La Experiencia de Concesiones de Infraestructura en Chile Seminario Regional “Mejores Prácticas en Asociaciones Público-Privadas" Cuernavaca, México 24 al 28 de noviembre de 2008

Chile

Índice El contexto de la contratación de obras públicas en Chile Las concesiones de obra pública en Chile, una experiencia exitosa Las concesiones en el ámbito de la fiscalidad En qué estamos hoy como MOP y para dónde vamos en materias de concesiones Conclusiones

Estructura Organizacional: Direcciones Operativas: Dotación (aprox.): 8.900 personas Direcciones Operativas: 4

La contratación de Obras Públicas Los contratos de obras públicas son llevados a cabo por medio de la adjudicación de dos tipos diferentes de contratos: Contratos de Obras, que se refieren a la ejecución de física de las obras públicas, que de acuerdo al marco legal aplicable, son clasificadas en: Contratos tradicionales de obras públicas; Contratos de concesiones de obras públicas. Contratos de Consultorías, que a su vez se dividen en: Contratos de consultoría relativos a ingeniería básica, estudios de prefactibilidad y factibilidad, estudios de ingeniería de detalle y otros estudios especializados (ej., EIA, Est. Económicos, Est. Legales); Contratos de inspección técnica, que consisten en el trabajo de un equipo humano, de apoyo profesional y logístico al Inspector Fiscal

Necesidades en infraestructura Las necesidades de inversión en infraestructura (1995 – 2000) era de 11 mil millones de dólares y se clasificaba de acuerdo a los siguientes rubros: 4.250 millones en caminos y carreteras interurbanas 2.000 millones de dólares en vialidad urbana 1.800 millones de dólares en equipamiento público y agua potable 1.500 millones en tratamiento de aguas 1.450 millones en puertos, aeropuertos y otros

PERDIDAS ANUALES DE COMPETIVIDAD POR REQUERIMIENTOS EN INFRAESTRUCTURA Necesidades en infraestructura PERDIDAS ANUALES DE COMPETIVIDAD POR REQUERIMIENTOS EN INFRAESTRUCTURA Concepto US$millones Congestión en Santiago 475 Daños a la fruta en caminos 120 Demoras en Carreteras y desgaste de vehículos 510 Daños físicos por accidente 140 Efectos sobre la salud 240 Enfermedades gastrointestinales 120 Demoras en lo puertos 105 (Fuente Cámara Chilena de la Construcción, 1997) Total 1.710

¿COMO ENFRENTAR ESTE DEFICIT EN INFRAESTRUCTURA Y SUS CONSECUENCIAS? SISTEMA DE CONCESIONES DE OBRAS PUBLICAS

Objetivos de las concesiones INCORPORAR RECURSOS PRIVADOS PARA FINANCIAR EL DESARROLLO DE OBRAS PÚBLICAS LIBERAR RECURSOS PUBLICOS PARA ORIENTARLOS A PROYECTOS Y PROGRAMAS DE ALTA RENTABILIDAD SOCIAL OBJETIVOS PROPENDER AL DESARROLLO Y MEJORAMIENTO DE LA EFICIENCIA EN LA PRODUCCION Y GESTION DE INFRAESTRUCTURA PUBLICA DESCENTRALIZAR LA PRODUCCION Y GESTION DE INFRAESTRUCTURA PARA GENERAR NIVELES DE SERVICIO POR LOS CUALES LOS USUARIOS ESTÉN DISPUESTOS A PAGAR

¿QUE FUE NECESARIO REALIZAR PARA IMPLEMENTAR EL SISTEMA DE CONCESIONES? READECUAR LA NORMATIVA QUE EXISTIA SOBRE CONCESIONES DFL 591 DE 1982 DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS

Modificaciones legales LEY 19.068, DE 1991, MODIFICA DECRETO CON FUERZA DE LEY N° 591, DE 1982. MODIFICACIONES LEY 19.252, DE 1993, MODIFICA EL DECRETO CON FUERZA DE LEY 164, DE 1991, OBRAS PUBLICAS. LEY 19.460, DE 1996, MODIFICA DECRETO CON FUERZA DE LEY 164, DE 1991, DE OBRAS PUBLICAS , SOBRE REGIMEN LEGAL DE CONCESIONES DE OBRAS PUBLICAS, Y LAS NORMAS TRIBUTARIAS QUE INDICA.

