16° Seminario Regional Latinoamericano “Bosques y Cambio Climático” Resumen histórico de las negociaciones para incluir LULUCF en el Protocolo de Kioto y REDD+ en la UNFCCC 16° Seminario Regional Latinoamericano “Bosques y Cambio Climático” México D.F., 18-20 de mayo de 2011 Aquiles Neuenschwander Fundación para la Innovación Agraria (FIA) aquilesn@fia.gob.cl

Breve historia de REDD en las negociaciones El tratamiento de las absorciones y emisiones de GEI de los bosques en las negociaciones de la UNFCCC, ha sido y es uno de los temas mas controversiales. Esta discusión se intensificó a partir de la decisión de establecer reducciones de GEI obligatorias en los países desarrollados en el Protocolo de Kioto (PK), en la COP3, en 1997. Los principales argumentos de los que se oponen a incluir las absorciones y emisiones de los bosques han sido:

Breve historia de REDD en las negociaciones La mayor superficie de bosque en el mundo se encuentra en el hemisferio norte, especialmente en países desarrollados y con alto potencial de absorción de carbono (C), lo que podría ayudarles a compensar emisiones sin mayor esfuerzo. A su vez, la inclusión de la conservación y el manejo forestal en el PK abría la posibilidad de inundar el mercado con certificados de C baratos y fáciles de comercializar. Se alegaba que no había suficiente base científica para medir y verificar el ciclo del C en los bosques.

Breve historia de REDD en las negociaciones Los aspectos críticos eran la permanencia de las absorciones de C, el desplazamiento de emisiones (fugas) dentro y fuera de los países, así como las incertidumbres en la medición y verificación de la absorción y emisión de GEI en los bosques. A solicitud de la COP, el IPCC elaboró un informe especial sobre el uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y forestal (LULUCF), aprobado por la COP en el año 2000. El tema geopolítico y de soberanía nacional era esgrimido, alegando que se podía llegar a la creación de “los cascos verdes de la UNFCCC”, para velar por el cumplimiento de compromisos.

Breve historia de REDD en las negociaciones En términos políticos, la mayoría de los países desarrollados, los grandes países en desarrollo y las principales ONG ambientalistas, se oponían a incluir los bosques en el PK. Esta controversia fue la causa de que solo se incluyera la absorción de C en los bosques mediante forestación y reforestación en el PK, como decisión de la COP7 de 2001, denominada los “Acuerdos de Marrakech”.

Breve historia de REDD en las negociaciones En la COP9, de 2003 en Milán, en un side event convocado por el Ministerio de Medio Ambiente de Brasil, se retomó el tema de reducir emisiones mediante deforestación evitada. Recién en la COP11, de 2005 en Montreal, la COP tomó la decisión de incluir la reducción de emisiones de GEI por deforestación (RED) en países en desarrollo, dentro de la Convención. A través de sucesivas decisiones de la COP, se agregó la degradación de bosques, pasando a ser REDD y, luego se incorporó la conservación y manejo forestal sostenible, constituyéndose en el actual REDD plus (REDD+).

Conceptos básicos de REDD+ Los principales temas en discusión son: Base de referencia o línea base. Monitoreo: medición, reporte y verificación de las emisiones o absorción de GEI. Permanencia. Fugas. Capacidad de la institucionalidad forestal de los países en desarrollo. Incentivos positivos para REDD+. Participación de los pueblos indígenas y comunidades locales. Resguardo de la biodiversidad.

Avances sobre REDD+ en Copenhague Se elaboró un borrador de decisión, denominado “Orientación metodológica para actividades relacionadas con la reducción de emisiones de deforestación y degradación forestal y el rol de la conservación, manejo forestal sostenible y aumento de los depósitos de carbono forestal en países en desarrollo” Contiene recomendaciones sobre aspectos relacionados con la base de referencia (BR); el monitoreo y medición de emisiones o absorción de GEI; la capacidad de la institucionalidad forestal de los países en desarrollo; menciona incentivos positivos para REDD+; la participación de los pueblos indígenas y comunidades locales y el resguardo de la biodiversidad.

Base de referencia (Línea base) Consiste en la determinación de la tendencia de la deforestación y degradación forestal de un país, expresada en emisiones de GEI, que ocurriría en el futuro si no se toman medidas de política y otras acciones para reducirlas. Esta tendencia puede estar basada en un año o varios años, dependiendo de la capacidad institucional forestal y la disponibilidad de información nacional transparente y verificable.

Base de referencia (Línea base) La BR puede establecerse a nivel nacional o en áreas subnacionales determinadas, según sean las circunstancias de un país en desarrollo. Este ha sido uno de los temas mas difíciles en la negociación. Numerosos países exigen que la BR sea solamente nacional, argumentando que así se logran compromisos de cada país en desarrollo y se reducen las fugas.

