Panorama de la gestión pública en América Latina… Encuentro de coordinación presupuestaria y fiscal intergubernamental de países iberoamericanos Panorama de la gestión pública en América Latina… en la hora de la igualdad Jorge Máttar ILPES Comisión Económica para América Latina y el Caribe Buenos Aires, Argentina, 17-19 agosto de 2011.

Coyuntura ALyC: la hora de la igualdad Crisis: punto de inflexión, después de modelo concentrador de riqueza, oportunidad para plantear nuevos caminos. Inflexión replantea el desafío de la igualdad Implica enfrentar deudas históricas y recientes: Distribución del ingreso Heterogeneidad productiva Baja inversión y bajo ahorro Segmentación laboral y de la protección social Discriminación racial, étnica y de género Disparidades regionales Problemas de largo plazo! => Planificación y Coordinación , prioritarias en la gestión pública

Brechas por cerrar Desigualdad Inversión Fiscalidad Productividad

La propuesta de la CEPAL en LHI: una agenda de desarrollo basada en seis pilares Política macroeconómica para el desarrollo incluyente Superar la heterogeneidad estructural y las brechas de productividad Mejorar la integración internacional Disminuir las brechas territoriales Creación de más y mejor empleo Cerrar las brechas sociales A través de pactos sociales y fiscales y un nuevo papel del Estado…para el desarrollo, y desde luego, una gestión pública de calidad. Sostenemos que la región puede crecer más y mejor. Es preciso lograr no solo un mayor dinamismo económico, sino también mayores niveles de inclusión e igualdad social, menor exposición al impacto de la volatilidad externa, más inversión productiva y más generación de empleos de calidad. El papel de las políticas macroeconómicas es esencial. Proponemos transformar la estructura productiva para superar la heterogeneidad estructural que atraviesa interna y externamente a nuestros países a partir de tres ejes de políticas: el industrial, con énfasis en la innovación; el tecnológico, centrado en la creación y difusión del conocimiento, y el apoyo a las pequeñas y medianas empresas (PYMES). Estamos convencidos de que el territorio sí importa. Las brechas sociales y de productividad también tienen su expresión espacial. De allí la urgencia de crear políticas que aborden la heterogeneidad territorial dentro de los países. En la corrección de disparidades territoriales las transferencias intergubernamentales son decisivas, así como los fondos de cohesión territorial. Sostenemos que el empleo es la llave maestra para resolver la desigualdad y superar las brechas que se producen en los ingresos, el acceso a la seguridad social y la estabilidad laboral, así como la discriminación que sufren las mujeres, las minorías étnicas y los jóvenes. Proponemos una hoja de ruta centrada, entre otros temas, en el impulso de un pacto laboral que genere dinamismo económico y proteja al trabajador. Estamos convencidos de que el Estado tiene un rol decisivo en corregir la desigualdad, lo que implica un aumento sostenido del gasto social y el progreso hacia una institucionalidad social más sólida y hacia sistemas de transferencias de ingresos para mejorar la distribución a los sectores más vulnerables. Por último, reconocemos que es necesario dotar al Estado de mayor capacidad para redistribuir recursos y promover la igualdad. Se trata de un Estado de bienestar y no de un Estado subsidiario, que avance hacia una estructura tributaria y un sistema de transferencias que privilegie la solidaridad social. Con una nueva ecuación Estado- mercado-sociedad se podrá alcanzar un desarrollo con empleos de calidad, cohesión social y sostenibilidad ambiental.

Un fundamento y cuatro objetivos El fundamento: Igualdad con base en efectiva titularidad de derechos como ética compartida y principio último irreductible Los objetivos: Igualdad con convergencia productiva y territorial Igualdad de acceso a la educación, salud, empleo y seguridad social Políticas económicas con visión propia y de largo plazo en el ámbito macroeconómico, productivo y territorial Un pacto fiscal con efecto redistributivo: con acceso a innovación, institucionalidad laboral y seguridad en el trabajo Todo ello requiere fortalecer el papel del Estado … y planificar para el desarrollo

Qué gestión pública se requiere en la hora de la igualdad? Cierre de brechas → Visión de país a futuro-sociedades menos desiguales → Problemas de largo plazo → Reflexión sobre legado de la crisis y modelo CW → Papel del Estado, políticas públicas, planificación → Estrategias y planes de desarrollo con visión de largo plazo. Esta publicación de ILPES recoge las principales características de la gestión pública en América Latina, a la vez que realiza propuestas para mejorarla. Finanzas públicas de calidad significa ir más allá de reglas numéricas sobre deuda pública, déficit o gasto. Se trata de mirar el impacto de las finanzas públicas sobre objetivos cruciales de desarrollo, el crecimiento de largo plazo y la distribución del ingreso.

