El libre comercio y los retos de la Agenda Interna: Hacia una Integración Socialmente Responsable José M. Salazar-Xirinachs Director, Oficina de Comercio, Crecimiento y Competitividad, OEA Presentación en Buenos Aires, Argentina en el Contexto del Grupo de Trabajo I, Dimensiones Laborales del Proceso de la Cumbre de las Américas, en el Marco de la XIII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo 11 de Abril, 2005

2 Contenido I. Comercio y empleo: Marco general II. ¿Qué sabemos sobre los efectos sociales de la apertura, es decir, los impactos de la integración comercial en el empleo, la pobreza y la distribución? III. Comercio y desarrollo: lecciones recientes de tres fuentes 1. Las reformas económicas y el Consenso de Washington 2. La teoría moderna del crecimiento 3. La experiencia de los Países de Alto Desempeño IV. Conclusión: ¿Cómo hacer una integración socialmente responsable?

I.Comercio y empleo: Marco general.

4 La vinculación comercio (TLCs) – empleo tiene dos dimensiones clave... Dimensión normativa: Si incluir o no un capítulo laboral en los TLCs: En caso afirmativo, ¿bajo qué modelo? ¿Capítulo pleno equivalente al tratamiento que se da a otras disciplinas comerciales? (TPA) ¿Qué mecanismo de resolución de controversias? Procedimientos para hacer cumplir: ¿Consultas, multas, sanciones comerciales? Cooperación vinculada a TLCs para mejorar el cumplimiento de la legislación laboral, fortalecer sistemas judiciales, promover una cultura de cumplimiento. Dimensión de creación de empleo y reducción de pobreza: ¿Cuáles son los efectos del libre comercio y de los TLCs sobre el empleo y los mercados de trabajo? TLCs promueven el crecimiento y contribuyen a reducir la pobreza, pero generan ganadores y perdedores en el proceso. ¿Quiénes ganan, quiénes pierden? ¿Qué políticas educativas, de formación profesional, de innovación tecnológica, de protección social para maximizar beneficios y mitigar costos?

5 Visiones encontradas sobre la relación Comercio- crecimiento-empleo-reducción de pobreza La mayoría de economistas tienen una visión benigna de la relación entre comercio, crecimiento y pobreza: La apertura promueve el crecimiento, el cual a su vez tiende a reducir la pobreza. Sin embargo, una corriente de opinión importante en el público y entre críticos de la globalización es más pesimista. El libre comercio–los TLCs: No ha producido resultados beneficiosos, legítimos o justos Afecta negativamente a la capacidad redistributiva del Estado Reduce el campo de maniobra de las políticas públicas Genera resultados sesgados a favor de los ricos y poderosos ¿Cuál lectura es la correcta? La brecha entre estos puntos de vista pone en riesgo la aprobación de TLCs por los Congresos. Dilucidar esto es importante porque en democracia, los TLCs solo se harán realidad si cada gobierno puede argumentar con credibilidad que son beneficiosos, como un ingrediente para restaurar el crecimiento, aumentar el empleo y reducir la pobreza.

6 Cinco condiciones necesarias para maximizar beneficios y mitigar los costos del TLC Una buena negociación en términos de proceso Una buena negociación en términos de resultados sustantivos Trabajo en la agenda interna de desarrollo: económica, social y de competitividad. Adecuado financiamiento de las inversiones en bienes públicos, educación, infraestructura y fortalecimiento institucional Aumento en la cooperación – Trade & Aid, Aid for Trade. ¿Es la actual agenda de cooperación suficiente?

II. ¿Qué sabemos sobre los efectos sociales de la apertura, es decir, los impactos de la integración comercial en el empleo, la pobreza y la distribución? Algunos hechos estilizados

8 1. Hay consenso en que la apertura y otras reformas pro-mercado ayudaron al crecimiento Autores Periodos Efecto Easterly, Loayza and Montiel vs ,2%* Lora and Barrera vs ,2%* Fernández-Arias y Montiel vs ,7%* Loayza, Fajnzylber, Calderón vs ,9%* Lora y Panizza vs ,7% Estudios de regresión de países también muestran impacto positivo: Sachs y Warner (1995), Sala-i-Martin 1997, Frankel y Romer 1999, y Irwin y Tervio Aunque han recibido críticas: (Rodríguez y Rodrik, 2000) Comparabilidad de los datos Cómo medir la apertura (instrumentos de política o flujos) Causalidad de las relaciones

