Retos en la descentralización de la administración tributaria y la asignación de ingresos Jorge Martínez-Vázquez Departamento de Economía y International Studies Program Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University Jornada sobre La Reforma del Modelo de Financiación Autonómica y la Convergencia Regional CEA Sevilla, 9 de noviembre de 2006

Organización de la presentación La elección de modelos de descentralización tributaria Dilemas en la elección de fuentes de financiación

EN LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA DESCENTRALIZACION EN LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA

MOTIVACION La experiencia internacional muestra una variedad de modelos de descentralización en la administración tributaria Es bastante común observar en sistemas incluso muy descentralizados una administración tributaria herméticamente centralizada (e.g., los Países Escandinavos) Sin embargo en algunos otros países (un numero muchísimo menor) existe una administración tributaria que está muy descentralizada, hasta el punto que incluso los impuestos del gobierno central son recaudados por las administraciones tributarias de los gobiernos descentralizados (e.g., Alemania) La pregunta fundamental a responder es cual es el modelo mas apropiado y cuales son los factores determinantes de la estructura vertical de la administración tributaria en cada país

Como Enmarcar el Problema El aspecto mas básico de un sistema fiscal descentralizado que marca las pautas a seguir en la descentralización de la administración tributaria es la asignación de las fuentes de ingresos a los distintos niveles de gobierno. En cada asignación de fuentes de ingresos se deben decidir tres cuestiones básicas: Que nivel de gobierno tiene capacidad normativa (para introducir o no el impuesto, para modificar la base o para modificar las tarifas) Que nivel de gobierno (y en que proporción) va a recibir la recaudación Que nivel de gobierno tiene la responsabilidad para gestionar la administración tributaria

La Asignación de Impuestos y la Descentralización de la Administración Tributaria La asignación de impuestos cubre básicamente dos posibilidades: Asignación de tributos propios a los gobiernos descentralizados (por cesión, delegación o derecho propio) con autonomía (para cambiar la base o las tarifas) Participación de ingresos entre distintos niveles de gobierno. En este caso, por regla general, los gobiernos descentralizados no tienen autonomía para cambiar ningún aspecto del impuesto.

La Asignación de Impuestos y la Descentralización de la Administración Tributaria En el caso de la asignación de tributos propios (con autonomía) a los gobiernos descentralizados es fácil llegar a la conclusión de la superioridad (en general) de una administración tributaria descentralizada para estos impuestos (con correspondencia entre la asignación y administración de tributos a cada nivel de gobierno.) Ello es así por razones técnicas (e.g., economías de escala desaparecen con definiciones múltiples de la base impositiva) y por razones políticas (e.g., representatividad y rendición de cuentas). Este es el modelo adoptado en muchos países federales y algunos unitarios (incluido España). Sin embargo, para algunos impuestos descentralizados (como los recargos sobre IRPF o impuestos especiales al consumo) una administración centralizada es defendible (por razones técnicas) y es un modelo usado en muchos países descentralizados.

La Asignación de Impuestos y la Descentralización de la Administración Tributaria El caso mas difícil pero también mas interesante tanto desde un punto de vista técnico como de practica internacional es cual debe ser el grado de descentralización de la administración tributaria en el caso de los impuestos compartidos Este es el caso que vamos a prestar mas atención, dado su relevancia e interés en España hoy en día.

Argumentos a favor de una administración tributaria centralizada de los impuestos compartidos (I) Costes de Administración: un inconveniente fundamental en contra de administraciones tributarias descentralizadas es que sus costes son mas altos. Las ventajas de un enfoque centralizado radican en: Economías de escala: en el proceso de declaraciones, mantenimiento y actualización de las bases de datos, diseño de programas de control. Especialización del personal: se puede contratar y retener personal mas especializado, formación profesional mas avanzada, uso del personal mas eficiente, etc. Además puede haber menos problemas de corrupción por una rotación del personal mas fácil Sistemas de información superiores para controlar transacciones y contribuyentes de ámbito nacional e internacional. Estudios empíricos apoyan estas conclusiones

Otros Argumentos a favor de una administración tributaria centralizada de los impuestos compartidos (II) Baja los costes de cumplimiento fiscal: Reduce el numero de puntos de contacto entre el contribuyente y las autoridades Reduce el numero de declaraciones, la posible confusión sobre donde pagar, a quien preguntar, donde recurrir, etc. Reduce la necesidad de programas múltiples de control tributario superpuestos Tratamiento uniforme de los contribuyentes en todo el territorio nacional (equidad)

Argumentos Políticos Adicionales a favor de una administración tributaria centralizada de los impuestos compartidos (III) Riesgo de debilitar el gobierno central e incluso de desintegración política si todos (o la mayoría de los impuestos ) son recaudados por las administraciones tributarias regionales con poco (o sin ) control del gobierno central o federal. Casos en la historia reciente: -La Unión Soviética del Presidente Gorbachev(1991) y la Republica Rusa de Yeltsin -China en 1994 - La fragmentación de Yugoslavia