La planificación en ALyC a vuelo de pájaro Años 80, crisis fiscal, hiper inflación, desequilibrio externo, etc. Años 90. Recomposición de la macro, CW, ordenar la casa, se profundiza planificación de corto plazo (PCP) y se olvida la de largo plazo (PLP). Finanzas públicas y gestión pública mejoran-déficit público, IG y gasto social, carga tributaria, deuda pública. Esquemas para eficientar y transparentar gestión pública: PBR, MML, evaluación de inversiones, MIR, etc. Mediados de los 2000 (reflexión sobre resultados CW y crisis mundial). → Visiones de país, planes de desarrollo de LP, objetivos sociales, económicos, etc. Resurge la planificación para el desarrollo? O sea, paradójicamente, cuanod se cambia el modelo de desatroollo en los 90, cuando se necesitaba mas de laplaififcación, otrra planificación, se abnadona

Veamos…las finanzas públicas en los últimos 20 años Deuda se ha reducido, ha mejorado su perfil y su composición es más equilibrada Los ingresos fiscales y la tasa tributaria promedio aumentaron La disminución del pago de intereses ha generado espacios fiscales. La inversión pública ha revertido la caída de la década anterior Gasto público social se elevó y se mantuvo a pesar de la crisis financiera internacional.

Abriendo espacios: mejoran las cuentas públicas AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DEUDA PÚBLICA BRUTA EXTERNA E INTERNA DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 1990-2009 (En porcentaje del PIB) AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): RESULTADO FISCAL PRIMARIO Y GLOBAL, 1990-2009 (En porcentaje del PIB) Deuda Externa Deuda Interna 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 % La recuperación del saldo fiscal durante la década pasada permitió destinar recursos a la reducción de la deuda Más espacio para políticas anti-cíclicas y para gasto social hacia el objetivo de igualdad La deuda pública bruta (sin contar reservas ni activos liquidos) ha caido de más de 80% del PIB en 1990 a 30 puntos de PIB en 2009-2010; Además, la composición ha cambiado, reduciéndose fuertemente la dependencia de las fuentes externas de financiamento Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

La deuda pública se redujo (del 80% al 30% del PIB) AMÉRICA LATINA Y OCDE (PAÍSES SELECCIONADOS): DEUDA BRUTA TOTAL, 1990 Y 2010 (En porcentaje del PIB) En el mundo, la crisis financiera de 2008 se ha transformado en una crisis fiscal de grandes proporciones, y que va a durar muchos años; la deuda pública es superior o cercana a 100 puntos del PIB en muchos países industrializados. En contraste, el promedio de la deuda pública en América Latina es mucho menor que en el pasado, de 34% del PIB en 2009. Subsisten sí deudas públicas relativamente altas en algunos países, como Argentina, Brasil y Colombia. Rep. de Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

Los ingresos fiscales se recuperan… AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): INGRESOS FISCALES (En porcentaje del PIB) Bolivia (Est. Plur. de) Durante el periodo 1990-2009, los ingresos fiscales en América Latina se incrementaron en promedio en 5,3 puntos, pasando del 16,0% al 21,3% en porcentaje del PIB. El crecimiento fue positivo para casi todos los países, aunque de manera dispar. Nicaragua y Argentina vieron incrementados sus ingresos en 18,2 y 17,5 puntos del PIB, respectivamente, muy por encima de la media. Por el contrario, República Dominicana y El Salvador registraron incrementos de 1,8 y 1,2 puntos del PIB, respectivamente. Panamá vio reducidos sus ingresos en 3 puntos del PIB. El peso de los ingresos en Brasil está muy por encima de la media, alcanzando el 38,6% del PIB en 2009, lo que supone casi 3,5 veces más que lo exhibido por Guatemala. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

