Políticas públicas y combate a la pobreza y la exclusión social: Hacia políticas públicas inclusivas Manuel Barahona Montero, Profesor FLACSO-Costa Rica Catedrático Escuela de Economía, UNA San José: febrero de 2006

"La desigualdad es un aspecto predominante de las sociedades latinoamericanas en lo que se refiere a las diferencias de ingreso, el acceso a los servicios, el poder y la influencia y, en muchos países, el trato que se recibe de la policía y del sistema judicial“. de Ferranti, David; Guillermo E. Perry, Francisco H. G. Ferreira y Michael Walton (2003). Desigualdad en América Latina y el Caribe: ¿ruptura con la historia?. Washington, D.C.: Banco Mundial, Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe.

El combate a la exclusión social

¿Qué es la Exclusión Social?   La perspectiva de la exclusión social (SEP) es un marco analítico flexible que permite entender cuales son los factores determinantes (factores de riesgo) y los procesos (de acumulación de riesgos) que llevan a ciertos grupos sociales a una posición de vulnerabilidad y desventaja social, incluyendo la dimensión material de la pobreza Fuente: Gacitúa, Estanislao.

Mecanismos de Exclusión Social Existen dos tipos de mecanismos de exclusión social que pueden actuar indistintamente en forma conjunta o separada: (i) Mecanismos institucionales (exclusión procesual): deprivación de derechos a través de arreglos institucionales (mercados, instituciones jurídicas y políticas) (ii) Mecanismos socio-culturales (normas/valores/prejuicio): exclusión a través de la distribución y/o valoración desigual de bienes simbólicos e identidad (género, edad, cultura, etnicidad,etc.) Fuente: Idem

Elementos Conceptuales Dimensiones de la Exclusión Social ^ Mercados (trabajo, capital, bienes & servicios) ^ Política – institucional (participación y representación) ^ Cultural (identidad/percepción, conocimiento, valores: discurso) ^ Espacial (territorio / ubicación geográfica) Acumulación de Riesgos (Niveles de acumulación) ^ Espacial (áreas) ^ Social (grupos sociales) Procesos ^ Interacciones entre dimensiones / factores ^ Prevención / intervención) Fuente: Idem

Representación Esquemática del Proceso de Exclusión Social Restricciones al acceso a mercados y servicios Vulnerabilidad espacial ocupacional Restricciones Político – Institucionales a la participación (capital social) Pobreza desigualdad marginalidad Restricciones al de capital humano Restricciones al desarrollo Expresión de la identidad cultural Fuente: Idem.

Sobre la pobreza: La pobreza es un fenómeno complejo, multifacético y heterogéneo, difícil de definir, de explicar y de medir satisfactoriamente. Conceptualmente la pobreza resume una situación de privación, impotencia y vulnerabilidad.

Privación porque los individuos no disponen ni de ingresos, ni de activos suficientes para satisfacer sus necesidades materiales elementales, producto de la ausencia de educación, destrezas, actitudes, herramientas, oportunidades o activos suficientes para generar ingresos y acumular.

Impotencia porque no poseen ni la organización, ni el acceso al poder político para cambiar la situación por sí solos. Vulnerabilidad porque están sujetos a diversas formas de inseguridad (económica, ambiental, etc.).

Las mediciones existentes de pobreza ponen énfasis en la privación material Un hogar se considera pobre si: no tiene ingresos suficientes para adquirir bienes y servicios básicos en el mercado (alimentos, vestido, vivienda y servicios, etc.); no tiene acceso o tiene acceso inadecuado a bienes y servicios básicos suministrados por el Estado (educación, salud, agua potable y saneamiento, etc.)

Contexto… En América Latina predominan sociedades “de un tercio” (Rolando Franco. Grandes temas del desarrollo social en ALyEC, p. 100). Importancia de consolidar la convivencia democrática y la calidad de la democracia.

1.2 El contexto latinoamericano AL: la región más inequitativa del mundo.

2. Políticas públicas y política social

2.1 Políticas públicas Denotan acción, medios y fines. El concepto implica cambio, es decir, cambios en las situaciones, sistemas, prácticas y comportamientos. Las políticas públicas tienen valor en tanto que la sociedad esté convencida de que la ejecución de una(s) política(s) X puede causar un cambio deseable.

2.2 Política social La política social explora el contexto social, político, ideológico e institucional dentro del cual se produce, distribuye y consume el bienestar social. Angus Erskine

A. Walker Justificación para el desarrollo y uso de instituciones y grupos sociales que afectan la distribución de los recursos, posición social y poder entre individuos y grupos en una sociedad. Así, la política social se interesa tanto en los valores y principios que gobiernan la distribución, como en sus resultados.

