k + bbt-1 , k > 0, b > 0. Como antes k > 0 es una brecha impositiva Sin regla explicita, no se logra un resultado óptimo (k=0, b=r-l/(1+l)).

III.b Restricciones Aleatorias al Crédito Bajo (R2), deuda no descontada crece. Con b > 0, deuda descontada alcanza a cero (horizonte sin limite). Con credibilidad completa del prestamista y prestatario, no es un problema Prestatario tiene que comprometerse a valores de k y b -- sin falta. Prestamista tiene que comprometerse a otorgar un préstamo – sin falta. Credibilidad no perfecta del prestatario: incumplimiento; no lo consideramos aquí. Credibilidad no perfecta del prestamista: acceso al crédito aleatorio, pc (basado en una distribución uniforme, desde 0 a 1) Si pc = 0, gobierno siempre tendrá acceso al crédito. Si pc = 0.5, la probabilidad de no tener acceso es 50%

III.b Restricciones Aleatorias al Crédito Si un gobierno prestatario no consigue acceso al crédito en un período deseado, tendría que aumentar los impuestos. Deuda del período anterior mas bajo – aumento impositivo mas bajo. Impacto asimétrico: restricción no limite un superávit. Régimen (R1): no hay impacto de la restricción. Impacto de la restricción sobre Regímenes (R0) y (R2): Tasas impositiva es el mínimo de t(1)t = g + (r-l)/(1+lt*)bt-1 y la tasa sin restricción. Financiamiento nuevo es el máximo de (R1) y el monto de financiamiento del caso alternativo.

III.b Restricciones Aleatorias al Crédito Sin embargo, con restricciones aleatorias de crédito, k=0, b=r-l/(1+l) posiblemente no se logra el resultado óptimo. El gobierno debería actuar como si tomara un seguro contra restricciones inciertas. Ejemplo de dos períodos: el gobierno debería igualar la pérdida de peso muerto de hoy (Per 1) y del futuro esperado (per 2), elegir k1* consistente con: f(t(0)–k1) = (1-pC) f(t(0)) + pC E(t(1)2) Perdida de peso muerto marginal Actual (Per. 1) Perdida de peso muerto futuro (Per. 2) esperado sin acceso al crédito. Perdida de peso muerto futuro (Per. 2) con acceso total al crédito.

III.b Restricciones Aleatorias al Crédito Nota: f(t(0)–k1) = f(g + (r-l)/(1+l)b0 – k1) (1-pC) f(t(0)) = (1-pC) f(g+{(r-l)/(1+l)+k1}b0) pC E(t(1)2) = pCY1 fYf{g+(r-l2*)/(1+l2*) [(1+r)(1-e1)/(1+l1*)+k1]b0} dY1   Perdida de peso muerto marginal actual (Per. 1) Perdida de peso muerto futuro (Per. 2) con acceso total al crédito. Perdida de peso muerto futuro (Per. 2) esperado sin acceso al crédito. Si pC = 0, k1* = 0 Mas ampliamente,  k1*/ pC < 0. Conclusión: en algunos casos k* < 0 es óptimo. (Superávit mas grande que implica el marco común.)

III.c Resultados de las Simulaciones Horizonte sin limite: sin simulaciones, notamos fácilmente que: Nivel de tasas impositivas de (R0) y (R1) son semejantes. Bajo (R2) (k, b no óptimo) las tasas impositivas son mas altas y mas variables que los otros Regímenes. Para horizontes mas cortos, el asunto no es tan claro: Bajo régimen (R2), se puede proporcionar un nivel de gastos públicos dados hoy – y postergar los impuestos para el futuro. Tasas impositivas hoy son mas bajas respecto a (R0) y (R1), pero con mas variabilidad. La pregunta: Que es la variabilidad? Las simulaciones nos mostraran. Es el costo (variabilidad extra) mayor o menor que el beneficio (tasas mas bajas)? Depende de las preferencias de los consumidores para riesgo (risk aversion).

III.c Resultados de las Simulaciones Cuadros 2 - 4 presentan simulaciones de regímenes (R0), (R1) y (R2). Corto, mediano plazo: T = 5, 10, y 20 anos. Cada simulación – 500 ejemplos Promedio, variabilidad, mínima y máxima para tres variables claves: Tasa impositiva (marginal y promedio) (tt) Superávit primario (razon a PIB) (pst), Deuda / PIB, fin del periodo T (bT) Supuestos claves: Deuda inicial 50% (bP = .5); Crecimiento PIB permanente l = 4% -- var(PIB temporal) = .05 * PIB permanente Tasa de interés constante 7% (r=.07) Razón gasto permanente PIBo g = .20 percent. Restricciones al acceso al crédito con probabilidad pc = 0, 0.3, y 0.5 Régimen (R2): valores alternativas de k y b: k = .03, b=.8 y k = .05, b=.8.

