¿Cómo cerrar el incumplimiento tributario y la brecha fiscal de forma progresiva? Impuesto empresarial como base para un diálogo fiscal comprensivo Mauricio Soto BCCR

Las ideas expresadas en esta presentación son de los autores y no necesariamente representan las del Banco Central de Costa Rica ni ninguna otra institución 2

Agenda 3

MOTIVACIÓN 4

Motivación Diseño problemático del impuesto empresarial (ISR-PJ): – Agrupamiento de empresas/renta neta antes del salto – Empresas reaccionan después de los umbrales hasta que el incumplimiento tributario tenga un costo = beneficio – Entre más renta neta, mayor reacción Interés histórico por estimular las Mipymes Nivel de deuda alto y persistencia de déficit primario Alta tramitología da grados de libertad para mejorar diseño impositivo 5

Impuesto Empresarial en Costa Rica 6

27 años de reformas manteniendo mal diseño del Impuesto Empresarial Basado en la Ley N°7092 del ISR de 21/4/88. Pretendía unificar tarifas del 10%-50% en 30%, finalmente concede tarifas preferenciales Ley N°7543 de Ajuste Tributario: impuesto a activos y flat tax de 30% que no perduran Ley N°7535 de Justicia Tributaria: Cambios en gastos deducibles, retención en la fuente y rentas presuntivas Ley 7900 cobro efectivo de intereses Ley N° 8114 de Simplificación y Eficiencia Tributaria: Excluye depreciación sobre activos revaluados, servicios profesionales al 15%, educación universitaria y banca off shore

Para abrir una empresa: 1. Contabilidad formal (criterio estadístico)2.Inscripción de sociedades en Registro Nacional3. Legalización libros sociales en el Registro Nacional4. Publicación de edictos5. Certificación de personería jurídica6. Certificación de propiedad de bienes inmuebles7. Certificación de planos catastrados digitalizados8. Certificado de Uso de Suelo9. Permiso sanitario10. Viabilidad Ambiental por SETENA11. Certificado Veterinario de SENASA12. Verificación de la póliza de riesgos INS13. Patente comercial.14. Inscripción como patrono en CCSS 15. Inscripción como contribuyente en la DGT-Hacienda Para mantenerla abierta: 1. Cumplir con ley 7600 (personas con discapacidad)2. Registro en el MEIC3. Normalizar situaciones ante la CCSS 4. Costos transaccionales y de cumplimiento en pago de impuestos Entre otros Posible trade-off entre recaudación y tramitología (…) Fuente: crearempresa.go.cr y Danilo Montero, Acorde (23/7/2015) 8

Posible trade-off entre recaudación y tramitología 2012: costos de transacción tributarios en 1.78% del PIB (repartidos: 1.67p.p. a contribuyentes; 0.11 a Tributación) Costo anual promedio por empresa: US$2, horas En ventas: Micro (4,3%), Pequeñas (0,5%) y Medianas (0,2%) 47% de las empresas usó asesores externos ↑ Acciones de control → ↑ costos de cumplimiento Régimen simplificado con costos de cumplimiento significativamente menores pero poco uso y baja recaudación Por lo tanto, costos transaccionales absorberían estímulo a las Mipymes que es el motivo central del mal diseño impositivomotivo central Fuente: Medición de los Costos de Transacción Tributarios en Pequeñas y Medianas Empresas (2014) ONU-CIAT 9

Históricamente se ha entendido que el diseño progresivo del IE estimula las Mipymes (A) la pequeña empresa que pagaba de acuerdo con una escala que se establecía, súbitamente de golpe y porrazo se le llevaba a pagar el 30% del impuesto sobre la renta; lo que significaba la muerte de la pequeña y mediana empresa (Tercer Debate de la Ley 7092, número 3314, fecha: 29/2/88) Esta medida implica establecer impuestos en forma igual a entes desiguales, lo que va en contra de la equidad horizontal y vertical que debe existir en nuestro sistema tributario (Dictamen de minoría a la Ley N°7543 de Ajuste Tributario, fecha: 7/8/95 ) 10

