Política de innovación y sistema de innovación: el caso de México Marzo 2006 Dra. Gabriela Dutrénit UAM-Xochimilco Maestría/Doctorado en Economía y Gestión del Cambio Tecnológico

La PCTI desde una perspectiva de sistema de innovación Contenido La PCTI desde una perspectiva de sistema de innovación La política de innovación: objetivo e instrumentos Hacia una evaluación de la política de innovación de México Reflexiones finales

La perspectiva de sistema de innovación Nuevos patrones de acumulación, basados en el uso de información y conocimiento Desarrollo de la herramienta analítica del SNI Los sistemas de innovación están conformados por: Elementos o actores: empresas, IES, CPI, Agencias de gobierno, sector financiero, etc. foco en las empresas Relaciones entre los actores Procesos Los sistemas nacionales de innovación son heterogéneos: Especialización (qué hacen) institutiones y rutinas (cómo operan) Modos de innovar (cómo innovan) Son abiertos, dinámicos y tiene raíces históricas Enfasis en el funcionamiento del sistema en su conjunto

Fuente: OCDE (1998), Technology, productivity and job creation, OCDE (IPR) Fuente: OCDE (1998), Technology, productivity and job creation, OCDE

La PCTI desde una perspectiva de sistema de innovación (Larédo y Mustar, 2001; EC, 2003; Georghiou, 2004) Identificar las especificidades nacionales, debilidades y fortalezas del SNI para diseñar políticas eficientes ad hoc de C,T&I Diseñar un conjunto de políticas mixtas, sostenidas y coordinadas entre los diferentes niveles de gobierno. Diseñar políticas de largo plazo basadas en consensos, asociación y compromiso de todos los actores clave, para generar efectos acumulativos Promover relaciones estrechas entre la comunidad científica y los otros agentes del SNI para aplicar eficientemente el conocimiento generado a las necesidades nacionales. La PCTI involucra distintos niveles de gobierno: local, regional, nacional. Necesidad de combinar políticas top-down con botton-up emanadas de las regiones y localidades. Apoyar las iniciativas de desarrollo de clusters (infraestructura, educación, venture capital, espacios para la concertación, seminarios, etc.). Las formas de gobernancia en los clusters se caracterizan por ser botton-up, donde la comunicación informal y las redes juegan un papel central.

La PCTI desde una perspectiva de sistema de innovación (Larédo y Mustar, 2001; EC, 2003; Georghiou, 2004) Enfatizar las funciones del gobierno de facilitar y catalizar los cambios en el comportamiento de los agentes, más que en elegir y subsidiar el desarrollo de empresas específicas y tecnologías. Poner también énfasis en promover acciones colectivas y procesos de aprendizaje. Generar un equilibrio entre la inversión en el desarrollo de capacidades tecnológicas nacionales en sectores de alta y media intensidad del conocimiento con aquellas que usan conocimiento local y se basan en sistemas locales.

La política de innovación: objetivo e instrumentos Objetivos de las políticas de Ciencia y Tecnología: ampliar las fronteras del conocimiento científico y tecnológico contribuir a satisfacer necesidades sociales (medio ambiente, salud, etc.) capacitar recursos humanos contribuir al crecimiento económico La política de innovación busca remediar deficiencias en las empresas o en el contexto en el cual operan las empresas. Objetivo de la política de innovación: incrementar la tasa y el éxito en la introducción de nuevos productos, procesos y servicios. Instrumentos directos e indirectos de política de innovación para incrementar la tasa y el éxito en la introducción de nuevos productos, procesos y servicios. La mayoría de los instrumentos son directos

Instrumentos directos Políticas del lado de la oferta -Orientadas a transferir a las empresas recursos y capacidades necesarias para la innovación desde el gobierno u otros agentes relacionados (universidades, centros, etc.). -Buscan actuar como una fuerza de apoyo cuando las condiciones del entorno (recursos humanos, base científica, marco regulatorio) y la coordinación de políticas son condiciones críticas Políticas del lado de la demanda -Orientadas a incrementar la demanda de productos innovadores y así incrementar el incentivo de las empresas a desarrollar I+D. -Buscan estimular los mercados líderes en la actividad innovadora del país