¿QUE ES UNA OBRA PUBLICA PARA LA LEY DE CONCESIONES? ARTICULO 39° “Para los efectos de esta ley, se entenderá por obra pública fiscal a cualquier bien inmueble construido, reparado o conservado a cambio de la concesión temporal de su explotación o sobre bienes nacionales de uso público o fiscales destinados a desarrollar áreas de servicio”.

¿QUIEN ES COMPETENTE PARA OTORGAR LA CONCESIÓN DE UNA OBRA PUBLICA? ARTICULO 39° “El Ministerio de Obras Públicas es competente para otorgar en concesión toda obra pública, salvo el caso en que tales obras estén entregadas a la competencia de otro Ministerio, servicio público, Municipio o empresa pública u otro organismo integrante de la administración del Estado”.

PRINCIPALES CARACTERISTICAS DE LA LEY DE CONCESIONES DE OBRAS PUBLICAS LEY MARCO LEY FLEXIBLE CARACTERISTICAS DE LA LEY PERMITE UNA ADECUADA PROTECCION A LOS ACTORES INVOLUCRADOS SISTEMA DE SOLUCION DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS PERMITE LA DISTRIBUCION DE RIESGOS ENTRE LOS ACTORES INVOLUCRADOS

Principales aspectos de la ley de concesiones Se reconoce la teoría de la imprevisión Se limitan las causales de terminación del contrato de concesión Se requiere pronunciamiento previo de Comisión Conciliadora para la aplicación de multas Eficiente sistema de solución de controversias Marco amplio para nuevos proyectos (iniciativas privadas) Se regula la modificación del contrato de concesión por mutuo acuerdo o por solicitud de la autoridad (Convenios Complementarios) Prenda de Concesión de Obra Pública- da garantías a los financistas.

El Sistema de Concesiones en Chile Una rápida pasada…

EMPRESA PRECALIFICADA El Camino de una Concesión Precalificación Revisión de Antecedentes y Solicitud de aclaración si procede Elaboración y Aprobación Administrativa de las Bases de Precalificación Entrega de Certificado de Inscripción en el Registro Especial Internacional al Licitante CGC Se informa Inscripción Entrega de Antecedentes Entrega de Boleta en Garantía de Seriedad en el proceso Compra de Bases de Precalificación EMPRESA PRECALIFICADA LICITANTE

El Camino de una Concesión Proceso de Licitación Revisión de las consultas y elaboración de circulares Entrega de Bases de Licitación Apertura de Ofertas Técnicas y Entrega de Boleta de Garantía y Evaluación de las Ofertas T. MOP Hac Entrega Circulares Entrega de Consultas Fin Período de Licitación Estudio de las bases APERTURA OFERTAS ECONOMICAS Y ADJUDIACIÓN LICITANTE INSCRITO

El Camino de una Concesión Construcción y Explotación Inicio Construcción Puesta en Servicio Fin Período Concesión Riesgos Período Construcción Riesgos Período Explotación

Evolución sistema de concesiones en Chile Antes de poner en marcha el sistema de concesiones, Chile tenía 130 Km. de carretera con doble calzada. En el 2006 hay más de 2.400 kilómetros de carreteras concesionadas. La infraestructura de obras públicas chilena CAMBIA.

INVERSION REAL MATERIALIZADA UF USD$ 240.825.269 8.178.971.400 MILLONES USD AÑOS Fuente: CChC

Inversión Materializada Ministerio de Obras Públicas 1990-2001 (millones de US$) 331 356 431 512 631 705 834 975 1.012 883 789 810 19 196 322 511 815 951 893 140 106 101 3 64 118 81 96 76 90 43 18 36 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800 2.000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Inversión Pública Inversión Privada Inversión por Mandato Fuente: CChC

Esquema de Financiamiento (caso general) Las Alternativas de Financiamiento Crédito Puente durante la Construcción + Bono de Infraestructura Crédito Puente durante la Construcción + Crédito de Largo plazo durante la Operación Crédito Sindicado de largo plazo

Distribución de Riesgo en los Contratos

Distribución de Riesgo en los Contratos

Elementos a considerar en la gestión de los riesgos Qué hacer para gestionar estos riesgos Rangos de compartición Garantías: las garantías en los procesos de licitación se establecen en esencia a partir de dos condiciones: Económica: Para proyectos que no poseen una rentabilidad atractiva privadamente, mediante la aplicación de Subsidios Fijos o Variables. Con estos se logra mejorar la rentabilidad sobre activo. Financiera: Para proyectos que no poseen una robusta historia de ingresos, que genere incertidumbre en el financiamiento, se otorgan garantías contingentes (Ingresos Mínimos Garantizados IMG´s) que se suman a las garantías de subsidios para lograr un nivel de apalancamiento deseado. Además por condiciones particulares se ha utilizado el Mecanismo de Cobertura Cambiaria. (Nota: Sistema es centralizado; trabajo con el Banco Mundial)