Base de referencia (Línea base) El borrador de decisión terminó por incluir este tema señalando que “los países en desarrollo deben establecer, de acuerdo con sus circunstancias nacionales y capacidades, sistemas nacionales de monitoreo forestal fuertes y transparentes y, si es apropiado, sistemas subnacionales como parte del sistema nacional”. Por ahora, esta decisión deja abierta la posibilidad de desarrollar proyectos subnacionales.

Base de referencia (Línea base) Para los efectos de REDD+, un tema no menor consiste en las definiciones básicas de bosque, degradación, enriquecimiento, deforestación, reforestación, manejo forestal sostenible, conservación y otras afines. Si bien existen algunas de ellas en LULUCF y el FR-MDL, deben ser ratificadas o modificadas por la COP para su aplicación en REDD+.

Base de referencia (Línea base) Otro aspecto importante consiste en definir los depósitos de carbono que deben ser medidos, para los efectos de determinar si se producen absorciones de C o emisiones de GEI. Actualmente estos depósitos están definidos para LULUCF y FR-MDL y son: Biomasa viva sobre el suelo, Biomasa viva bajo el suelo (raíces), Biomasa muerta (necromasa), Hojarasca y, Carbono orgánico del suelo.

Monitoreo de emisiones y absorciones Las Orientaciones de Buenas Prácticas para LULUCF del IPCC (IPCC LULUCF GPG) entregan enfoques y metodologías adecuados para estimar y monitorear emisiones y absorciones de GEI en REDD+, mediante las distintas categorías de uso de la tierra, que son: Tierra forestal convertida a otro uso, que es el caso de la deforestación. Tierra forestal que permanece como tierra forestal, que incluye degradación del bosque, manejo forestal sostenible, conservación y enriquecimiento. Otras tierras convertidas a tierra forestal, que abarca la absorción de carbono mediante regeneración natural, forestación y reforestación.

Monitoreo de emisiones y absorciones Las emisiones y absorciones del cambio de uso de la tierra se estiman multiplicando el área que cambia de categoría o que se mantiene como tal, por la diferencia del stock de carbono entre ambas categorías. La estimación del cambio en el stock de carbono depende de si se oxida inmediatamente, o si la oxidación ocurre en un plazo determinado que puede anualizarse dividiendo por el número de años en el área previamente definida.

Monitoreo de emisiones y absorciones IPCC LULUCF GPG considera dos insumos básicos, que son: datos de actividad y factores de emisión. En el caso de REDD+, los datos de actividad se refieren a la superficie en que ocurren los cambios de las emisiones y absorciones de GEI en un plazo definido, mediante tres enfoques. 1. Identificación del área total de cada categoría de uso de la tierra. 2. Seguir la trayectoria de cada cambio de uso de la tierra entre las distintas categorías y, 3. Seguir la pista de los cambios de uso de la tierra mediante mapeo y muestreo.

Monitoreo de emisiones y absorciones Los factores de emisión se refieren a las emisiones de GEI o absorciones de C por unidad de actividad. Por ejemplo, el cambio en el stock de carbono en los cinco depósitos considerados por el IPCC, resultante del cambio de uso de la tierra. Según IPCC LULUCF GPG, la estimación para cada depósito de carbono puede obtenerse en tres niveles de precisión (tier), que implican requerimientos incrementales de calidad de la información, costos y complejidad analítica.

Monitoreo de emisiones y absorciones Tier 1: Utiliza valores por defecto del IPCC, principalmente para la biomasa sobre el suelo en diferentes eco regiones forestales. Posee escasa resolución para eco regiones subnacionales y un amplio margen de error, entre ± 70% sobre la media. Tier 2: Emplea valores específicos de cada país para los factores de emisión y estima la biomasa con mayor precisión. Tier 3: Se basa en inventarios forestales actualizados y puede utilizar modelos parametrizados con información a nivel de parcelas de muestreo.

Monitoreo de emisiones y absorciones La precisión de las estimaciones aumenta desde tier 1 a tier 3, pero también aumentan los costos y complejidad del monitoreo. Las pautas de la UNFCCC para la documentación e informes asociados a inventarios de GHG se basan en cinco principios generales: Transparencia, Consistencia, Comparabilidad, Completividad y, Exactitud.

Monitoreo de emisiones y absorciones Transparencia: La información debe tener documentación de respaldo y expuesta de forma que un tercero pueda corroborar los datos y realizar cálculos con facilidad para llegar a los mismos resultados. Consistencia: Los datos y fuentes de información deben ser coherentes entre si en los distintos formatos y cálculos requeridos en los informes. Comparabilidad: Los datos de actividad y los factores de emisión deben tener fuentes comunes para todos los países, de manera que puedan ser contrastados entre ellos.

Monitoreo de emisiones y absorciones Completividad: La información entregada debe cumplir con todos los acápites y cálculos solicitados en los formatos correspondientes para la estimación de los stocks de carbono y las emisiones de GEI. Exactitud: Los datos de actividad y los factores de emisión deben tener la mayor precisión posible, con un mínimo de error estadístico e incertidumbres.

