Aportes y limitaciones de los programas de transferencias condicionadas Simone Cecchini División de Desarrollo Social Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Taller regional de capacitación “Políticas orientadas a las familias para la reducción de la pobreza y la conciliación de la vida laboral y familiar en América Latina” Santiago de Chile, 27 de agosto de 2013

Los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el capital humano Nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la década sucesiva Diseño básico común Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud) Focalización geográfica y comprobación de medios Papel central de las mujeres, en calidad de madres El 97% de los pagos de las Asignaciones Sociales en Chile fue direccionados a mujeres.

Los actuales programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe País Programa Año inicio Argentina Asignación Universal por Hijo para Protección Social 2009- Belice Boost 2011- Bolivia (Estado Plurinacional de) Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla 2006- / 2009- Brasil Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros) 2001- Chile Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar 2002- / 2011- Colombia Familias en Acción / Red Unidos 2001- / 2007- Costa Rica Avancemos 2006- Ecuador Bono de Desarrollo Humano 1998- El Salvador Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria) 2005- Guatemala Mi Familia Progresa 2008- Haití Ti Manman Cherie 2012- Honduras Bono 10.000 2010- Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH) 2002- México Oportunidades (ex Progresa) 1997- Panamá Red de Oportunidades Paraguay Tekoporâ / Abrazo Perú Juntos República Dominicana Programa Solidaridad Trinidad y Tobago Conditional Cash Transfer Programme (CCTP) Uruguay Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria 2008- / 2006- Cuba y Venezuela no tienen estos programas. Nicaragua, con el gobierno de Daniel Ortega, los ha abandonado.

El crecimiento de los PTC ha sido continuo AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES) Cobertura de los PTC, 2000-2012 (en porcentaje de la población total) Inversión en los PTC, 2000-2011 (en porcentaje del PIB) Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

En 2012, los PTC cubrían 30 millones de familias (cerca de 127 millones de personas) en América Latina y el Caribe BRASIL, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO: COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (En millones de familias) Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

(En porcentaje de la población indigente y pobre) a En varios países el número de beneficiarios de los PTC supera al número de personas indigentes AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009 (En porcentaje de la población indigente y pobre) a Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.

Los PTC comparten características comunes, pero no se puede hablar de un modelo único Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país Actores políticos y entorno institucional local Surgimiento de diseños alternativos Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc. Heterogeneidad de experiencias Diversos enfoques y aspectos operacionales

Diversidad de enfoques de los PTC: tres tipos ideales Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la transferencia de ingreso Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se busca reforzar derechos a educación y salud Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades; monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de comportamiento Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades Enfocados en la conexión al sistema de protección social Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

Los PTC por sí solos no permiten superar la pobreza En el promedio regional, las transferencias acercan a las familias a las líneas de indigencia, pero no les permiten superarlas Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México) En Oportunidades, después de 3 años en el programa, sólo 2% de las familias alcanza los umbrales de egreso y después de 6 años, el 20%. El 42% de los egresados vuelve a vivir en condiciones de pobreza (Yaschine y Dávila, 2008)

Montos de las transferencias en relación con las líneas de indigencia y pobreza PTC EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (PROMEDIO SIMPLE), MONTOS MÍNIMOS Y MÁXIMOS MENSUALES PER CÁPITA COMO PORCENTAJE DE LAS LÍNEAS DE POBREZA / EXTREMA POBREZA Y DEL DÉFICIT MENSUAL DE INGRESOS DE LOS POBRES / EXTREMADAMENTE POBRES, ALREDEDOR DE 2008 Montos mínimos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple), alrededor de 2008 Dólares % línea indigencia % línea pobreza % déficit mensual indigentes % déficit mensual pobres Urbano Rural 6 11 12 5 7 28 31 14 17 Montos máximos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple), alrededor de 2008 Dólares % línea indigencia % línea pobreza % déficit mensual indigentes % déficit mensual pobres Urbano Rural 16 29 35 15 20 81 98 40 53 Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