La carga tributaria también se ha elevado… AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): CARGA TRIBUTARIA (INCLUYE CONTRIBUCIONES SOCIALES), 1990 Y 2009 (En porcentaje del PIB) La presión impositiva para los países de América Latina y el Caribe en el año 2009 fue del 18,3% del PIB en promedio. Dicho promedio esconde diferencias importantes entre países, las cuales se explican, en parte, por la alta dispersión del ingreso per cápita entre ellos. La carga tributaria de Brasil asciende al 34,2% del PIB, casi dos veces el promedio regional. Argentina y Uruguay también exhiben cifras superiores al promedio, en torno al 31% y al 25% del PIB, respectivamente. En el extremo opuesto se encuentran Haití, Guatemala y México, con presiones tributarias que rondan el 10-11% del PIB, aproximadamente la mitad del promedio de la región. La carga tributaria, medida como el total de ingresos tributarios como porcentaje de PIB, se elevó en 5,3 puntos para el conjunto de la región durante el periodo 1990-2009. A pesar esta tendencia generalizada, ya que solamente México y Venezuela vieron reducida su carga tributaria, es posible apreciar diferencias significativas entre los países. Los aumentos de la carga tributaria han sido especialmente relevantes en Argentina (más de quince puntos porcentuales), Bolivia y Nicaragua (en torno a trece puntos porcentuales), y Brasil, Colombia y Ecuador (entre siete y diez puntos porcentuales). Por el contrario, países como Guatemala, Honduras y Panamá apenas han elevado su carga tributaria (entre dos y tres puntos porcentuales). En el caso de Chile, la recaudación del año 2009 se vio especialmente afectada por la reciente crisis económica mundial y anuló en parte el crecimiento registrado desde 1990 (más de cinco puntos porcentuales), quedando, por primera vez en el periodo analizado, por debajo del promedio regional. Igualmente, hay que señalar que los esfuerzos realizados por los países para incrementar los ingresos tributarios durante 1990 a 2009 se dieron con independencia del nivel inicial de carga tributaria. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

El gasto público recuperó espacios … AMÉRICA LATINA: GASTO PÚBLICO TOTAL, 1990 Y 2009 (En porcentaje del PIB) A partir de 1990 el gasto público se ha incrementado en la mayoría de los países de América Latina, aumentando casi en 6 puntos porcentuales del PIB el promedio de la región, de 19 a 25 puntos. Los países que presentan mayores niveles de gasto público son aquellos que ya tenían niveles elevados este indicador desde mediados de los noventa, como Argentina, Bolivia y Brasil. Bolivia (Est. Plur. de) Venezuela (Rep.Bol.de) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

… especialmente hacia la inversión pública… AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DE LA COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO, 1990-2009 (En porcentaje del gasto total) Es notable la caída del pago de intereses de la deuda pública, sobre todo como porcentaje del total, manteniéndose en 2009 por debajo de los 2 puntos del PIB. Medido como participación en el total del gasto, el promedio regional bajó de 15 a 7%, reflejo de la reducción total de la deuda y de cambios en su costo y perfil de vencimientos. El gasto de capital se ha incrementado fuertemente, partiendo de una base mínima en 1990, para representar un valor cercano al 5.0% del PIB para la región en 2009. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

… y también hacia el gasto social AMÉRICA LATINA: GASTO PÚBLICO SOCIAL, 1990 Y 2009 (En porcentaje del PIB) Los últimos datos del Panorama Social de la CEPAL muestran que no hubo contracción del gasto social, a pesar de la crisis. Bolivia (Est. Plur. de) Venezuela (Rep.Bol.de) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

… en la inversión pública la situación es más diversa AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO DE CAPITAL, 1990 Y 2009 (En porcentaje del PIB) 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 Ecuador Bolivia Panamá Perú Venezuela Honduras Chile Brasil ALC Paraguay Argentina Guatemala R. Dominicana Nicaragua Costa Rica El Salvador México Colombia Uruguay Haití % 2009 1990 Como se observa, Bolivia, Chile, Ecuador, Panamá y Perú han recuperado significativamente sus niveles de gastos de capital, cuando el punto de comparación es 1990. El desafío que se plantea es la evaluación de la calidad y relevancia de este gasto en inversión, y por ello en los países mencionados los sistemas nacionales de inversión pública han adquirido un papel preponderante en las decisiones de gasto público. En cambio, Colombia, Costa Rica, Haití, República Dominicana, México y Uruguay han tenido un proceso de desinversión, o de menor crecimiento de este tipo de gastos. En general, los planes de desarrollo de estos países incluyen metas ambiciosas de expansión de la infraestructura pública para los próximos años. Bolivia (Est. Plur. de) Venezuela (Rep.Bol.de) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

En resumen, avanza la gestión de las finanzas públicas, pero permanecen desafíos Se recauda poco y mal Estructura tributaria regresiva Baja carga tributaria Alta evasión Exenciones generalizadas Gasto social tiene bajo impacto redistributivo Débil pilar no contributivo En lo productivo: mínimo apoyo a pymes y acceso segmentado a financiamiento Inversión insuficiente para el desarrollo: Infraestructura Investigación, ciencia e innovación Instituciones bancarias para el desarrollo: financiamiento inclusivo.