Monitoreo de emisiones y absorciones Probablemente, los principales desafíos para los países en desarrollo se relacionan con la completividad y exactitud de las estimaciones, debido a los mayores costos que implica la aplicación de los mas altos tiers del IPCC. Esto significa que numerosos países en desarrollo necesitarán de apoyo económico y técnico, especialmente para reforzar la institucionalidad forestal, con el fin de alcanzar los estándares de calidad requeridos para la estimación de las emisiones y absorciones de las actividades de REDD+.

Monitoreo de emisiones y absorciones Para la estimación de las absorciones de C y emisiones de GEI, los depósitos de C y los cambios de superficies forestales, el borrador de decisión acordado en Copenhague recomienda el uso de las mas recientes orientaciones y guías del IPCC adoptadas por la COP. Igualmente, reconoce que podría necesitarse mayor trabajo del IPCC para abordar los temas que no están resueltos sobre REDD.

Permanencia La absorción de C por la biomasa forestal es transitoria ya que, como todos los seres vivos, en algún momento se produce la muerte biológica de los árboles ya sea por causas naturales o antrópicas. La muerte provoca la oxidación del C que se traduce en emisiones de GEI, en forma inmediata o en un plazo determinado. En el FR-MDL este tema se abordó mediante los CER transitorios, de corto y largo plazo. Otra forma de enfrentar esta situación es mediante reservas (buffer) para respaldar y cubrir las emisiones que se produzcan en su momento.

Fugas Corresponden al aumento de las emisiones de GEI fuera del área física comprendida en la base de referencia, como consecuencia de las medidas que se adopten dentro de ella. Las fugas pueden producirse a nivel subnacional dentro de un país, o a nivel internacional. Las fugas pueden tener origen en medidas de política a nivel nacional y subnacional, el comercio, actividades ilícitas y las necesidades de la población, entre muchas otras. Son difíciles de identificar, medir y verificar. Una de las soluciones propuestas consiste en buffers.

Capacidad institucional nacional Numerosos países en desarrollo tienen escasa capacidad institucional forestal, lo que dificulta establecer la base de referencia y el monitoreo de REDD+. En muchos casos, falta información histórica y actualizada sobre la superficie forestal y sus características de composición botánica, desarrollo de la biomasa, deforestación, incendios, degradación y otros antecedentes.

Capacidad institucional nacional De esta forma, se está negociando una fase de preparación (readiness), con el fin de que los países en desarrollo puedan alcanzar niveles adecuados de capacidad institucional, para cumplir con los requerimientos mínimos de REDD+. Debido a que REDD+ es un proceso voluntario, corresponde a cada país en desarrollo identificar y cuantificar sus necesidades de reforzamiento institucional y los aspectos que deben ser mejorados.

Incentivos positivos para REDD+ La implementación del proceso de REDD+ es, en la práctica, un compromiso de toma un país en desarrollo para reducir emisiones de GEI en el sector forestal a nivel nacional, en forma cuantitativa y verificable por la comunidad internacional. Este compromiso tiene costos iniciales para reforzar la capacidad institucional forestal y, costos recurrentes en el tiempo para cumplir con el monitoreo periódico de las emisiones y absorciones de GEI.

Incentivos positivos para REDD+ El Banco Mundial estima que el costo que puede alcanzar la fase de preparación para REDD+, es del orden de entre US$ 2 millones y US$ 5 millones, dependiendo de las circunstancias nacionales. Por su parte, el costo estimado para el monitoreo de REDD+ en su fase de implementación es sumamente variable y puede alcanzar valores de entre US$ 0,01 y US$ 0,15 por hectárea, dependiendo de muchos factores.

Incentivos positivos para REDD+ En las negociaciones de la UNFCCC, se barajan varias alternativas para incentivar las actividades REDD en los países en desarrollo. Para la fase preparatoria (readiness) se proponen varios fondos que se alimentan de diferentes fuentes, tales como la COP y el GEF principalmente. Una de las propuestas es el acceso limitado al mercado de reducción de emisiones obtenidas mediante actividades demostrativas, en una fase temprana.

Incentivos positivos para REDD+ Para la fase de implementación de REDD+, incluyendo acciones tempranas, se proponen tres grandes alternativas: Varios fondos bajo la COP. Acceso al mercado del carbono mediante créditos por reducción de emisiones por deforestación y degradación, mientras que otra propuesta incluye la conservación y el aumento del stock de carbono en bosques existentes. Una combinación de fondos y el mercado.

Incentivos positivos para REDD+ Este fue otro de los temas mas difíciles de negociar en Copenhague. Numerosos países en desarrollo, especialmente la Coalición por el Bosque Lluvioso, sostuvo que solamente se aceptaran varios fondos bajo la COP, oponiéndose a cualquier mención del mercado del carbono en REDD+. Por su parte, un grupo de países latinoamericanos exigió el acceso al mercado del C mediante créditos por reducción de emisiones por deforestación y degradación, el manejo forestal sostenible, la conservación y el aumento del stock de carbono en bosques existentes y eventualmente, una combinación de fondos y el mercado.