Deficiencias que enfrentan las empresas Recursos: Hay insuficientes recursos para hacer I+D sin fondos públicos Incentivos: Las estructuras científicas o el mercado no proveen los incentivos necesarios para un comportamiento socialmente deseable. Capacidades: Las organizaciones carecen de capacidades claves para el proceso innovativo (e.g. habilidades para desarrollar un plan de negocios). Oportunidades: Hay dificultad para generar oportunidades para la innovación Metcalfe y Georghiou (1998), EC (2003)

Instrumentos de política de innovación y deficiencias atendidas Medidas de política del lado de la oferta Recursos Inventivos Capacidades Oportunidades Apoyo a la investigación básica X Apoyo a la investigación pública dirigida a la industria Apoyo a la capacitación y la movilidad de investigadores Donaciones, subvenciones, apoyos y premios para la I+D industrial Estímulos fiscales a la I+D Equity support para el capital de riesgo Medidas de co-localización Apoyo para la información e intermediación entre agentes Medidas para la creación de redes Demanda de nuevos bienes o servicios Políticas sistémicas Fuente: basado en EC (2003) y Georghiou (2004)

Sobre las actividades de I+D en México Bajo GIDE: 0.5% del PIB 52% del gasto es del gobierno (GIDE financiado por el gobierno) 35% del GIDE es financiado por el sector privado Muy poca propensión a patentar, 120 patentes concedidas a mexicanos por año Poca vinculación, 2% del GIDE ejecutado en IES es financiado por el sector productivo

Intensidad del gasto en I+D En porcentaje del PIB, 1994-2004 2004 1994 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 Japón Finlandia Francia OCDE UE-15 UE-25 Rusia China Canadá Irlanda España Hungría Turquía México Portugal Argentina Reino Unido Estados Unidos Malkin (2005), OCDE

Política de innovación en México y deficiencias atendidas Medidas de política Instrumentos en México Rec. Incent. Capac. Oport. Año inicio Apoyo a la investigación básica Fondo de ciencia básica SEP-Conacyt X Continua desde otros sexenios Apoyo a la investigación pública dirigida a la industria Fondos sectoriales y mixtos 2002 Apoyo a la capacitación y la movilidad de investigadores Doctores y especialistas a la industria 2006 Jóvenes talentos En diseño Avance-Escuelas de negocio Nov. 2005, sin convocatoria Donaciones, subvenciones, apoyos y premios para la I+D industrial Avance-última milla Fines 2003 Avance-Fondo de garantías Conacyt-Nafin Nov. 2004 Premios ADIAT y PNT Continua sexenio anterior

Medidas de política Instrumentos en México Rec. Incent. Capac. Oport. Año inicio Estímulos fiscales a la I+D Estimulos fiscales a la I+D X 2001 Equity support para el capital de riesgo Avance-fondos promotores de innovación (capital semilla) En diseño Avance-programa de emprendedores Conacyt-Nafin Abril 2004 Apoyo para la información e intermediación entre agentes Opciones reales Enero 2005 Despacho aduanal 2003 Propiedad industrial e intelectual 2004 Medidas para la creación de redes Red de talentos para la innovación Consorcios de innovación

Proyectos apoyados por naturaleza de la investigación Los fondos mixtos 2001 2002 2003 2004 Monto pesos 130,820.948 267,317,114 340,620.342 415,755.833 Proyectos apoyados por naturaleza de la investigación 949 169 42 Aplicada Desarrollo Tecnológico Básica Aplicada: 82% Básica: 3.5% Desarrollo Tecnológico: 14.5% Proyectos Apoyados

Proyectos por área de conocimiento

Instituciones beneficiarias

El análisis de los fondos mixtos muestra que: Ha habido una evolución creciente tanto en número de fondos estatales integrados al instrumento como del monto total destinado financiar proyectos. En términos de las modalidades los proyectos se han orientado hacia investigación científica y desarrollo tecnológico. La distribución por áreas de conocimiento muestra que las áreas con mayor porcentaje de proyectos aprobados son ingenierías e industria (22.6%), biotecnología y ciencias agropecuarias (%20.3), y sociales y economía (16.2%). Si bien los fondos mixtos se orientan hacia investigación aplicada (82%), un porcentaje menor de los proyectos se puede clasificar como de desarrollo tecnológico (14.5%) y de ciencia básica (3.5%). Las instituciones beneficiadas son principalmente las instituciones de educación superior estatales (66%), los Centros CONACYT (16%) y en menor proporción las empresas (9.6% El sesgo hacia las IES estatales contribuye a una mayor descentralización de los recursos federales destinados a la Ciencia y la tecnología.