Garantías en el sistema chileno Mecanismo de Cobertura Cambiaria: Durante algunos años existió este mecanismo como una “Opción”, con la finalidad que algunos concesionarios pudieran obtener financiamiento en moneda extranjera. El mecanismo consta de una banda de relación UF/USD (+/- 10%) sobre dicha banda los excedentes son del Estado y bajo dicha banda el faltante es pagado por el Estado. IMG´s: Si los ingresos anuales del Concesionario son inferiores al ingreso mínimo garantizado para dicho año, el MOP debe pagar la diferencia de dichos ingreso al año siguiente. Hoy se constituyen en una “Opción” del concesionario que implica un costo del mecanismo.

Aplicación: Valoración de Pasivos Contingentes del Sistema de Concesiones de Obra Pública Año Flujo Esperado IMG (70%) BSI Flujo Efectivo Gatillam. de Garantía 1 1.000 700 1.500 900 - 2 1.200 840 1.800 1.100 3 1.400 980 2.100 4 1.050 2.250 50 5 1.600 1.120 2.400 20 6 1.700 1.190 2.550 1.180 10 7 1.750 1.225 2.625 1.250 8 1.260 2.700 1.350

1 2 3 4 5 6 7 8 Pagos del Fisco Línea De BSI Flujo Esperado Línea 1750 1700 1600 1500 1400 1200 1000 Línea De IMG Pagos del Fisco 1 2 3 4 5 6 7 8

Flexibilidad Fiscal para la Inversión en Infraestructura La experiencia de Chile

Motivación Sesgo anti-inversión pública: Consecuencia: Origen: Ajustes fiscales afectan en mayor proporción a la inversión que a los gastos corrientes Consecuencia: Afecta potencial de crecimiento económico y de generación de ingresos públicos; actual generación asume carga desproporcionada de esfuerzo de inversión que beneficia a generaciones futuras Origen: Inclusión de diversos tipos de inversión pública en agregados fiscales con que se monitorea política fiscal macroeconómica

Temas que surgen Inclusión de inversión pública en metas fiscales macroeconómicas Tratamiento de Asociaciones Público-Privadas

Situación en Chile Política fiscal se define y monitorea en base a préstamo (endeudamiento) neto/PIB del gobierno central. Incluye Inversión. Estadísticas fiscales de acuerdo con MEF-2001, cuentas separadas para gobierno central y empresas públicas, sin consolidación. Inversión bajo programa de concesiones en infraestructura no se incluye en cuentas del gobierno central, pero se reportan compromisos y pasivos contingentes (IFP).

Resultados Inversión pública se recupera a partir de 1990 después de fuertes restricciones en la década anterior Inversión del gobierno central se recupera y sostiene en 2001-2004, pese a adversas condiciones externas, en contraste con crisis de 1982-83 y crisis asiática Inversión empresas públicas alcanza records históricos en 2002-2004 Inversión privada bajo sistema de concesiones equivale a más de 100% de inversión de Ministerio de Obras Públicas en 2001-2002 Inversión privada en servicios públicos se incrementa fuertemente en la década del 90 y se mantiene en niveles altos

Gasto de Capital Gobierno Central e Inversión Materializada Sistema de Concesiones (millones de pesos de 2003)

Inversión en Empresas Públicas (millones de pesos de 2003)

Razones Estabilidad de inversión gobierno central: Superávit década del 90, baja endeudamiento y vulnerabilidad financiera de gobierno central Regla de política basada en meta de superávit estructural 1% del PIB a contar de 2001, mantiene trayectoria más estable de gasto público Proyectos de inversión deben demostrar rentabilidad social para ser elegibles para financiamiento público (sistema nacional de inversiones) Flexibilidad en presupuesto corriente, por prohibición de afectación de impuestos, ausencia de pisos de gastos (salvo en defensa), reforma previsional Desarrollo de sistema de control de gestión ligado al presupuesto facilita reasignaciones

Razones Separación cuentas de gobierno central y empresas públicas: Empresas públicas administradas con criterios de mercado Presupuestos EEPP aprobados sólo por Ejecutivo Creación de holding estatal (SEP) para apoyar gobernabilidad corporativa, control de gestión Actividades cuasifiscales excepcionales, financiadas con transferencias desde el presupuesto del Gobierno Central