9 2. Hay consenso en que el Crecimiento está asociado con la reducción de pobreza… El crecimiento acelerado se asocia positivamente con la reducción de la pobreza y la contracción económica se asocia con una mayor pobreza La alta inflación y la inestabilidad económicas son las variables macroeconómicas que más deterioran la pobreza Fuente: Assessing Globalization, World Bank ( 2000)

10 Desempleo antes y después de la apertura t-5t-4t-3t-2t-1tt+1t+2t+3t+4t+5 Años Fuente: A partir de tasas de desempleo según CEPAL (2001). Para Colombia Dane: Desempleo 13 ciudades. El momento t es el año de mayor reducción en los aranceleles entre 1985 y 1999 según Lora (2001). Colombia Promedio 3. Apertura-desempleo: No hay evidencia de que la apertura haya aumentado las tasas de desempleo ni reducido el empleo total

11 4. Apertura y calidad del empleo Tampoco existe evidencia de una relación sistemática entre la apertura comercial y la calidad del empleo (informalidad). Se observa efecto de mayor informalidad en algunos países, pero otros factores son importantes para explicar la informalidad: Falta de acceso de los pobres a activos Barreras para usar sus activos para acceder a empleos formales, a mercados de crédito y a actividades empresariales. Evidencia de que una proporción de los nuevos empleos creados por las nuevas inversiones son mejores. La discusión de la calidad del empleo ha prestado mucha atención a la informalidad y ha descuidado otras dimensiones como el bajo nivel de remuneración y la falta de protección social. Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, Good Jobs Wanted, Labor Markets in Latin America, 2004

12 5.Los salarios son otra historia... Comercio y desigualdad salarial Dato: la desigualdad salarial (entre mano de obra calificada y no calificada) ha aumentado tanto en países desarrollados como en desarrollo. Pregunta: ¿Esto se debe al comercio o al cambio tecnológico? En países desarrollados está bien establecido que el aumento en las brechas salariales es causada en alrededor de 90 porciento por el sesgo del cambio tecnológico a favor de la demanda de mayores habilidades técnicas y no por el comercio (Lawrence y Slaughter, Feenstra, Rodrik, Bhagwati). En países en desarrollo: efecto tecnológico del comercio Aumento en brechas salariales también asociado con el cambio tecnológico (que hace que demanda de trabajadores calificados Dtc crezca más rápido que Dt no calificados), pero… En este caso la apertura sí está detrás de las mayores brechas salariales a causa de que el comercio induce cambio tecnológico con sesgo hacia altas calificaciones El mayor contenido tecnológico de los insumos y bienes de capital importados, el outsourcing y la IED, tienden a aumentar Dtc relativa. Los retos: La desigualdad salarial tiende a aumentar mientras se mantengan las desigualdades en accesso a la educación. La carencia de destrezas es una restricción para la adopción de tecnologías, y por lo tanto para el crecimiento. De aquí la importancia de cerrar las brechas en educación y tecnología para mejorar no solo el crecimiento sino la distribución del ingreso. (Perry, et al)

13 6. Comercio y distribución: Los determinantes (económicos) de la desigualdad Conclusiones Banco Mundial (2004) La Desigualdad en América Latina No hay una sola razón por la desigualdad excesiva Los altos niveles de desigualdad se reproducen por una interacción de varios factores: La desigualdad (moderada) del acceso a la educación La desigualdad (alta) en la distribución de la tierra Los altos retornos a los mayores niveles educativos en comparación con menores remuneraciones a los trabajadores sin destrezas-educación Los patrones de formación de las familias: alta correlación de ingresos entre esposos La naturaleza regresiva de parte importante del gasto público Cómo afecte la liberalización comercial a la desigualdad depende de: Cambios en los precios relativos de los bienes, impactos de expansión/contracción de sectores (outsourcing, IED) reasignación de recursos entre sectores. La interacción de los factores anteriores Banco Mundial (2004) Desigualdad en América Latina: ¿Rompiendo con la Historia?

III. La liberalización del comercio y los retos de la agenda interna de desarrollo: tres fuentes de lecciones 1. Las reformas económicas de los 90s 2. La teoría moderna del crecimiento 3. Los países de alto desempeño.

