¿Cómo se implementa la política social? Segunda parte Los programas de protección social contributiva en América Latina: una revisión de sus desafíos Claudia Robles 5° Seminario Internacional de Política Social Ciudad de Guatemala, 27-28 de Octubre, 2011

I. Antecedentes conceptuales e históricos

La protección social contributiva: objetivos y alcances Proteger a la ciudadanía a lo largo del ciclo de vida frente a situaciones como el desempleo, la enfermedad, la discapacidad, la viudez, y la vejez o falta de medios de vida (ONU, 1944, artículos 22 y 25) Conjunto de programas. Los de mayor presencia: pensiones y beneficios por maternidad/paternidad

La protección social: funciones desde un enfoque de derechos Fuente: Martínez y Robles (2009); Cecchini y Martínez (2011)

La protección social contributiva: de larga data en AL Componente más estudiado de la protección social Primeros programas datan de fines siglo XIX (Uruguay), comienzos siglo XX (Argentina y Chile): grupos organizados e integrados al empleo formal (seguridad social)

La extensión de la seguridad social en América Latina: incorporación y desarrollo (Mesa-Lago, 2007)

La extensión de la seguridad social en América Latina: dos extremos Países pioneros: cuentan con todos los seguros sociales y programas de asistencia social, los más altos niveles de cotización salarial y gasto en pensiones de la región, con una alta proporción de pensionados Países tardíos: estados brindan escasos niveles de seguridad social a los ciudadanos, lo que se refleja en magras cotizaciones salariales y una baja esperanza de vida

Las reformas a los sistemas de seguridad social en América Latina Sistemas de pensiones Sistema público Cotización no definida, prestación definida, régimen financiero de reparto o capitalización individual colectiva y administración pública Sistema privado Cotización definida, prestación no definida, régimen financiero de capitalización plena e individual y administración privado (también pública o mixta) Fuente: Mesa-Lago (2004: 60)

Reformas implementadas durante los años ochenta Reformas estructurales al sistema público y lo sustituyen total o parcialmente por uno público (12 países). Buscan homologar sistemas y ajustar pensiones a contribuciones, además de eficiencia y competencia Dan origen a tres modelos: Sustitutivo: Chile, Bolivia, México (mantiene administración múltiple y prestación definida y no), El Salvador, República Dominicana y Nicaragua Paralelo: Perú y Colombia Mixto: Argentina, Uruguay, Costa Rica y Ecuador

Reformas implementadas durante los años ochenta Reformas no estructurales o paramétricas: buscan fortalecer sistema público en el largo plazo a través del aumento de edad de retiro o de las cotizaciones Brasil, Cuba, Guatemala, Haití, Honduras, Panamá, Paraguay y Venezuela

Reformas estructurales: 11 desafíos (Mesa-Lago, 2004) Inequidad de género Erosión de la solidaridad (y cohesión social) Caída en la cobertura de la fuerza laboral Creciente incumplimiento pago de cotizaciones Fallas en la competencia entre administradoras Alto costo administrativo Aumenta capital, sin impactos evidentes de ahorro nacional Costo fiscal de la transición Desarrollo de mercado de capitales sin diversificación cartera de inversiones Variable rendimiento real de la inversión No evidencia que montos de pensiones en sistemas privados sean mayores al de los sistemas públicos

Reformas estructurales y sistemas de salud Financiamiento vía aporte fiscal o contributivo (seguros): Brasil, Cuba y República Bolivariana de Venezuela Cotizaciones como complementos de los aportes fiscales: Costa Rica, Colombia y Chile Sistemas diferenciados: Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Panamá y Uruguay

II. Implementación de la protección social contributiva

Instrumentos de la protección social contributiva Pensiones para adultos mayores, de discapacidad y sobrevivencia Beneficios por maternidad/paternidad (45 días a 6 meses), enfermedad o cuidado de salud Seguros de desempleo: búsqueda de oportunidades de empleo y de protección a los niveles de ingreso de los/las desempleados/as Mecanismos que indemnizan a los/las trabajadores/as frente al despido: cuentas de ahorro individual, pre-aviso de despido y prestaciones por jubilación anticipada

Protección social contributiva y exclusión Un tercio de los hogares (36%) en América Latina no cuentan con ninguna forma de protección social –contributiva y no contributiva-: 9% en Costa Rica y Uruguay, 11% en Chile, 63% en Guatemala y 69% en Paraguay. Hogares del primer y segundo quintil: 46% de su población vive en hogares donde no hay afiliados a la seguridad social y no se perciben jubilaciones ni transferencias públicas asistenciales (CEPAL, 2011) Inversión social muy dispar: 50% gasto social en Uruguay; 3% o menos en México, Paraguay, Perú y Guatemala

Ocupados en sectores de baja productividad y no afiliados a la seguridad social (en porcentajes) Fuente: CEPAL sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

Ocupados afiliados a la seguridad social, por grupo de edad y tipo de inserción laboral, alrededor de 2009 Fuente: CEPAL sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

Peso de las transferencias en el ingreso per cápita del conjunto de hogares y de los que las reciben (alrededor de 2008) Fuente: CEPAL (2010) sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

Gasto público social y gasto en seguridad social como porcentaje del PIB en 2000 y 2008 Fuente: CEPAL (2010) sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

Fuente: Cecchini y Martínez (2011)

III. Implementación de la protección social contributiva: el caso de Chile

Antecedentes Años ochenta: sistema de capitalización individual (sustitución sistema reparto) Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). 4% de los casos mantienen esquema público previsional Garantía Estatal de Pensión Mínima (GEPM) y Programa de Pensiones Asistenciales (PASIS) (brindaba acceso a la salud) Estado asume déficit previsional: 2% PIB entre 1981 y 2006