Fuente: Medición de los Costos de Transacción Tributarios en Pequeñas y Medianas Empresas (2014) ONU-CIAT 1/ Dado que el tamaño de empresa en estudio de ONU-CIAT es basado en empleados y provienen de una encuesta no son directamente imputables. Sin embargo, permite dar un orden de magnitud a la regresividad efectiva total del Impuesto Empresarial. Tamaño de empresa % de facturación Costos de Transacción Recaudación Efectiva Total Micro4,30%1,62%5,92% Pequeña0,48%1,39%1,87% Mediana0,16%1,29%1,45% 11

Necesidad de optimización restringida del diseño del IE: 1.Mejorar actual diseño impositivo ineficiente y regresivo (incumplimiento tributario) 2.Cumplir con el mandato de estimular a las Mipymes (progresividad) 3.Sujeto a la sostenibilidad de las finanzas del Gobierno Central (brecha fiscal) 12

Rasgos del Impuesto Empresarial  Su recaudación a PIB se incrementa con el PIB. Con el PIB se incrementa tanto la renta como la capacidad de cumplimiento  Es una fuente de recaudación significativa: Directamente Indirectamente: retener impuesto salarial, IVA  Hay conocimientos limitados sobre el (IE) en países en desarrollo ¿A que nivel fijar la tasa del IE? ¿Cuál debería ser la base?  En teoría: Eficiencia productiva: base angosta y tasa alta Eficiencia recaudatoria: base amplia y tasa baja 13

Contribución dentro de la literatura 1.Pocas elasticidades empresariales – ninguna para países en desarrollo:  Rango de 0.2 – 0.6 (Gruber & Rauh 2007, Patel, Seegert, Smith 2014) & Reino Unido (Devereux, Liu & Loretz 2013). 2.Evidencia de gran evasión con dificultad de monitorizar transacciones:  Kleven et al 2012, Best et al 2015, Pomeranz 2015, Naritomi Dos dimensiones de hacer declaraciones: ingresos & gastos  Carillo, Pomeranz & Singhal 2015, Slemrod et al Nuevos métodos de FP usando discontinuidades:  Agrupamientos por cambios impositivos Saez 2010 (tax kings bunching method) extendido a quiebres (notches) por Kleven & Waseem 2013 Literatura en Costa Rica enfocada en flat tax (eliminar tarifas altas y preferenciales) y ampliar base: Eficiencia asignativa y el impuesto del café (Naranjo & Zuñiga 1990); discontinuidades limitan “quiebre de renta” (Tanzi et al. 1990) y competitividad internacional (CGR-Libro Blanco 2002) 14

EL IMPUESTO EMPRESARIAL EN COSTA RICA 15

Impuesto Empresarial en Costa Rica 2014: Abarca entre 80 y 90 mil empresas, 16,3% (de un 20% en el 2008) de la recaudación total y 2,2% del PIB Se caracteriza por:  Esquema no estándar: la tasa es determinada por niveles de renta bruta pero aplica a la neta  La tasa presenta dos discontinuidades: del 10% al 20% y del 20% al 30%  Las empresas “afectadas” por el diseño representan 80% del total, 25% de la declaración de renta neta y 13% de la recaudación. El 100% cumple definición Mipyme de ley N°8262 y reglamento  Justificación: No se ha optimizado el diseño de forma conjunta al incentivo a las Mipymes 16

METODOLOGÍA 17

Metodología: Estimación Reducida 18

Metodología 19

20 Metodología

21 Metodología

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Metodología: Estimación Reducida 23

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Metodología: Estimación Reducida 26

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Estimación 29

IMPLINCANCIA DE LOS RESULTADOS 30

Implicancia de los resultados 31

MECANISMOS DETRÁS DE LOS RESULTADOS 32

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¿Por qué es más difícil visualizar los costos? Ausencia de IVA juega rol importante – Declaración en la D-151 equivalente en información pero no en cumplimiento (no hay costo de “coordinar”) Información de terceros asimétrica (Carrillo et al. 2015) y con mínimos exentos Costos son fundamentalmente más difíciles de observar (por ej., ¿consumo privado?) 41

Rol de cumplimiento tributario vincula este trabajo con eventual IVA Dado que hay endogeneidad en elasticidades hay un vínculo con IVA (información + incentivos a control cruzado) Presente metodología “exportable” para analizar eventual IVA: – Shocks en intensidad de tratamiento (de un IVA parcial a IVA completo) permitiría evaluar efectos del IVA en elasticidades y cumplimiento 42