Razones Inversión mediante APP excluida de cuentas fiscales: APP asociada casi exclusivamente a proyectos concesionados, financiados por usuarios con tarifas y peajes Evaluación social de proyectos garantiza ejecución de proyectos con rentabilidad social. Compromisos fiscales dentro de restricción presupuestaria intertemporal Compromisos fiscales transparentes y públicos Compromisos fiscales no exceden 20% de inversión Compromisos fiscales, distintos de deuda, incorporados a proyecciones financieras

Conclusiones Ortodoxia fiscal no ha sido impedimento para adecuado desarrollo de inversión pública y privada en infraestructura en Chile Causas: Política fiscal prudente Desarrollo de instrumentos para eficiente asignación de recursos Resguardo de flexibilidad presupuestaria Desarrollo de marco regulatorio eficaz y transparente para inversión privada en infraestructura Beneficio no sólo para inversión pública, sino para todos los gastos con alta rentabilidad social

No obstante, siempre existe un Impacto Fiscal que hay que asumir La idea es aprovechar lo positivo y cubrirse o regular los efectos negativos En términos Macroeconómicos Altos niveles de compromisos y arrastres en términos del Proceso Presupuestario Impacto del esquema de financiamiento Gestión de pasivos contingentes Control de “impulsos políticos por infraestructura” Impulso al desarrollo del mercado de capitales

¿En qué estamos en estos momentos en Chile? Cambio de Paradigma 2 principios generales y esenciales: Separación de roles Cambio del foco: de la Infraestructura al Usuario Cambios a la Ley de Concesiones

52 Mapa Estratégico MOP VISION Resultados finales: Contribuir al desarrollo a través de servicios de infraestructura y gestión del patrimonio y de los recursos hídricos, constituyéndose en un referente en la materia reconocido por su orientación a satisfacer necesidades ciudadanas, su competencia y transparencia Lograr estándares de eficiencia de clase mundial en el uso de los recursos de inversión y operación Impulsar el desarrollo del potencial económico del país con visión territorial integradora y de largo plazo Impulsar el desarrollo humano, de comunidades y ciudades, mejorando la calidad de vida y la equidad, garantizando conectividad Propuesta de valor a usuarios: Proveer infraestructura para la integración del territorio y su seguridad ambiental Mejorar el bienestar de la población, contribuyendo al desarrollo de su capital humano, social, cultural y económico con servicios de infraestructura de calidad Ser reconocido por la calidad, consistencia, eficiencia de sus servicios y la sustentabilidad y transparencia de su actuar Entregar y mantener servicios de infraestructura que respondan a las necesidades y que impulsan el desarrollo productivo del país, de manera oportuno, confiables y de costos competitivos Proveer infraestructura para la integración externa y la seguridad estratégica Procesos Internos: Instalar capacidad de planificación estratégica, incorporando visión territorial integrada, ambiental y participativa Desarrollar formas modernas y eficientes de conservación del patrimonio Coordinar acción con otros servicios públicos nacionales y extranjeros articulando y concensuando políticas e intervenciones Desarrollar procesos interactivos de comunicación, capacitación e involucramiento de grupos de interés Adquirir conocimiento pertinente de nivel local y global para la planificación Desarrollar las transformaciones organizacionales y legales requeridas para mejorar coordinación, eficacia, eficiencia del MOP Desarrollar procesos de información confiable y oportuna, de evaluación y rendición para fortalecer la transparencia Desarrollar formas modernas y eficientes de gestión de proyectos y de licitación, contratación y fiscalización Gestionar financiamiento y recursos para el plan de inversión y operación Incorporar procesos para la gestión de calidad, incorporando el juicio de los usuarios y formas de medición Desarrollar capacidades para la mejor defensa del interés fiscal COMPETENCIAS Actuar involucrando a usuarios Gestión integrada de Proyectos Conocimiento de comunidades y sus opciones de desarrollo Desarrollar conocimientos de los rubros de nuestra operación Capacidad de gestión de la alta admnistración Comuniicar CULTURA Orientación a usuarios y a la calidad de servicios Mejoramiento continuo de probidad Transparencia Cultura de colaboración inter áreas y de cumplimiento de compromisos. Responsabilidad y empoderamiento para defender el interés común Adhesión, entusiasmo y alineamiento con la estrategia, marca y valores corporativos. Motivación al logro INCORPORACIÖN NUEVOS CONOCIMIENTOS ESTRATËGICOS Sistemas de Gestión del desempeño y administración del talento. Tecnología que permita involucrar a nuestros usuarios Sistemas de Gestión del Conocimiento Reconocimiento e Incentivos asociados al logro de objetivos Control de gestión estratégico 52 52 52 52