Los PTC están poniendo mayor énfasis en la inclusión laboral y generación autónoma de ingresos En su diseño original, los PTC combinan un objetivo de corto plazo (aumento consumo de las familias) con uno de largo plazo (fortalecimiento capacidades humanas) Se asume que la economía en futuro generará empleos para los niños de hoy Hoy se ha comenzado a agregar medidas para el mediano plazo, fomentando la inclusión laboral y la generación autónoma de ingresos de los adultos en edad de trabajar Capacitación e intermediación laboral, microcrédito, etc. No se aprecian impactos negativos de los PTC sobre la oferta laboral Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes En su diseño original, los PTC combinan dos objetivos De corto plazo: aumento recursos disponibles para el consumo a fin de satisfacer las necesidades básicas De largo plazo: fortalecimiento capacidades humanas para evitar la transmisión intergeneracional de la pobreza. Se asume que la economía en futuro generará empleos para los niños de hoy Faltaron medidas para el mediano plazo, como el fomento de la inclusión laboral y la generación autónoma de ingresos de los adultos en edad de trabajar En la actualidad se ha aumentado el énfasis en la promoción de capacidades, generación de ingresos autónomos e inserción laboral Resultados de los PTC respecto de la generación de ingresos y la inserción laboral No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes

Los PTC tienen impactos positivos sobre indicadores “intermedios” de capital humano Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre indicadores de acceso a la educación y la salud (matrícula y asistencia escolar, controles médicos) Especialmente para las familias más pobres y en países donde las barreras de acceso son más altas Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?

Un desafío clave es incorporar la perspectiva de género Si bien en relación con los PTC se ha notado un cierto empoderamiento de las mujeres (control recursos monetarios, incremento autoestima y posición en las comunidades), es escasa la consideración de las estrategias de conciliación Faltan políticas complementarias que permitan a las mujeres conciliar la carga de cuidado de niños, ancianos y enfermos en el hogar con la participación en los programas de inclusión económica Es necesario cambiar los paradigmas de género y no reforzar los tradicionales roles de género según los cuales es la mujer la única persona responsable del cuidado de los niños al interior de la familia

Avanzar hacia una mayor transparencia y rendición de cuentas Si bien los PTC han adoptado criterios técnicos de selección de beneficiarios y entrega de recursos, aun hay riesgos de clientelismo y corrupción Estudios denuncias en programa Jefes y Jefas de Argentina entre 2002 y 2007 (Gruenberg y Pereyra Iraola 2009) y Oportunidades de México entre 2005 y 2009 (Hevia y Gruenberg, 2010) muestran existencia de abusos de poder Marcos legales e institucionales claros y específico Mecanismos de rendición de cuentas y participación ciudadana: Auditorías, evaluaciones externas, contraloría social, sistemas de quejas y denuncias Denunciados: coordinadores del plan, empleados municipales, personal de la salud, vocales, bancarios pagadores, políticos Maltrato, solicitaciones de dinero, trabajo en empresa, trabajo domestico, acoso sexual, participación en manifestaciones políticas

Las familias pueden salir de los PTC, pero no de la protección social Los PTC han sido para muchas familias pobres y excluidas una puerta de entrada al sistema de protección social Se ha impulsado la oferta de servicios sociales a nivel local y se han sentado las bases para el trabajo intersectorial Las familias pueden “graduarse” de los programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social Los PTC son solo uno de los componentes de la protección social Salida de los PTC debiera implicar: 1) Superación de la pobreza; 2) Inserción en otros instrumentos de protección social contributiva o no contributiva Reglas de salida Los PTC prevén que salgan del programa los que no están cumpliendo las condiciones y/o los que llegaron al plazo máximo de vinculación establecido Estas reglas generalmente no son acompañadas por estrategias sustentables de graduación

Base de datos de programas de transferencias condicionadas http://dds.cepal.org/bdptc/