CONCLUSIÓN 43

Conclusión 1.27 años después no estamos listos para flat tax en el corto plazo 2.Obstáculos tanto del lado de equidad como de la eficiencia en el corto plazo:  Equidad: mandato de incentivo a las Mipymes  Eficiencia: Altos niveles de incumplimiento eliminaría beneficio neto de la medida 3.Opción: Impuesto mínimo alternativo o voluntario de base amplia podría superar estos obstáculos 44

RECOMENDACIÓN DE POLÍTICA 45

Valoración del Expediente N° : Proyecto de Ley Impuesto sobre la Renta I. Beneficios ( costos ) esperados de la propuesta: 1.De un salto medio de 10% (20% a 30%) se pasa a un salto marginal de 5% en el segundo umbral 2.Posibles ganancias de articular política MIPYME del MEIC-HACIENDA ( pero posible costo transaccional de registro ) 3.Tarifas se aplican sobre la renta neta ( pero hay muchas ) 46

Valoración del Expediente N° : Proyecto de Ley Impuesto sobre la Renta II.El beneficio neto en recaudación y eficiencia es muy limitado una vez se tome la elasticidad o reacción de las empresas (cero a positivo): –Recaudación pasaría de 0,11% a 0,14% del PIB con elasticidad de 3. –Elasticidad más alta ( ) volvería la reforma neutral en términos recaudatorios. –Siempre habrían efectos indirectos positivos (no bunching) 47

Valoración del Expediente N° : Proyecto de Ley Impuesto sobre la Renta III.Sin embargo, se pierde política de estímulo basada en ventas: –En el neto, la propuesta aumenta las tasas pero las aumenta de forma mayor en el primer umbral que en el segundo. –Lo anterior se percibe en el aumento en recaudación total (ajustada -0,9%- o no -23%-) –Pero aumenta más en el primer umbral (ajustada -11,8%- o no -50,6%-) –La recaudación de empresas que hoy tributan 20% decrece un 13,6% (13,5% mecánico) 48

Sugerencia: Impuesto Mínimo Alternativo mejoraría la propuesta -Se concibe voluntario para estimular las empresas cuyos costos de transacción >> impuesto efectivo -Estudio del CIAT indica que el estímulo recaería en Mipymes -Tasa impositiva alta permitiría aumentar recaudación y evitaría posibles abusos (“disfrazarse de Mipyme” o “incentivos a no crecer”) -Tasa baja podría servir de ancla a unificación de regímenes especiales (simplificado, Zona Franca, cooperativas) 49

Impuesto Mínimo Alternativo en Guatemala Tasa marginal, % AñoRenta NetaRenta Bruta (y<30,000 GTQ mensual) 7 (y>30,000 GTQ mensual) (y<30,000 GTQ mensual) 6 (y>30,000 GTQ mensual)

¡Gracias! Sugerencias o comentarios con: Pierre Bachas Mauricio Soto 51

ROBUSTEZ DE METODOLOGÍA 52

Robustez de la Metodología: 53

Robustez de la Metodología: 54

55 Robustez de la Metodología:

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BACK UP SLIDES 57

Resultados de elasticidad 58

Características del ISR-PJ 59

CRC: Carga tributaria baja, sin importar sistema impositivo 60

Tasas de informalidad (no agrícola) a nivel regional. Año 2013 Fuente: Elaboración propia con datos de ILOSTAT. 61

Informalidad en Costa Rica al incorporarse otros criterios más exigentes Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta Continua de Empleo del INEC 62

Importancia del incumplimiento tributario dentro de la brecha fiscal facilitaría parte de lo anterior -Carga potencial como proporción del PIB- 63

Gasto en efectivo Fiscalizar mejor el gasto: Con límites a la deducibilidad de gastos en efectivo – Establecer, mediante resolución publicada en el diario oficial La Gaceta, por lo menos con un mes de anticipación a su vigencia, topes a la deducibilidad de los gastos y costos que se paguen en efectivo, de manera que ningún gasto o costo mayor a tres salarios base sea deducible del impuesto general sobre la renta si su pago, en el momento en que se realice, no está respaldado con un registro bancario de tal transacción. La Administración Tributaria establecerá, vía resolución general, las excepciones a tales limitaciones (CNPT Ley N°4755, artículo 103, e) 64

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