UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y DE ADMINISTRACION CATEDRA DE DERECHO PUBLICO Emilio Biasco Profesor Titular Doctor en Derecho y Ciencias Sociales Escribano Público Doctor en Diplomacia LA ORGANIZACION ESTATAL PAGINA WEB:
TEMA VIII: LA ORGANIZACION ESTATAL SUMARIO Teoría del órgano Organo, cargo y funcionario Titularidad, suplencia y subrogación Interinato Composición interna del órgano Relaciones interorgánicas: la jerarquía Fundamento, ventajas y desventajas de la jerarquía Descentralización Coordinación La jerarquía en la Constitución uruguaya La descentralización en la Constitución uruguaya La autonomía.-
130.- Visión global de la organización estatal Concentración Desconcentración Delegación de atribuciones Delegación, concentración y desconcentración La delegación en la Constitución uruguaya Resumen sobre relaciones interorgánicas Competencia y atribuciones Aspectos positivo y negativo de la atribución Responsabilidad inherente a la atribución Cometidos estatales Atribuciones según las funciones jurídicas: clasificación formal Atribuciones según las funciones jurídicas: clasificación material Las funciones jurídicas según el valor y fuerza de los actos Los cometidos se cumplen mediante las tres funciones Clasificación de los cometidos estatales.-
118.- TEORÍA DEL ÓRGANO CONCEPTO 1º Instrumento de las personas jurídicas 2º Con competencias ejercidas por una o más de personas 3º Quienes prestan su voluntad psicológica 4º Para formar y expresar la voluntad jurídica el Ente.-
ELEMENTOS DEL ORGANO A) NORMAS sobre: a) competencia, b) integración y c) formación de la voluntad.- B) INDIVIDUOS: que expresen la voluntad del órgano.- C) COMPETENCIA: son las atribuciones; es lo que puede hacer el órgano.-
119.- ORGANO, CARGO Y FUNCIONARIO 1º ORGANOS: SCJ, PE, TCA. 2º CARGOS: posición de un funcionario dentro de un órgano. 3º FUNCIONARIOS: sujeto que ocupa o desempeña un cargo. Puede haber cargo: a) sin órgano (VP, no corresponde a un órgano) o b) sin funcionario (vacante).-
120.- TITULAR, SUPLENTE, SUBROGANTE, INTERINO 1º TITULAR: persona que accede al cargo, por el procedimiento previsto para la integración. 2º SUPLENTE: ejerce la competencia en lugar del titular.- 3º SUBROGANTE: actúa por impedimento del titular. 4º INTERINO: ejerce transitoriamente las funciones; por renuncia, cese o fallecimiento del titular (precario).
122.- COMPOSICIÓN INTERNA DEL ÓRGANO A) UNIPERSONALES: sin problemas de organización. B) COLEGIADOS: plurales. Tipos: a) Igualdad de cargos.- b) Desigualdad de cargos.- QUORUM a) Para funcionar: más de la mitad de componentes.- b) Para decidir: más de la mitad de presentes.-
123.- RELACIONES INTEROGANICAS: LA JERARQUIA 1º Relación jurídica administrativa interna. 2º Que vincula órganos y funcionarios. 3º Colocándolos en situación de subordinación. 4º Con el fin de coordinar y dar unidad a la acción de todos ellos.- RELACIÓN JERÁRQUICA: sujeción de la voluntad de un órgano, a la de otro órgano superior. Requisito: el superior puede revisar las decisiones del subordinado
JERARCA ABSOLUTO ORDENA, INSTRUYE, DIRIGE, SANCIONA. RELATIVO DEBE AJUSTAR SU CONDUCTA A LO DISPUESTO POR EL SUPERIOR
124.- FUNDAMENTOS, VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA JERARQUÍA A) FUNDAMENTO: facilitar la unidad de acción. B) VENTAJA DE LA JERARQUÍA: asegura la unidad del sistema orgánico.- Las reglas de Derecho son insuficientes para asegurar la unidad de acción; pues a) pueden dar lugar a interpretaciones diversas; b) dejan un margen de discrecionalidad.