15 Logros: Control de la inflación Reducción de déficit fiscales Reducción de deuda externa Mayores flujos de IED Expansión de las exportaciones Resultados insatisfactorios: Crecimiento bajo y volátil (2.4%) Bajas tasas de inversión Tasas de interés altas y desalineadas El desempleo aumentó en muchos países en los 90s Aumentó la informalidad Pobreza aumentó o no se redujo Desigualdad aumentó o no se redujo 1. Resultados de las reformas económicas Hoja de Balance (Lora-Panizza, 2002 y otros)

16 ¿Qué factores explican los resultados sociales insatisfactorios de las reformas económicas? Impacto negativo de las crisis financieras Evidencia clara de fuerte impacto negativo de la inestabilidad macroeconómica en la pobreza y distribución Las reformas fueron incompletas: Falta de reformas en algunas áreas (tributarias, laborales) Debilidades en promoción de exportaciones y atracción de Inversiones Los objetivos se restringieron al crecimiento sin acción efectiva en la agenda social: empleo, pobreza, distribución de ingreso. Ausencia de políticas de desarrollo productivo para acompañar a la apertura (Ricardo French-Davis) Políticas tecnológicas, capital de largo plazo y de riesgo Políticas sectoriales-clusters, etc

17 ¿Fueron los resultados sociales insatisfactorios de las reformas económicas causados por la apertura? La respuesta a esta pregunta es compleja y está llena de sorpresas: Empleo y desempleo: la apertura explica muy poco de su comportamiento agregado, pero sí hay cambios estructurales significativos según país. Salarios: apertura sí contribuyó (algo) a aumentar las brechas salariales por el efecto tecnológico del comercio, pero los nuevos empleos son mejores Efectos de mayor informalidad en algunos países pero no en otros. Además, otros factores explican más la incidencia de la informalidad. Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, Good Jobs Wanted, Labor Markets in Latin America, 2004

18 Otras evaluaciones de las reformas Joseph Stiglitz y Dani Rodrik El papel del Estado en la gestión para el desarrollo: El CW priorizó la reducción del Estado y descuidó el fortalecimiento de funciones importantes para la competitividad y el bienestar social. Ahora descubre que las instituciones importan y que la calidad institucional –tanto Estados fuertes como mercados fuertes- son esenciales para el crecimiento. Los determinantes del crecimiento: El CW tuvo una concepción simplista de las fuentes del crecimiento. No consideró áreas que ahora se reconocen como críticas para un crecimiento sostenible: calidad institucional, educación, tecnología, intervenciones microeconómicas para la transformación productiva y la competitividad. Acción efectiva en la agenda social: Subestimó la importancia de políticas para atacar problemas de empleo, pobreza y distribución del ingreso.

2. Segunda fuente de lecciones: La teoría económica moderna del Crecimiento.

20 Enfoque Tradicional Las tasas de crecimiento del ingreso están determinadas por: La dotación de recursos o factores productivos: Trabajadores Acumulación de capital físico Acumulación de capital humano La productividad de los factores productivos: Educación Destrezas de los trabajadores Tecnología

21 Enfoque moderno del crecimiento Dotación de recursos o factores Productividad de los factores Integración/Comercio. Promueve crecimiento vía varios mecanismos: Especialización según ventajas comparativas (tamaño del mercado - acceso) Mayor aprovechamiento de los rendimiento crecientes a escala Importación de ideas, conocimientos y tecnologías – acelera aprendizaje Efectos positivos de la competencia en la productividad Efectos positivos en las instituciones. Instituciones/gobernabilidad. Obstaculizan o facilitan desempeño: Estado de derecho, imperio de la ley, estabilidad política Calidad de la gobernabilidad pública y corporativa: Corrupción, voz y rendición de cuentas. Efectividad del gobierno, calidad de marcos regulatorios. El mejoramiento de estas diversas dimensiones de la gobernabilidad debe verse como parte de las políticas para promover el crecimiento económico, la competitividad y el empleo.