¿y dónde estamos respecto a planificación? (hechos estilizados recientes) Algunos países han definido estrategias de mediano- largo plazo: Objetivos de crecimiento y de distribución (GINI e IDH). Compromisos de incremento de presión fiscal y de cambios en la composición tributaria Seguridad ciudadana es preocupación de todas las agendas de desarrollo Infraestructura pública, con metas de ampliar coberturas y reducir brechas territoriales (agua potable, saneamiento básico, caminos, vivienda) Metas de transparencia, rendición de cuentas, información pública y buen Gobierno. La Planificación para el Desarrollo debe ser un proceso gubernamental integrador, explícito, organizado y participativo, para determinar los cursos de acción que un país debe emprender para el logro de objetivos de mediano y largo plazo. Se revisaron las Estrategias, planes y agendas de desarrollo de 13 países, que se resumen en cinco ejes.

Entrando en materia… el renacer de la planificación? Panorama de Estrategias, Planes y Agendas Nacionales de Desarrollo en ALyC Prioridades de las políticas públicas Avances No todo es color de rosa Los desafíos El concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas públicas que aseguran un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economía y de asegurar grados crecientes de equidad distributiva.

Países miran al largo plazo para enfrentar estos desafíos Bolivia Brasil (2022) Chile (2018) Colombia Costa Rica El Salvador Ecuador Guatemala México Perú Panamá Republica Dominicana Uruguay Siguen ES, Gua, Hon, Par. El análisis se apoya de las asesorias tecnicasa en la mayor parte de los paises mostrados

Los horizontes temporales de las estrategias de desarrollo Brasil 2022 Colombia 2019 Costa Rica 2030 Chile 2018 República Dominicana 2030 México 2030 Perú 2021 Uruguay 2030 Siguen El Salvador, Guatemala, Paraguay, Honduras…

Características de las estrategias: algunos hechos estilizados Objetivos de crecimiento y distribución del ingreso (GINI e IDH) Compromisos de incremento de presión fiscal y de cambios en la composición tributaria Seguridad ciudadana es preocupación de todas las agendas de desarrollo Infraestructura pública, ampliar coberturas y reducir brechas territoriales (agua potable, saneamiento básico, caminos, vivienda). Competitividad Metas de transparencia, rendición de cuentas, información pública y buen Gobierno. Sistemas de gestión Publica: RRHH, Presupuesto por Resultados, Sistemas de Inversión Pública, Gobierno Electrónico, Evaluación. La Planificación para el Desarrollo debe ser un proceso gubernamental integrador, explícito, organizado y participativo, para determinar los cursos de acción que un país debe emprender para el logro de objetivos de mediano y largo plazo. Se revisaron las Estrategias, planes y agendas de desarrollo de 13 países, que se resumen en cinco ejes.

Dos modalidades de seguimiento de las prioridades de políticas/gasto público Plan (políticas) Brasil Bolivia Costa Rica Colombia México Ecuador Evaluar las políticas públicas expresadas en el plan de desarrollo Presupuesto (programas) Chile Argentina Perú Uruguay OCDE (Australia, Nueva Zelanda) Énfasis en evaluación de programas gubernamentales Estudios de Shack, Berretta, Indice del PRODEV sobre Gestion para el Desarrollo

Qué está pasando con el Plan-Presupuesto y la evaluación? Decisiones presupuestarias mejor informadas. Bienes y servicios públicos más eficientes, eficaces y de calidad. Monitoreo y evaluación mejoran pero no trascienden la esfera política, Congreso. Iniciativas para mejorar vinculación Prioridades-Plan-Presupuesto (Brasil,Costa Rica, Colombia, Ecuador, México, Guatemala, Uruguay). Más Informes de resultados y evaluación, pero poca difusión, dirigidos a especialistas. En un estudio del BID y del Banco Mundial hace 5 años se analizó la institucionalización de varios Sistemas de M&E de LC y la gran conclusión (con excepción de Chile que era el sistema más maduro(, es que la información que provenía de los S de M&E “La mayoría de los países opinan que carecen de información de desempeño de buena calidad para la asignación de recursos o la mejora del mismo, “No hay suficiente información de manera sistemática sobre lo qu ele gobierno está comprando con sus recursos o la mejora del mismo”. “El tema común ha sido la ncesidad de vincular mejor la informaci;on de evaluación con el presupuesto y así mejorar la calidad del gasto público”