T.H. Marshall La política social usa el poder político para reemplazar, completar o modificar operaciones del sistema económico para lograr resultados que el sistema económico no puede lograr por sí solo; y al hacer esto es guiado por valores adicionales a aquellos determinados por las fuerzas del libre mercado.

2.3 Metas de la política social (T.H. Marshall) Eliminación de la pobreza. Búsqueda de la equidad. Maximizar el bienestar.

2.4 Tres funciones de la política social Dotar a la población de capital humano. Realizar acciones compensatorias. y Contribuir a asegurar la cohesión social (Rolando Franco).

2.5 Política Social y Necesidades Básicas El interés del análisis de las políticas sociales debería centrarse en los procesos por medio de los cuales las necesidades básicas se definen y crean, así como en los servicios sociales institucionalizados para satisfacer algunas de ellas.

2.6 Tipos de intervención para superar la pobreza Pobreza por insuficiencia de ingresos: Mercado de trabajo (calidad del empleo, formación profesional, EMPLEO). Políticas de mejoramiento de ingreso sectores productivos (caminos, crédito, asistencia técnica, etc.). Inversión en capital humano (largo plazo). Asistencia social. NBI: Inversión pública: acueductos, escuelas, salud... Mercados de capitales (vivienda).

Tipos de política social Políticas Universales o sociales básicas; (derechos colectivos) Población Políticas de protección especial (amenazas o violaciones) Políticas asistenciales selectivas Grupos vulnerables Políticas de garantías Fuente: Adaptación sobre enfoque Programa 2 UNICEF/CR

2.7 ¿ Por qué es importante la política social ? Relación inversa entre gasto público social per cápita e insatisfacción de necesidades básicas

Corolario de lo anterior El crecimiento económico juega un papel muy importante en la reducción de la pobreza como insuficiencia de ingresos, especialmente mediante el mercado de trabajo, afectando los ingresos de las familias. Sin embargo, el bienestar de las familias no depende exclusivamente de ese crecimiento o de lo que sucede en el mercado de trabajo en determinado momento del tiempo, sino que, también depende de la ampliación de oportunidades, especialmente en lo relativo a la formación de calidad humano y el acceso a servicios sociales básicos de calidad.

2.8 Visiones sobre el desarrollo social (1) Es un proceso de cambio social planificado, diseñado para promover el bienestar de la población como un todo, en conjunto con un proceso dinámico de desarrollo económico (J.Midgley).

Desarrollo Social (2) Procura incrementar el bienestar de la población, aprovechando el poder del desarrollo económico para fines sociales. Con este enfoque, las políticas y programas ejecutados deben incorporar a la gente pobre en la economía.

Desarrollo Social (3) Otras características son su enfoque interdisciplinario y su alcance inclusivo o universalista. Además, el desarrollo social tiene que ver con comunidades, regiones y sociedades, en lugar de adoptar un enfoque individualista.

3. Modelos de política social y ciudadanía inconclusa

3.1 Modelos de desarrollo y política social I. Crecimiento hacia fuera Énfasis social: crear la nación, autoprotección, cuestión de policía II. Sustitución de importaciones Énfasis: protección al trabajador asalariado, creación clase media III. Post ajuste Énfasis: inversión en capital humano Fuente: Rolando Franco, 1997. Paradigmas de la política social en América Latina. FLACSO, San José.

3.2 Los paradigmas de política social Dominante: forjado al calor del modelo de sustitución de importaciones. Emergente (en ciernes): ligado a la etapa de ajuste y apertura económica.

3.3 Algunas características Temas Dominante Emergente Institucionalidad Monopolio estatal - centralista Pluralidad de actores – descentraliz. Lógica toma de decisiones Burocrática De proyectos Financiamiento Estatal Mixto-subsidio a demanda Objetivo Universalismo de la oferta U. de la satisfacción Población Clase media Pobres

4. Estrategias de desarrollo y políticas públicas inclusivas

4.1 Consideraciones generales Necesidad de un enfoque integrador. Colocar la lucha contra la pobreza y la exclusión social como eje de las estrategias de desarrollo. Articulación de las políticas económicas y sociales. Reforzamiento de las capacidades de coordinación. Compromiso activo de la sociedad civil.

4.2 ¿ Qué es una política pública inclusiva ? Políticas y acciones públicas (en lo social, económico y ambiental) cuyo diseño, ejecución y evaluación considera sus impactos en el tejido social, y favorece la potenciación de las capacidades de las personas y la cohesión social, especialmente procurando la incorporación de los colectivos o grupos en riesgo social o aquellos de mayor vulnerabilidad (promoción de la ciudadanía activa).

