Curso “Pobreza y precariedad urbana: estrategias y programas para mejoramiento barrial” MVCS-CEPAL, Lima, 22 de abril de 2004 FINANCIAMIENTO DE PROGRAMAS PARA ALIVIAR LA POBREZA URBANA Gerardo M. Gonzales Representante Residente Unión Interamericana para la Vivienda UNIAPRAVI

Pobreza urbana y asentamientos humanos-1 En el último cuarto de siglo, la concentración de un número cada vez mayor de pobres en las ciudades y zonas metropolitanas en América Latina ha dado lugar a la urbanización de la pobreza Según el BID, actualmente los pobres urbanos superan ampliamente en número a los pobres rurales, si bien en términos relativos la pobreza rural afecta a una proporción mayor de esta población Según la CEPAL, el 30% de la población urbana latinoamericana vive en condiciones de pobreza Las formas de medir la pobreza han evolucionado, existiendo métodos alternativos: El tradicional consiste en estimar el ingreso y la capacidad de consumo de la población en relación con el nivel de consumo que se considera necesario para garantizar un estándar básico de bienestar El basado en indicadores sociales (e.g.,Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI-) destaca la importancia de los aspectos de la vivienda y la calidad de los asentamientos humanos dentro del conjunto de factores que caracterizan la pobreza

Pobreza urbana y asentamientos humanos-2 Los análisis de NBI han comprobado que la pobreza urbana tiende a concentrarse espacialmente en los cinturones que surgen alrededor de las ciudades, ejerciendo presión sobre la demanda de suelo urbano y vivienda Los pobres tienen acceso a los servicios básicos mediante conexiones clandestinas, servicios privados de entrega de agua y otros métodos, generalmente más onerosos Para mitigar la pobreza urbana se requiere de acciones integrales y multisectoriales, coordinadas entre sí, que puedan dar solución a carencias de orden ambiental y habitacional de la población de bajos ingresos así como a las necesidades sociales específicas de los grupos más vulnerables Las políticas orientadas a resolver el problema de los asentamientos informales se enmarcan dentro de los esfuerzos por superar las condiciones de pobreza urbana

Pobreza urbana y asentamientos humanos-3 En América Latina, el sector formal de viviendas no ofrece viviendas al alcance de todos los segmentos de la población Los mercados formales de suelos no ofrecen lotes con precios accesibles a la población de bajos ingresos en cantidad suficiente La falta de opciones habitacionales y de suelo para la población de menores recursos se ha traducido en el hacinamiento, la ocupación irregular de tierras y la creciente autoconstrucción de viviendas Esta búsqueda de soluciones informales al problema de vivienda, que operan al margen de las regulaciones formales de desarrollo urbano, han generado una segregación espacial, económica y social en las ciudades Los asentamientos informales tienen deficiencias de infraestructura básica, carencias de servicios urbanos y malas condiciones ambientales Si bien existe una amplia variedad de formas de urbanización informal en relación con su origen, precariedad y condiciones de habitalidad, todas tienen como rasgos comunes: La falta de títulos de propiedad sobre la tierra o inmueble ocupado El incumplimiento de regulaciones de ordenamiento territorial y desarrollo urbanístico

Programas de Mejoramiento de Barrios-1 Los gobiernos de la región están adoptando un nuevo enfoque que busca incorporar los asentamientos a las ciudades formales para resolver in situ sus deficiencias de infraestructura, sociales y ambientales El BID viene apoyando este enfoque los denominados Programas de Mejoramiento de Barrios Estos programas financian mejoras integrales de los servicios de saneamiento, acceso a la infraestructura, equipamiento de salud y educación, recintos de recreación y otros servicios urbanos con el objetivo de regularizar la situación urbana de los asentamientos y mejorar el estándar de vida de sus residentes Tendientes a mitigar la pobreza urbana, estos programas buscan: Modernizar los instrumentos y normas relacionados con la gestión urbana y la vivienda social (revisión de planes de ordenamiento territorial, simplificación de trámites municipales, etc.) a fin de elevar su eficiencia Crear los estímulos necesarios para hacer converger las iniciativas nacionales con las municipales, donde se coordinan y focalizan las acciones del programa