Servicio de las Obras Públicas: Algunas distinciones Servicio de las Obras Públicas: Conjunto de funcionalidades y prestaciones que una obra debe proveer (a los usuarios) durante su etapa de explotación. Funcional se refiere a los medios propuestos para alcanzar los fines y propósitos para los cuales fue construida, tales como conectividad, fomento productivo, desarrollo económico y social. (OBRA) Prestación entendido como “algo que se recibe o debe recibir de otro, en virtud de un contrato u obligación legal” (RAE). (GESTIÓN DEL OPERADOR) * PIARC (AIPCR) : The World Road Association / ** DIPRES: Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Chile.

Enfoque de Resultado de los Servicios Equipamiento Tecnología Recursos Humanos Procesos Servicio Producido Infraestructura OBJETIVOS DE LOS SERVICIOS NECESIDADES EXPECTATIVAS Y DERECHOS DE LOS USUARIOS componentes del servicio producido Estándares técnicos de componentes: Hace referencia a exigencias o metas respecto de un componente de la gestión (ejemplo, componente infraestructura: calidad de la calzada: IRI, resistencia al resbalamiento y otros). Estándares de Servicio: Los estándares de servicio son las metas establecidas a nivel de resultados de los servicios, que responden al logro de objetivos y de atributos de calidad que se comprometen a los usuarios través de una obra pública. (ejemplo, Circulación vial expedita, continua, segura: velocidad promedio, accidentes en la ruta y otros.). Indicador de servicio: De eficacia: miden el nivel de cumplimiento de los objetivos del servicio. De calidad: evalúan atributos de los bienes y servicios producidos respecto a normas o referencias externas

Modelo de calidad de servicio de la infraestructura pública MOP CIUDADANIA Brecha 1 Definiciones político- estratégicas Expectativas – Necesidades – Derechos – Intereses Fiscalización de servicios Definición de servicio por tipo de obra Satisfacción del usuario SERVICIO COMPROMETIDO SERVICIO ESPERADO Brecha 4 Brecha 2 SERVICIO PRODUCIDO SERVICIO PERCIBIDO Gestión de reclamos, evaluaciones de calidad de servicio Definiciones operativas Brecha 3 Experiencia de servicio PRESTADOR USUARIO Fuente: CFOP/ Usuarios/ 2007, en base a al Modelo de las Deficiencias desarrollado por Zeithlml, Parasuraman y Berry y el Modelo de Calidad de la Norma UNE – EN 13816 sobre calidad de transporte de pasajeros

La Superintendencia de Obras Públicas, como parte del proceso de Modernización MOP Objeto de la SIOP según proyecto de ley: Fiscalizar el cumplimiento de los niveles de servicio comprometido para la fase de explotación de las obras. Promover y cautelar el respeto de los derechos de los usuarios. Velar porque exista acceso expedito a información veraz, oportuna y actualizada en relación a las obras públicas.

Modificaciones a Ley de Concesiones MEJORAR LA NORMATIVA Contexto del proyecto de reforma Contenido (algunos ejes del proyecto): Niveles de servicio Precalificación de postulantes Regulación de hipótesis de modificaciones al contrato y régimen de compensaciones Mecanismo de Solución de controversias

Conclusiones

Condiciones necesarias para el éxito de un programa de concesiones Decisión política clara de llevarlo a cabo Adecuado marco legal Estabilidad política y (macro)económica Ser razonablemente aceptado por la comunidad Planteamiento de los proyectos en forma viable económica y financieramente Reparto razonable de riesgos

Claves del éxito de una concesión en base a la experiencia chilena Disponer de una unidad especializada para proyectos APP Mantener un compromiso por el sistema y por la conservación del patrimonio nacional Identificar los facilitadores para estos mecanismos en cada país Mantener claridad sobre los objetivos de las partes, asumirlos y gestionarlos (institucionalidad) Ser flexible, paciente y no volverse ansioso No adoptar recetas sin customizarlas a la realidad de cada país.

jorge.montecinos@mop.gov.cl www.dgop.cl - www.mop.cl Muchas Gracias … jorge.montecinos@mop.gov.cl www.dgop.cl - www.mop.cl