Reforma Previsional de 2008 2006: 33% de los ocupados no cotizaba en el sistema previsional Proyecciones indicaban que la mitad de los cotizantes no iban a alcanzar a financiar una pensión mínima Objetivos: Ampliar la cobertura a sectores excluidos Incrementar y compensar densidad de cotizaciones para aumentar pensiones finales y disminuir la presión fiscal, y estimular la formalización y el ahorro previsional; Reducir la desigualdad de género en la previsión social

Reforma Previsional de 2008: triple pilar Capitalización individual obligatoria (pilar contributivo) Perfecciona funcionamiento AFP y sistema Seguro de Invalidez y Sobrevivencia de cargo del empleador Se elimina la comisión fija de las AFP, se promueve competencia y mejora marco regulatorio Obligatoriedad gradual de cotización para los trabajadores independientes y acceso a serie de servicios (salud, seguros, asignación familiar)

Reforma Previsional de 2008: triple pilar Ahorro previsional voluntario (APV) (pilar voluntario) Busca aumentar densidad de cotizaciones entre los sectores medios APV colectivo: cotizaciones complementadas por empleadores Afiliado voluntario

Reforma Previsional de 2008: triple pilar 3. Sistema de pensiones solidarias (SPS) Reemplaza a PASIS y y sustituye gradualmente la Garantía Estatal de Pensión Mínima (GEPM) Considera montos superiores y en expansión Mayores de 65 años Busca llegar al 60% de la población más pobre sin acceso a PS contributiva Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS): montos mayores como incentivo a cotización

Reforma Previsional de 2008: otras innovaciones Sustentabilidad Fiscal: Fondo de Reserva de Pensiones (2006) financiado con superávit del año anterior (0,2% a 0,5% del PIB) Subsidio Previsional para los Trabajadores Jóvenes entre 18 y 35 años que reciban una remuneración igual o menor de 1,5 sueldos mínimos. Financia 50% del costo del aporte previsional de empleadores Trabajador recibe el mismo aporte estatal directamente en su cuenta de capitalización individual Opera primeros 24 meses de cotización

Reforma Previsional de 2008: otras innovaciones Enfoque de género Mujeres se benefician principalmente de pensiones solidarias Reforma iguala la cobertura para hombres y mujeres del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia hasta 65 años; primas menores para mujeres Bono por hijo nacido vivo o adoptado para mujeres mayores de 65 años: aporte hecho en una cuenta de ahorro previsional desde nacimiento del niño/a Equivale a las cotizaciones de un trabajador que percibe un ingreso mínimo a tiempo completo por 18 meses, es decir, el 10% de 18 sueldos mínimos

Número de cotizantes al sistema previsional por sexo (1985 – 2009) Fuente: datos de la Superintendencia de Pensiones

Cobertura del pilar solidario de pesiones (personas) 1990-2010 Fuente: datos de la Superintendencia de Pensiones

Estimación de los beneficiarios del sistema de pensiones solidarias Fuente: datos de la Superintendencia de Pensiones

Sin embargo…límites de la protección Pobreza, indigencia y desigualdad en Chile (1990-2009) Fuente: CEPAL sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

IV. Propuestas, desafíos y aspectos para el debate

Extender la protección social contributiva para todos y todas Igualdad en el acceso Fragmentación y complementariedad de los esquemas de seguridad social Inclusión de grupos específicos

1. Igualdad en el acceso Pensiones sociales no contributivas; Pilares escalonados de incorporación para los excluidos, ofreciendo esquemas de aportes previsionales voluntarios complementarios (Uthoff, 2006); Mecanismos de aseguramiento privado ante las barreras del acceso a las prestaciones contributivas a través del empleo (Ferreira y Robalino, 2010; Ribe, Robalino y Walker, 2010)

Igualdad en el acceso: pensiones no contributivas De tipo focalizado y/o categórico; Pueden contemplar modelos mixtos, “semi-contributivos”, asociados a cotizaciones pasadas En marcha en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Uruguay Riesgos: límites difusos entre programas contributivos y no contributivos; desincentivo; gestión institucional y articulación en sistema integrado

Igualdad en el acceso: pilares de acceso a previsión Esquema compuesto por prestaciones contributivas y no contributivas Criterios de solidaridad en los ahorros que financian las prestaciones Premios a los esfuerzos de aporte a través de esquemas de contribución definidos Introducción de fondos de garantías para prestaciones mínimas Ejemplo: Chile

Igualdad en el acceso: incorporación a esquemas contributivos Para todos/as los/las trabajadores/as sin importar inserción laboral. Generar esquemas de aportes incrementales y voluntarios para integrar los sistemas de protección social contributiva Buscan combatir fragmentación de los esquemas previsionales y posibles desincentivos a la formalización (Levy, 2009)

2. Fragmentación y complementariedad de esquemas Diversidad de instituciones a cargo de la gestión previsional (Ej.: Institutos de seguridad social) Duplicación o triplicación de esquemas de protección que generan garantías diversas de protección. Ej: México y el Seguro Popular de Salud (SPS) (parte del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS)), el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE)

Fragmentación y complementariedad de esquemas: propuestas Universalizar los instrumentos de corte no contributivo Expandir las contribuciones mejorar la coordinación institucional de ambos tipos de políticas

3. Inclusión de grupos específicos Trabajadores sector informal o por cuenta propia Áreas urbanas y, especialmente, rurales Pueblos indígenas Jóvenes: necesidad de políticas específicas para promover su formalización (Ej.: Chile) La cobertura de los seguros sociales es menor para mujeres que para hombres

3. Otros aspectos Cambio climático y desastres: rol de los seguros Escenario de crisis y sustentabilidad fiscal: políticas anti-cíclicas de financiamiento