Programas de Mejoramiento de Barrios-2 El BID ha apoyado programas a nivel nacional y local: A nivel nacional, destacan: Brasil-Programa Habitar-Brasil; Chile- Programa Chile-Barrio, Uruguay-Programa de Integración de Asentamientos Irregulares; Bolivia-Subprograma de Mejoramientos de Barrios; y Argentina-Programa de Mejoramiento de Barrios A nivel local, destacan: Río de Janeiro-Programa Favela-Barrio y Programa Nova Baixada; y Bogotá-Programa Desmarginalización Efectos esperados de los programas de mejoramiento de barrios: Reducción de la pobreza urbana Sostenibilidad del nuevo estándar, de modo tal que al retirarse el programa, la situación de mejora social y económica continúe Producción de sinergias (e.g., nuevas oportunidades económicas) Participación activa de la población y fortalecimiento de las relaciones intrabarriales Apoyo a la construcción de ciudadanía El impacto esperado de los programas de mejoramiento de barrios es alcanzable siempre que formen parte de una política habitacional y urbana integral, es decir que promueva la generación de vivienda para todos los estratos de la población, incluyendo los más pobres

Acceso y financiamiento al suelo-1 La tasa de ocupación irregular del suelo es mucho mayor que el aumento del número de familias nuevas pobres -en Brasil, los residentes en favelas aumentaron 5 veces más que el número de pobres en lo que lleva a pensar que la pobreza no explica por sí sola la informalidad La escasez del suelo urbano es endémica en América Latina, principalmente por la limitada inversión en infraestructura, lo que genera una tendencia al aumento de precios del suelo urbano, que a su vez limita el alcance de los programas de vivienda social El precio del suelo por metro cuadrado varía entre US$32 y US$172 en la periferia de muchas ciudades latinoamericanas (niveles muy cercanos a los de los países desarrollados) Pero aún, el costo de la regularización de los asentamientos humanos (US$50-70 por m 2 ) es mayor que el costo de producir suelo urbano nueva (US$25 por m 2 ) En Colombia, se estima que los costos de normalizar asentamientos irregulares (incluyendo los sobrecostos de obras públicas y recuperación del espacio público) son de US$2.400 por vivienda Ésta es la suma que se tiene que cobrar en impuestos para normalizar una vivienda construida de manera no planificada

Acceso y financiamiento al suelo-2 Colombia ha desarrollado un nuevo modelo de urbanización para viviendas de bajo costo que es efectuado por una empresa pública –Metrovivienda- Metrovivienda opera como un banco mayorista de tierras urbanas y una inmobiliaria de segundo piso: el Estado se concentra en el urbanismo y transfiere los riesgos de la construcción y el financiamiento al sector privado Modo de operación: Identifica zona periférica de la ciudad con crecimiento desordenado Compra terrenos Coordina con las empresas de servicios públicos para que desarrollen la infraestructura necesaria, cuya inversión ha de recuperarse con cargo a las tarifas Construye las manzanas destinadas a diferentes usos (e.g., vivienda, recreación, etc.) Vende los macrolotes urbanizados a empresarios privados y organizaciones populares de vivienda para que construyan y comercialicen las viviendas

Acceso y financiamiento al suelo-3 Impactos del modelo de Metrovivienda vis-à-vis el modelo con el Estado como constructor directo

Financiamiento de la infraestructura de servicios básicos-1 La participación centralista del gobierno de brindar los servicios básicos ha mostrado ser generalmente ineficiente Los servicios básicos –e.g., agua y alcantarillado- pueden ser mejorados para todos, si las tarifas cubren por completo los costos de operación e inversión. El suministro gratis o subsidiado suele generar desabastecimiento Además, la inversión en infraestructura de servicios básicos demanda grandes recursos, con los cuales el Estado no cuenta Cuando el Estado realiza proyectos de infraestructura de servicios básicos, muchas veces son mantenidos inadecuadamente Los gobiernos locales también carecen de recursos financieros o de la capacidad técnica para mantener la infraestructura en operación y en buenas condiciones Algunas experiencias en América Latina revelan un enorme potencial de asociaciones público-privadas para la provisión de infraestructura