4.3 Retos desde la política social Perseguir el universalismo (en el sentido de satisfacción de las necesidades de todas las personas), no sólo en el discurso (lo propio del universalismo excluyente o estratificado). Promover, en asocio, con otras políticas públicas, el bienestar. Mejorar su eficiencia y eficacia.

4.4 La dimensión política de la coordinación en el sector social “... la confianza en la voluntad declarada de los involucrados o en la letra escrita en leyes y decretos, se han mostrado insuficientes para plasmar realmente una conjunción integral de esfuerzos colectivos al interior de los aparatos estatales, en tanto estos aspectos no sólo no ayudaron a generar confianza entre los participantes, para promover coaliciones pro-coordinación, sino que tampoco fomentaron acuerdos creíbles capaces de cumplirse y ser sostenibles en el tiempo”. (Repetto;2005:86) En síntesis, nos encontramos con relaciones de poder entre sectores con intereses e ideologías en conflicto, grupos con dotaciones de recursos diferenciales, brechas entre el discurso público pro-coordinación e incentivos perversos que inciden en el cálculo y la voluntad de los protagonistas para no establecer –y cumplir- acuerdos (Repetto; 2005). Todo ello abre la discusión sobre la Autoridad Social.

Formatos de Autoridad Social Chile: Ministerio de Planificación operando como ente coordinador de las políticas sociales Bolivia: Mega Despacho de Desarrollo Social Costa Rica: operación de un Consejo Social de Gobierno

El caso costarricense…

5. El nuevo enfoque de Derechos Humanos

5.1- ¿ Qué es el Enfoque de Derechos ? Nueva perspectiva de lo social, que Ubica a la persona como el centro de la sociedad. Incorpora una nueva ética en el derecho, la cual fortalece la idea de la universalidad de la ley (equidad e igualdad). Promueve una cultura política y social basada en el reconocimiento recíproco. Propicia una institucionalidad pública y privada como instrumento de la ciudadanía activa.

5.2- Pilar conceptual: la noción de ciudadanía activa Un sujeto reflexivo y activo gracias al reconocimiento de sus derechos civiles (libertad), políticos (participación), sociales (acceso), económicos (oportunidades) y culturales (autonomía, identidad).

5.3- ¿Qué es una política pública con enfoque de derechos? Se trata de políticas que: Hacen un pleno reconocimiento social, político y jurídico de la diversidad, la igualdad social (igualdad y libertad), cultural (género, ciclo de vida, etnicidad). Ofrecen garantías jurídicas e institucionales de modo permanente del reconocimiento de los derechos civiles, políticos y sociales de todas las personas sin excepción. Operan como instrumento para garantizar el acceso a servicios públicos, a las capacidades y a la igualdad de oportunidades (propiedad, empleo, servicios e ingresos dignos).

Enfoque tradicional de las Necesidades versus el Enfoque de los DH Enfoque de los Derechos Humanos Enfoque sectorial con intervenciones verticales y fragmentadas (ejemplo: vacunación de niños y niñas) Visión integral e intersectorial del desarrollo (abarca toda la gama de derechos- económicos, sociales, civiles, políticos y culturales- de todos los niños, niñas y adolescentes de 0 a 18 años de edad) Las necesidades son alcanzadas ó satisfechas Los derechos son realizados (respetados, protegidos, facilitados, y cumplidos) Las necesidades no conllevan responsabilidades u obligaciones, aunque pueden generar promesas Los Derechos siempre conllevan una correlación de responsabilidades u obligaciones Necesidades no son necesariamente universales Los Derechos Humanos siempre son universales Las Necesidades básicas pueden ser alcanzadas por medio de metas ó de resultados. Las metas y los objetivos usualmente son: de corto plazo y enfocadas a los resultados específicas en el tiempo cuantificables centradas en las manifestaciones de los problemas ó en sus causas inmediatas centradas en el acceso a servicios básicos de calidad Los Derechos Humanos se pueden realizar solamente atendiendo tanto los resultados como los procesos de largo plazo centrados en el proceso y los resultados más difíciles de cuantificar centrados en las causas estructurales básicas así como en las manifestaciones focalizadas en el cumplimiento de derechos y en el empoderamiento