III.c Resultados de las Simulaciones Simulaciones: resultados mas importantes: Caso sin restricciones al acceso al crédito pc=0. Bajo (R2), niveles de tasas impositivas menor que (R0), (R1); Variabilidad aproximadamente igual bajo (R1), (R2). Accumulacion de deuda mas alto bajo (R2) que (R0) o (R1). Casos con restricciones al acceso al crédito pc=0.3, 0.5. Bajo (R2), niveles de tasas impositivas menor que (R0), (R1), pero mas alto respecto al caso de pc=0. Variabilidad notablemente mas alto con (R2) respecto a (R1). Acumulación de deuda mas alto bajo (R2) que (R0) o (R1).

III.c Resultados de las Simulaciones Cuadro 2: sin restricciones al acceso al crédito pc=0. Tasa impositiva de referencia, (R0) t = .2144 (21.44%) para siempre. Régimen (R1) tasa impositiva poco mas baja (muy poco!), pero mas variable T = 5: varaibllidad de la tasa impositiva = 0.05 % de PIB / min = 18.9%, max = 23.5% T = 10, 20: variabilidad de t, brecha entre min y max mas alto. Bajo ambos Regímenes, superávit primario = 1.1 - 1.3 % de PIB, deuda terminal bT queda cerca a valor inicial de 0.5. Tasa impositiva de régimen (R2) menor que o (R0) o (R1) T = 5: variabilidad de tasa impositiva casi igual en (R1) y (R2) T = 10, 20 variabilidad aumenta k = 0.03: déficit primario = alrededor de 2% de PIB, tasas impositivas T = 5 desde 16% a 20%.

III.c Resultados de las simulaciones Table 2 Alternative Fiscal Regimes: Simulation Results Probability of borrowing constraint pC = 0.0

III.c Resultados de las simulaciones Table 2 Alternative Fiscal Regimes: Simulation Results Probability of borrowing constraint pC = 0.0 Materia extra

III.c Resultados de las Simulaciones Cuadro 2: sin restricciones al acceso al crédito pc=0. Régimen (R2) (continuación): T = 10: tasas impositivas  14% - 22% T = 20: tasas impositivas  12% - 25%. = 0.05: déficit primario  3 -4% of GDP, varaiabilidad de tasas impositivas aun mas alta No sorpresa: la acumulación de deuda mas alta bajo (R2), aumenta con tiempo: T = 5: bT  60% (k = 0.03), bT  65% (k = 0.05) T = 10: bT  72% (k = 0.03), bT  85% (k = 0.05) T = 20: bT  100% (k = 0.03), bT  125% (k = 0.05)

III.c Resultados de las Simulaciones Cuadros 3, 4: 30, 50% probabilidad de restricciones al acceso de crédito -- pc=0.3, 0.5 Régimen (R0) se convierte un poco menos atractivo respecto al (R1): el nivel tanto como la variabilidad de tasas impositivas aumentan bajo (R0). La acumulación de la deuda es menor bajo (R0) porque el financiamiento no es siempre disponible. Regímenes (R2) son menos atractivo respecto a ambos (R0) y (R1). Nivel y varaibidad de las tasas impositivas mas alto respecto a pc=0.0* Tasas impositivas siempre son mas variables bajo (R2) respecto a (R1) si pc >0. Ejemplo, k = 0.03, déficit primario  0.5 –1% de PIB, T = 5: tasa impositiva  16.5% - 21% T = 10: tasas impositiva  15% - 24% T = 20: tasa impositiva  13% - 27%. * Por supuesto, mas allá de un punto critico, aumento en pc debe disminuir del nivel de tasa impositiva tanto como la variabilidad bajo (R0) y (R2), porque pc =1 es equivalente a régimen (R1).

III.c Resultados de las simulaciones Table 3 Alternative Fiscal Regimes: Simulation Results Probability of borrowing constraint pC = 0.3

III.c Resultados de las simulaciones Table 3 Alternative Fiscal Regimes: Simulation Results Probability of borrowing constraint pC = 0.3 Materia extra

III.c Resultados de las simulaciones Table 4 Alternative Fiscal Regimes: Simulation Results Probability of borrowing constraint pC = 0.5

III.c Resultados de las simulaciones Table 4 Alternative Fiscal Regimes: Simulation Results Probability of borrowing constraint pC = 0.5 Materia extra

IV. Extensión: Gastos Públicos Variables Hasta ahora, supuesto de gastos (razón de PIB permanente) constante: Conveniente pero no representa la realidad*. Gastos también sufren cortos en periodos adversos. Marco mas general: sin restricciones de crédito, gastos e impuestos son: (12a) tt = gP-k + fbbt-1 (12b) gt = tt + k -(1-f)bbt-1 gP , gt = gastos permanentes, totales Reacción fiscal 0  f  1 distribuiod entre gastos y impuestos. Si f = 1, el ajuste completamente en impuestos (como el modelo arriba) Si f = 0 el ajuste completamente en gastos. En este caso, t es constante y gP t + k. Se supone que consideraciones de política determina f; *Es mas fácil evaluar las implicaciones de bienestar respecto a tasas impositivas que gastos. Por ejemplo, una transferencia de monto fijo no tiene implicación de bienestar ningún.