Financiamiento de la infraestructura de servicios básicos-2 Los gobiernos locales tienen en principio un papel crítico en el suministro de infraestructura básica; sin embargo, la mayoría de ellos no puede realizarlo con sus propios ingresos corrientes Existen tres enfoques para el financiamiento de infraestructura por parte de los gobiernos locales: Endeudamiento. En la práctica el acceso de gobiernos locales al crédito es limitado Transferencias del gobierno central. El gobierno central financia la dotación de infraestructura y el gobierno local sólo financia los costos de operación. También son limitadas Cobro de tarifas. Los usuarios actuales o futuros financian la infraestructura mediante el pago de tarifas, o un sistema de valorización por el cual el costo de las obras públicas se asigna a las propiedades afectadas en proporción a los beneficios que generan. Sin embargo, estos sistemas funcionan exitosamente sólo en el sector formal

Vinculación público-privada para desarrollo de infraestructura y provisión de servicios-1 Las principales modalidades de vinculación del sector privado y público para el desarrollo de infraestructura y provisión de servicios son: Contrato de servicios. La entidad estatal contrata con firmas privadas la ejecución de tareas específicas Contrato de gestión. El Estado contrata con firmas privadas la gestión total del servicio. Contrato de arrendamiento. El Estado concede a una empresa privada el derecho a explotar los servicios –teniendo a su cargo la operación y el mantenimiento- a cambio de recibir un canon de arrendamiento por el uso de los activos Contrato de concesión. El Estado concede a un operador privado el derecho de explotar el servicio por un período determinado BOT (Build, Operate & Transfer). El agente privado financia, construye, opera y explota un proyecto por un determinado tiempo

Algunas experiencias relevantes: Chile: oModernización del alumbrado público en una comuna mediante un contrato de arrendamiento (leasing) del equipo de iluminación con un banco privado, cuyas cuotas fueron amortizadas con los ahorros generados por el menor consumo de energía eléctrica. oBase del éxito: integración público-privada + innovación tecnológica oPendiente: esquemas de cofinanciación con la comunidad Perú: oRehabilitación de caminos rurales y vecinales para impulsar la economía rural, y promoción de mecanismos institucionales y financieros para una gestión adecuada de mantenimiento por instituciones locales oBase del éxito: contratación de empresas constructoras locales; formación de microempresas locales de mantenimiento vial oPendiente: mejorar impacto en aspectos estructurales (empleo, pobreza) Vinculación público-privada para el desarrollo de infraestructura y provisión de servicios-2

Algunas experiencias relevantes (continuación): Colombia: oImplementación de procesos de participación privada en la provisión de agua y saneamiento que involucran a la banca de inversión en el financiamiento (incluido nuevo marco legal), para mejorar la cobertura y la calidad de estos servicios oElementos de éxito: mejoramiento de aspectos tecnológicos, administrativos y operativos, y en la calidad de los servicios oPendiente: la forma cómo ha participado el sector privado no ha dado cabal respuesta a los problemas (regulación, tarifas, etc.) Estas experiencias muestran el potencial de asociaciones público- privadas en diversos ámbitos del desarrollo local, con avances importantes Desafíos por encarar son aún enormes: Fortalecimiento de los marcos regulatorios Fortalecimiento de las nuevas institucionalidades requeridas Fortalecimiento de la participación comunitaria Vinculación público-privada para el desarrollo de infraestructura y provisión de servicios-3

Conclusiones La superación de la pobreza urbana, incluyendo el componente referido a los asentamientos irregulares, debe basarse sobre el establecimiento de políticas integrales y facilitadoras, que cuenten con la participación de todos los sectores de la sociedad (gobierno central, gobiernos locales, empresa privada, comunidades) El Estado debe participar: Brindando un marco legal adecuado Reformulando los modelos de inversión pública y privada en infraestructura y vivienda Fomentando el uso de materiales e insumos locales y de personal local Haciendo participar a los pobres en las decisiones que les afectan El sector privado debe participar invirtiendo en los proyectos de infraestructura y vivienda, potenciando el impacto de los recursos fiscales (e.g., microcréditos que complementen los subsidios directos para mejoramiento de viviendas) Las comunidades deben participar definiendo sus necesidades, aportando mano de obra en los proyectos, y pagando tarifas

MUCHAS GRACIAS Unión Interamericana para la Vivienda UNIAPRAVI