Contexto: social y apolítico Desde el enfoque de Derechos, esto significa que el 20% de la totalidad de niños y niñas no han visto cumplido su derecho a ser vacunados Es gratificante declarar que el 80% de la totalidad de los niños y niñas han visto satisfecha su necesidad de ser vacunados La caridad y el asistencialismo no tiene cabida desde la perspectiva de los derechos humanos Las necesidades pueden ser alcanzadas a través de acciones de caridad y asistenciales Contexto: social, político, macroeconómico, y orientado a las políticas Contexto: social y apolítico La participación es un objetivo, una meta y una estrategia La Participación es una estrategia La sostenibilidad es necesaria La sostenibilidad es deseable Los Derechos Humanos son indivisibles dada su interdependencia. No existe nada semejante a “derechos básicos” Las necesidades pueden ser priorizadas Enfoque de los Derechos Humanos Enfoque tradicional de las Necesidades

5.4- Fines de una política con EdD Promoción de una cultura basada en la libertad de todas las personas y en la igualdad de oportunidades. Desarrollo del tejido social como soporte principal del proceso de integración social. Construcción de una ciudadanía activa (participación activa y reflexiva de la comunidad y de las personas individualmente en los espacios públicos y privados).

5.5- Protección de derechos: un enfoque compartido Instituciones Sector Social y económico Comunidad y Soc. civil organizada Municipalidades Red de Protección Social ONG’s Familia, Personas NNA Poder Judicial Universidades Organismos de Cooperación Internacional

LA PROTECCIÓN SOCIAL INTEGRAL Garantizando: El acceso a servicios públicos La igualdad de oportunidades La participación ciudadana La exigibilidad de derechos LO JURÍDICO (norma) LO SOCIAL (igualdad, libertad) LO CULTURAL (género, ciclo de vida, etnicidad) PSI: Visión del desarrollo social que propende a generar condiciones y oportunidades para asegurar una calidad de vida digna a lo largo del ciclo de vida de las personas Política de protección que reconoce derechos civiles, políticos y sociales de todas las personas sin excepción

6. Algunas experiencias relevantes Estrategias, planes y políticas

6.1 La estrategia europea La estrategia europea para la inclusión social o Estrategia de Lisboa -resultado del Consejo Europeo reunido en Lisboa y Feir en Junio de 2000- constituye la base de las acciones comunitarias en materia de empleo, innovación, reforma económica y cohesión social. Esta estrategia incorpora una serie de medidas de carácter prioritario, entre las que destacan la preparación de la transición hacia una economía competitiva y la modernización del modelo social europeo.

6.2 España El Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social (PNAin) del Gobierno de España liderado por el del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Este plan tiene 4 áreas funcionales: i) empleo y acceso a recursos, ii) prevención de riesgos de exclusión social, iii) actuaciones en favor de grupos específicos de las personas más vulnerablesy iv) movilización de todos los agentes.

6.3 Inglaterra Creación de la Unidad de Exclusión Social en 1997 en el Despacho del Primer Ministro. Enfoque centrado en una nueva agenda para combatir tanto las causas como las consecuencias de la exclusión social por tres vías: i) mejoramiento de la justicia social, ii) fortalecimiento de las comunidades y iii) soporte al crecimiento económico de largo plazo.

6.4 Chile Solidario - Puente

7. Algunas lecciones y pistas Promover una agenda de desarrollo amplia. El bienestar no sólo depende del crecimiento económico o de la política social. Ampliar el horizonte de los actuales planes de lucha contra la pobreza incluyendo los temas de vulnerabilidad, riesgo y exclusión social. Concertar, desde un enfoque de derechos, mínimos o estándares nacionales sobre desarrollo social y calidad de vida.

Cont. 7 Algunas lecciones y pistas Prestar particular atención a la situación de colectivos o grupos específicos y a la dimensión territorial de las asimetrías sociales, inequidades y dinámicas de exclusión social. Aprovechar los compromisos de los Gobiernos en las Metas del Milenio para realzar el combate de la exclusión social.

2 pre-requisitos Que la política económica haga su parte en términos de contribuir a la generación de un crecimiento sostenido y la generación de empleos de calidad. Inclusión de los sectores menos favorecidos en la procura de su bienestar vía la potenciación de sus oportunidades y capacidad, de su voz...

Temas generadores Importancia de la distinción entre políticas públicas y políticas estatales ¿Resumen bien los ejes de equidad, desarrollo y ciudadanía los principales desafíos para el desarrollo de América Latina? Pertinencia del debate entre universalismo y selectividad El reconocimiento de los DESC: ¿se puede armonizar lo normativo y su viabilización económica?

Fin Para observaciones y comentarios diríjase a Manuel Barahona Montero e-mail: mbarahona@unicef.org