Los estímulos fiscales Monto 2001 2002 2003 2004 Monto MN (corrientes) $415,686,758.94 $496,197,577.89 $499,999,633.47 $999,999,999.86 Monto U$ $37,790,705 $45,108,871 $45,454,512 $90,909,091 Tamaño de empresas que han solicitado Estímulos Fiscales 2001 2002 2003 2004 Micro 7.8% 11.2% 6.2% 13.4% Pequeñas 20.3% 18.6% 18.9% 17.4% Medianas 38.5% 36.4% 34.2% 33.0% Grandes 33.3% 33.9% 40.7% 36.3% # empresas 192 242 275 397 Fuente: Esteva Maraboto (2005)

Gasto en investigación reportado (miles dólares) 2001 2002 2003 2004 Micro 4,000 3,636 2,727 9,000 Pequeñas 9,455 22,273 29,636 39,273 Medianas 49,000 175,364 104,364 115,000 Grandes 160,364 324,909 492,455 535,091 Tamaño de los proyectos (dólares) Estímulo solicitado # proyectos Mayores de 1 millón 35 Entre 100,000 y 1 millón 347 Entre 10,000 y 100,000 938 Menos de 10,000 286 Fuente: Esteva Maraboto (2005)

Estímulo por empresa

El análisis de los estímulos fiscales revela algunas características: Empresas de todos los tamaños han recibido estímulos fiscales, aunque la tercera parte de los estímulos fue solicitado por empresas grandes. Ha crecido el número de empresas que ha obtenido estímulos fiscales por sus gastos de I+D, lo cual denota una mayor difusión del instrumento. El valor promedio de los proyectos es pequeño, la mayor parte de los proyectos ha gastado entre 100,000 pesos y 1 millón. Si combinamos el bajo monto promedio de los proyectos con los objetivos y naturaleza de las innovaciones generadas, tal parece que las actividades de I+D están más orientadas a generar mejoras incrementales en productos, y adecuaciones y mejoras en procesos, materiales y componentes, que a generar nuevos productos o procesos originales.

Reflexiones finales Una primera aproximación al análisis de las PCTI implementadas en este sexenio sugiere que: Persiste la falta de un enfoque de largo plazo basado en el consenso y compromiso de los actores clave, lo cual atenta contra los efectos acumulativos y el cambio esperado en el comportamiento de los agentes. Se han introducido nuevos cambios en los instrumentos utilizados en este sexenio, lo cual genera confusión en los actores y no contribuye al cambio en su comportamiento. Continúa faltando un enfoque de SNI sistemático y sostenido, como resultado las PCTI han estado más orientadas a resolver fallas de mercado en lugar de resolver fallas del sistema en su conjunto. Más allá de los esfuerzos para la descentralización, aún persiste un enfoque top-down que se impone por encima de los propuestas que emergen de las regiones (perspectiva bottom-up).

Reflexiones finales El análisis específico de la política de innovación muestra que: Ha habido un enfoque básicamente ofertista de la política de C&T hasta fines de los 1980s, cambios en los 1990s, pero recien en este sexenio se fue gradualmente diseñando una política de innovación. No ha habido un claro enfoque de combinar políticas de innovación demanda y de oferta. Las medidas de política son básicamente directas y del lado de la oferta. Varios de los instrumentos se han comenzado a implementar recientemente, o han sido diseñados pero aún no implementados, lo cual debilita el diseño conjunto de la política de innovación. En México tienden a cambiarse los instrumentos de política en cada sexenio, lo cual no permite generar los efectos acumulativos necesarios para un cambio en el comportamiento de los agentes. Es probable que se mantenga esta tendencia.

Reflexiones finales El diseño de la política de innovación se ha venido articulando en torno a tres instrumentos, con diferente grado de madurez: (i) los fondos CONACYT, (ii) los estímulos fiscales, y (iii) AVANCE. En relación a los fondos mixtos y los estímulos fiscales; se observa un avance importante en el impacto de estos instrumentos. Los fondos mixtos se han incrementado sustancialmente y contribuyen a una mayor descentralización de los recursos destinados a ciencia y tecnología. Ha habido un incremento de la cantidad de empresas que utiliza los estímulos fiscales. La literatura destaca que hay empresas que se hacen cautivas de este tipo de instrumento, y estos casos sería importante medir la adicionalidad para tener una evaluación más clara de su impacto.