Argumentos a favor de una administración tributaria descentralizada de los impuestos compartidos (I) Sin embargo, también existen argumentos a favor de una administración descentralizada: principio de “subsidiaridad” (?) familiaridad y adaptabilidad información localizada “centros de experimentación e innovación” Mas responsabilidad política y rendición de cuentas a los ciudadanos (?) Control regional mas inmediato y cierto de los flujos financieros Problemas de incentivos

Una Tipología de Administraciones Tributarias Basada en la Experiencia Internacional (I) Administración Centralizada y Única (incluyendo impuestos compartidos hasta el 100%) Generalmente organizada de forma territorialmente desconcentrada Declaraciones conjuntas para impuestos centrales y descentralizados , registro único de contribuyentes, con el mismo numero de identificación y sistemas unificados de control e información Ejemplos: Suecia y otros Países Escandinavos

Una Tipología de Administraciones Tributarias Basada en la Experiencia Internacional (II) 2.Niveles Múltiples de Administraciones Tributarias Separadas (Independientes): Básicamente cada nivel de gobierno recauda sus propios tributos (aunque la definición de bases impositivas pueden ser muy similares) En ningún caso las administraciones descentralizadas recaudan impuesto centrales/federales Puede haber limites en la competición por bases impositivas (e.g., Australia) o básicamente ninguno (e.g., USA) Funciona relativamente bien en algunos países (e.g., USA) y no también en otros (e.g., Brasil, en particular por el IVA a múltiples niveles de gobierno sin una coordinación adecuada)

Una Tipología de Administraciones Tributarias Basada en la Experiencia Internacional (III) 3. Niveles Múltiples de Administración con Participación de Ingresos Hacia Arriba y Hacia Abajo En esta categoría casi todos son casos especiales con características propias Variedad de arreglos en Canadá (.. Quebec administra el IVA provincial y federal…) Suiza : la “jungla tributaria” separación vertical de potestades tributarias para cada nivel de gobierno; los cantones están a cargo de la administración de los impuestos sobre la renta federales; para todos los demás impuestos, administraciones separadas España: asimetría en el sistema--régimen común (administraciones tributarias propias para los impuesto en cesión total) y régimen foral (Euskadi y Navarra) (básicamente todos los impuestos) La excepción de Alemania: completa descentralización a los Lander pero sin autonomía tributaria

Una Tipología de Administraciones Tributarias Basada en la Experiencia Internacional (IV) 4. Administración tributaria “concertada” o conjunta entre los gobiernos regionales y el central   No existe experiencia internacional, salvo El nuevo Estatut de Cataluña (de manera temporal) La pregunta es si puede funcionar una agencia tributaria con dos “jefes”     En el futuro el Estatut parece anticipar la reproducción del sistema foral (en Euskadi y Navarra) La reproducción de este sistema al resto de las regiones de régimen común mejoraría la equidad interregional Sin embargo representaría perdidas de eficiencia, mas altos costes de cumplimiento y un riesgo de fragmentación política en el país. Impuestos separados con administraciones tributarias separadas parecería ser una opción superior

Conclusiones Esta claro que para los impuestos cedidos o descentralizados, un sistema de administraciones tributarias separadas esta en la mayoría de los casos justificada (por razones de información, responsabilidad política etc.), aunque en el caso de sobrecargos también existen claras ventajas para su administración centralizada El peso de los principios económicos sobre la administración tributaria, de la teoría de la descentralización fiscal y de la experiencia internacional se inclinan de una manera clara a favor de un sistema centralizado de la administración de los impuestos compartidos Pero existe una necesidad de coordinación y cooperación (representación regional en la comisión supervisora de la agencia central; acuerdos de cooperación e intercambio de información; diseño para la compatibilidad de incentivos, etc.)

DILEMAS EN LA ELECCION DE FUENTES DE FINANCIACION

LA NATURALEZA DE LA ASIGNACION DE FUENTES DE INGRESOS Dos temas fundamentales: - Los distintos impuestos a ser asignados a distintos niveles de gobierno - La implementación real de estos esquemas No existe una formula mágica única para todo tipo de situaciones Los fundamentos teóricos (equidad, eficiencia, etc.) son a veces contradictorios

Que queremos de la asignación de ingresos? Primero , autonomía tributaria para mayor rendición de cuentas y responsabilidad fiscal Para ello es importante que las CCAA tengan que hacer uso de su autonomía tributaria, operando con una restricción presupuestaria dura Queremos ingresos adecuados, estables y elásticos Para juzgarlo, necesitamos una metodología sencilla para medir las necesidades de gasto, puestas al día. Entonces la regla mas sencilla es asignar fuentes de ingresos suficientes para que las CCAA mas ricas se autofinancien

Formas de autonomía tributaria Quien elige los impuestos a cada nivel Quien define las bases impositivas Quien elige los tipos impositivos Quien administra el impuesto