No todo es color de rosa. Eslabones débiles entre Planificación, Presupuesto y Programación, afectando el ciclo de políticas públicas, calidad del gasto público y credibilidad de los compromisos. La visión País de Largo Plazo y los PND´s no son referencia “societal” ni de priorización del gasto público. Dificultad para lograr pactos para financiamiento del desarrollo. Metas nacionales de largo plazo quedan como buenas intenciones de los gobiernos de turno. PND y Planes Sectoriales (Infraestructura, Seguridad Ciudadana, Competitividad, etc.) no se corresponden. Planes Estratégicos Institucionales no son referente para el Presupuesto Anual, Resultados quedan desvinculados de insumos y productos…no se logran coberturas comprometidas ni la calidad para los usuarios.

Lecciones y desafíos para la gestión pública Definir resultados prioritarios con base en indicadores de impacto, de mediano plazo Simplificar sistemas de seguimiento con base en indicadores intermedios Articular prioridades políticas con marcos fiscales de mediano plazo, presupuesto y sistemas de inversión pública. Asumir responsabilidades al más alto nivel para el cumplimiento de las metas. Fortalecer sistemas de rendición de cuentas y de evaluación de políticas y programas. Luego de publicar los planes, los países deben fortalecer su seguimiento, mediante sistemas de monitoreo y evaluación específicos. En general se tiene poca experiencia en esta nueva función pública, por lo que es importante fortalecer las Instituciones de Planificación y de seguimiento de las prioridades.

Lecciones y Desafíos para la gestión pública (cont). Consolidar Instituciones, capacitación a funcionarios, para una mayor calidad de la gestión pública. Revaloración de la función pública. Consolidación de procesos de construcción de agendas de largo plazo, de visiones de país, centradas en cierre de brechas de igualdad. Incorporación de lo territorial en las políticas y articulación con lo nacional. Los procesos requieren participación ciudadana. La mejora de la calidad de las finanzas públicas supone el desarrollo de Instituciones, tanto a nivel del Ejecutivo, del Congreso y de la Sociedad Civil para garantizar una adecuada asignación de los recursos públicos, de conformidad con el Pacto Fiscal imperante y los Planes de Desarrollo establecidos. El incrementalismo presupuestario debe dar paso a un proceso de asignación en base a prioridades y desempeño. Para ello el ejercicio de planificación para el desarrollo es insustituible. También los procesos son relevantes, y por ello los sistemas de gestión pública cobran creciente relevancia.

Una nueva ecuación para el desarrollo: Estado-mercado-sociedad A modo de conclusión Lo público como espacio de los intereses colectivos y no como lo estatal o lo nacional. Acuerdos políticos para un nuevo contrato social e intergeneracional con definición de responsabilidades, protección de derechos y sistemas de rendición de cuentas. Cultura de desarrollo colectivo basada en tolerancia frente a la diferencia y la diversidad. Visión estratégica de desarrollo de largo plazo y desde dentro, que promueva pactos entre actores productivos. Políticas de Estado, no solamente de gobierno, por la vía de las instituciones democráticas. Para avanzar en pactos sociales es imprescindible el apoyo de actores políticos y sociales. Esto requiere crear un clima cultural que favorezca una coalición redistributiva. Es fundamental el rol de la clase media en la construcción del pacto fiscal. La combinación de mirada estratégica y construcción de alianzas entre agentes es clave para entender el éxito de países exitosos en materia de desarrollo en las últimas décadas. Tal éxito se observa en materia de transformación productiva, incremento y diversificación de exportaciones, incorporación de valor y conocimiento a dichas exportaciones, reducción de la brecha de ingresos con los países ricos y mejoramiento de la igualdad. Se trata de reponer y rearticular un Estado con ingerencia en la orientación (planificación) del desarrollo y con real capacidad de asignar recursos y cumplir funciones de regulación. Esto, en el marco de nuevas relaciones con la sociedad, con el sistema de representación y la base de constitución de los actores sociales, o si se quiere, la sociedad civil.

Gracias! jorge.mattar@cepal.org www.cepal.org/ilpes