IV. Extensión: Gastos Públicos Variables Con restricciones al crédito, las ecuaciones son: (13a) tCt = max [gP - k + fbbt-1, gP - f(r-l)/(1+lt*)bt-1] (13b) gCt = min [tt + k - (1-f)bbt-1, tt - (1-f)(r-l)/(1+lt*)bt-1]   En (13b), si f = 0, si el gobierno quiere financiamiento pero no puede conseguirlo, corta gastos en el periodo. Simulaciones? Otro trabajo.

V. Extensión: Tamaño del Sector Público y Volatilidad Reformas fiscales típicamente incluyen cortes permanentes de gastos menos productivos. Beneficio mas ampliamente reconocido: transferencia de recursos a los gastos de prioridad mas alta o al sector privado (a través de rebaja de impuestos). Pero, esta política también puede permitir al sector público suministrar bienes y servicios con menos cortes o interrupciones. Según marco previo, nivel de gastos permanentes gP relacionado positivamente con su volatilidad. Ejemplo: gastos endogenos (f=0), nivel promedio de gastos (gP= t+k) y la variabilidad de gastos var(g) se relacionan positivamente. Mas generalmente, (0  f  1) mas alto gP implicaría variabilidad de gastos y tasas impositivas.

V. Extensión: Tamaño del Sector Público y Volatilidad Figura 1 muestra el nivel de consumo publico real (% de PIB) y coeficiente de variabilidad (variabilidad / promedio), países latinos.* * Razón promedio de consumo publico real / PIB es un “proxy” para gastos permanentes /PIB gP.

V. Extensión: Tamaño del Sector Público y Volatilidad Figura 2: Relación entre nivel de gastos del gobierno y variabilidad de crecimiento de PIB real? Literatura tradicional de finanzas publicas: estabilización fue un rol clave del sector publico.

VI. Resumen y Conclusiones Objetivo del paper: clarificar ideas respecto a las reglas / leyes fiscales restrictivas (a la GRH) y la política fiscal sobre el ciclo económico. Se ven frecuentemente reglas como GRH como “enemigo” de la solucion óptima de tasas impositivas suaves (“tax smoothing”) como implica marco de Ramsey. Tanto como cualquier comparación de bienestar, tenemos que establecer exactamente que estamos comparando. Muchos mercados emergentes – especficamente en América Latina – sufren elementos rigidos en su presupesto, brechas de recaudación, balances primarios insuficientes, y volatilidad en tasas impositivas, gastos, y razones deuda/PIB.

VI. Resumen y Conclusiones Teóricamente, sobre horizonte sin limite, los beneficios de régimen de tasas impositivas suaves (a la Ramsey) son claros: las tasas impositivas son mas bajas y menos variables. Horizontes mas cortos: el asunto es no es tan claro. Si la brecha de recaudación es eliminada, serian notablemente mas suaves las tasa impositivas (y / o gastos)? Según las simulaciones presentadas aquí, la respuesta puede ser “Si.” Posiblemente – una ley fiscal apoye reformas fiscales (administración de impuestos, cortes de gastos no productivos). En este sentido, Gramm-Rudman-Hollings y Frank Ramsey pueden ser “amigos” y no “enimigos.”

VI. Resumen y Conclusiones Usamos algunos supuestos para simplificar: Cuando un gobierno real enfrenta escasez de financiamiento, ajusta también los gastos y los impuestos. Ni las preferencias de los consumidores ni la estructura de la tecnología productiva fue completamente especificada. Brecha impositiva – naturaleza puramente ad-hoc. Pero es realista y lo debemos considerar en una comparación de politicas relevantes. Asuntos no incluidos: Motivación para incumplimiento (default) – parte importante de la politica fiscal. Restricciones de crédito endogenos. Variación de precios, tasas de interés (i.e. ‘fiscal theory of the price level.’) Motivo de precaucación para superávit fiscal? La agenda para trabajo en el futuro es, todavía, grande: La teoría económica debe ser capaz de comparar una regla como GRH contra un rango mas amplio de políticas.