Características deseables de la autonomía tributaria En general tiene que haber limitaciones (libre comercio, etc.) Una lista cerrada de impuestos para las CCAA es preferible a una lista abierta A pesar de las posibles externalidades verticales (cuando un nivel de gobierno no toma debidamente en cuenta el impacto de sus decisiones en los otros niveles de gobierno), la cohabitación o uso mutuo por distintos niveles de gobierno de la misma base impositiva ofrece muchas mas ventajas que desventajas Autonomía sobre los tipos del impuesto es mucho mas preferible a la autonomía en la definición de la base

Modelos Internacionales (I): modelo de América del Norte (Canadá y EEUU) Cada nivel de gobierno tiene impuestos propios y separados. La administración tributaria también es generalmente separada Alto grado de autonomía tributaria pero diferencias en las bases impositivas (mayores costes de cumplimiento fiscal) Cohabitación en las bases impositivas

Modelos Internac. (II): modelo de participaciones/transferencias (Australia y Alemania) Caracterizados por una baja autonomía tributaria con un lato grado de dependencia en impuestos compartidos y transferencias En el caso de Australia todos los impuestos mas significativos son federales y los estados se financian con transferencias En el caso de Alemania todo los impuestos principales son compartidos; los lander no tienen autonomía tributaria pero recaudan la mayor parte de los impuestos

El modelo español Sistema asimétrico (régimen común y régimen foral Sistema de impuestos cedidos (en contraste a impuestos separados) No cohabitación de bases impositivas con el gobierno central (salvo para los impuestos cedidos) Todavía una dependencia considerable (de las CCAA) de las transferencias del gobierno central

Régimen común Desde 1997, varios impuestos importantes fueron cedidos como impuestos regionales (por ejemplo, el una parte—33 %-- del IRPF), o compartidos (por ejemplo, el IVA y los impuestos específicos) Las CCAA también pueden introducir sus impuestos propios (además de los impuestos cedidos) Pero la exclusión de la cohabitación de las bases en la practica ha dejado los impuestos propios a un nivel bajo.

Régimen Foral Las CCAA de régimen foral básicamente se financian a través de los tributos convenidos (Navarra) y los tributos concertados (País Vasco) sobre los cuales tienen poderes muy amplios (sobre todo en comparación al caso de los tributos cedidos de las CCAA de régimen común). Este es un sistema realmente único a nivel internacional. Solamente se puede observar algo parecido en la primera parte de los 90 cuando algunas regiones separatistas en Rusia usaron el llamado “canal único” (y en contra de Moscú) en donde las regiones recaudaban todos los impuestos y luego negociaban un “pago” único a Moscú. Sería equivocado confundir el grado de autonomía dado en el régimen foral con la autonomía que existe en Suiza, Canadá o los EEUU. En ninguno de estos países el gobierno central renuncia a sus impuestos y después negocia un pago por los servicios de nivel nacional.

Problemas mas importantes con la asignación de impuestos en España Dejando fuera de consideración la asimetría y sus consecuencias del régimen foral (falta de equidad, competición económica, etc.), los problemas mas importantes son Necesidad de incrementar la autonomía tributaria de las CCAA de régimen común y reducir su dependencia de la transferencias Falta de uso de la capacidad tributaria existente a pesar de los reclamos de mas necesidades de financiación En la practica las CCAA han estado sometidas a una restricción presupuestaria blanda

Posibles soluciones Una posibilidad es el continuar con el sistema vigente y subir la las participaciones en los impuestos cedidos e incrementar la capacidad tributaria para otros impuestos, incluido el IVA y los impuestos específicos Una segunda posibilidad consistiría en adoptar un sistema distinto introduciendo impuestos completamente separados para el gobierno central y las CCAA en donde estos impuestos cohabitarían las mismas bases impositivas. En este caso los gobiernos regionales tendrían su propio IRPF, impuestos específicos e incluso posiblemente un IVA regional. La capacidad tributaria sobre los impuestos separados regionales podría ser regulada por leyes nacionales o dejadas completamente a los gobiernos regionales. Esta segunda opción requeriría la creación de espacios fiscales para las CCAA a nivel central y administraciones tributarias separadas (a cargo de los impuestos separados) pero con posibilidad de recaudación por la agencia estatal bajo convenio con las CCAA

Posibles soluciones (cont.) Un sistema de impuestos separados tiene similitudes con un sistema de impuestos cedidos, pero también diferencias importantes La diferencia mas importante es que en el caso de los impuestos cedidos, el gobierno central diseña las tarifas supletorias para los gobiernos regionales en el caso que estos no diseñen las suyas propias Este sistema proporciona de facto pocos incentivos a los gobiernos regionales a ejercitar su autonomía tributaria y siempre encuentran mas atractivo el regatear con el gobierno central para una participación mas alta de los impuestos cedidos (por ejemplo, 50 % en vez de del 33%). El uso del sistema de impuestos cedidos a coadyuvado a mantener un sistema de dependencia, con poca rendición de cuentas y responsabilidad fiscal a nivel regional Un sistema de impuestos separados podría dar cauce a una solución de la asimetría representada por el régimen foral