22 Calidad Institucional y Gobernabilidad Las brechas institucionales son peores and ALC Voz y rendimiento de cuentas Inestabilidad Pol í tica y Violencia Efectividad del Gobierno Carga Regulatoria Imperio de La Ley Control de la corrupci ó n ALC PEA OCDE Fuente: Kaufmann y Kraay, 2002 El Indice var í a de – 2 a 2 para todos los pa í ses

23 Determinantes del Crecimiento Enfoque Moderno Crecimiento Dotación de Factores CAPITAL FISICO Y HUMANO Productividad EDUCACIÓN-DESTREZAS- TECNOLOGíA Comercio TLCs Instituciones/ Gobernabilidad Geografía Endógenos Parcialmente Endógenos Exógenos ¿Qué relaciones son más importantes y por qué? Es el tema central de la economía del crecimiento Fuente: Rodrik (2003)

3. Tercera fuente de lecciones: La experiencia de los Países de Alto Desempeño.

25 Lecciones de los Países de Alto Desempeño (PAD) Si uno observa la experiencia de los PAD, llega a la conclusión de que todos han construido sus estrategias de desarrollo alrededor de ciertos pilares básicos: A. Una visión o proyecto movilizador B. Políticas para mantener la estabilidad macroeconómica C. Políticas para mejorar la competitividad D. Políticas de fuerte inversión en recursos humanos y educación E. Políticas para favorecer el desarrollo del capitalismo local F. Políticas sociales para reducir pobreza y crear una sociedad más equitativa Estos son los elementos clave de la agenda interna de acompañamiento para sacar máximo provecho del libre comercio o la integración al mercado mundial.

IV. En conclusión: ¿Cómo hacer una integración socialmente responsable? 1. Una buena negociación comercial que logre un balance apropiado entre intereses ofensivos y defensivos. 2. Una sólida agenda de acompañamiento, económica y social 3. Clima de inversión que permita capitalizar los efectos dinámicos de mayor inversión

27 Una integración socialmente responsable requiere... Considerar de manera más integral la política comercial con las políticas económico financieras y sociales. Mayor coordinación interna entre Ministerios de Comercio, Finanzas y Trabajo entre otros. Esfuerzos internos para fortalecer un contrato social y respectivas coaliciones que asocie las reformas comerciales con las políticas de competitividad, sociales y redistributivas internas. Cooperación internacional que apoye estas iniciativas.

28 Principales recomendaciones para reducir la desigualdad: Más democracia: Mayor participación, voz y poder Mercados más profundos e instituciones más equitativas: Las crisis macroeconómicas son malas para la gente: Evítelas! Acceso abierto a los mercados y los servicios públicos Ampliar la base de propiedad: Educación, salud, tierra e infraestructura Reformar el estado benefactor elitista y truncado: Hacer los impuestos y las transferencias más progresivas Banco Mundial (2004) Desigualdad en América Latina: ¿Rompiendo con la Historia?

29 Vinculación Comercio - Desarrollo – Empleo - Reducción de Pobreza ¿ Cómo hacerla en la práctica? Definición de ámbito, áreas sustantivas y relaciones causales Ver Hoekman, Michalopoulos, Schiff y Tarr, Cap 13 en A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies, Banco Mundial Negociaciones comerciales: negociación/implementación Aranceles BNAs Subs e impuestos a X Protección contingente Agricultura Servicios Inversión DPI Políticas complementarias Macroeconómicas Impacto fiscal Reforma tributaria Asistencia para Ajuste y safety nets Pagos para mantener ingresos Reintegros para entrenamiento Asistencia monetaria para búsqueda de empleo Seguro de desempleo Comida en escuelas Vouchers para necesidades básicas Subsidios de vivienda General vs focalizada Laborales Ambientales Relaciones causales: Analizar el impacto de la situación inicial (protección-distorsiones) versus liberalización, sobre los pobres, considerando el impacto de cada instrumento en el patrón de gasto y en las fuentes de ingreso de los pobres: En corto plazo (transición): el impacto en ingresos es lo que importa. En largo plazo: el impacto en el crecimiento es lo fundamental Pol Comercial y de competitividad Promoción de Exportaciones Ferias comerciales Inteligencia de mercados Atracción de inversiones Instituciones de promoción Estrategia Posicionamiento País Calidad de Factores Calidad de servicios Servicios empresariales Desarrollo productivo Gestión Tecnológica e innovación Apoyo a PYMES Financiamiento de I&D Capital de riesgo Promoción de clusters a la Porter Desarrollo de proveedores