C) DESVENTAJAS DE LA JERARQUÍA a) Falta de controles recíprocos. b) La unidad de acción, se puede obtener mediante coordinación de la iniciativa con otros órganos no jerarquizados.-
RELACIONES INTERORGÁNICAS CENTRALIZACION DESCONCENTRACION DESCENTRALIZACION
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA CENTRALIZACIONCONCENTRACION DESCONCENTRACION DESCENTRALIZACION POR SERVICIOSTERRITORIAL
125.- DESCENTRALIZACIÓN Proceso mediante el cual se retiran poderes de administración de la autoridad central, para distribuirlos en múltiples órganos, que adquieren capacidad de autodeterminación más o menos amplia. Existen varios sistemas orgánicos, sin superior jerárquico.
RELACION DE DESCENTRALIZACION ENTRE ÓRGANOS SIN SUPERIOR JERÁRQUICO HAY SUPERIORIDAD, NO JERARQUÍA HAY UN ÓRGANO CENTRAL Y OTRO DESCENTRALIZADO. EL ÓRGANO CENTRAL CONTROLA AL DESCENTRALIZADO PUEDE TOMAR MEDIDAS SOBRE LOS INDIVIDUOS,NO SOBRE LOS ACTOS PUEDE ANULAR ACTOS ILEGITIMOS
126.- COORDINACIÓN Es la actuación conjunta entre dos o más órganos, para obtener determinado objetivo Existen relaciones de igualdad entre dos o más órganos Ejemplo: Cámara de Representantes y Cámara de Senadores LA JERARQUÍA EN LA CONSTITUCIÓN Mínimo de poderes del jerarca: potestad de resolver el recurso jerárquico (C ).-
128.- DESCENTRALIZACIÓN EN LA CONSTITUCION Hay ruptura del vínculo jerárquico; y su sustitución por controles más tenues que la jerarquía. Respecto del PE, los órganos descentralizados son: Los Consejos o Directorios y los Directores Generales de los EA o los SD.
GRADOS DE DESCENTRALIZACIÓN a) Entre el PE y un Ente Autónomo.- b) Entre el PE y un Servicio Descentralizado.- SERVICIO DESCENTRALIZADO: Ente con menor grado de descentralización.- AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN: no se oponen. EA y SD: poseen distintos grados de descentralización; pero los EA son más descentralizados que los SD.
129.- AUTONOMIA Es la posibilidad de dictar su propio ordenamiento jurídico. a) A mayor descentralización: mayor autonomía.- b) A menor control de la actividad: el Ente crea con mayor amplitud, su ordenamiento jurídico.- c) Pero tanto los EA como los SD cuentan con cierto grado de autonomía.
130.- VISIÓN GLOBAL DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL Uruguay: existen varios órganos jerarcas, que no tienen superior. A) Cabezas de sistemas que integran la persona jurídica mayor: PE, SCJ, TC, CE, PL (AG, CS, CR, CP) y PR. B) Cada una de las personas jurídicas llamadas EA y SD; y cada GD con varios órganos jerarcas: el IM, la JD, y las autoridades locales autónomas.
131.- CONCENTRACIÓN Conjunto de órganos administrativos, enlazados bajo la dirección de un órgano central único Todos los actos son expedidos por el jerarca; funciona el recuso de revocación, pero no funciona el recurso jerárquico.- Uruguay: existe centralización en el interior de las distintas administraciones públicas; pero el régimen institucional acusa una fuerte descentralización.- JERARC A SUBORDINADO DECISION REVOCACION
132.- DESCONCENTRACIÓN a) Opera dentro de la relación jerárquica; no existe descentralización. b) Supone que ciertas atribuciones pertenecen a algún órgano subordinado. c) En estos casos funciona el recurso jerárquico.- d) Puede haber desconcentración a distintas alturas de la línea jerárquica.- e) Puede ser: PRIVATIVA o NO PRIVATIVA.- JERARC A SUBORDINADO DECISION REVOCACION
133.- DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES a) Poder Ejecutivo (art ), b) Ministros (art ) y c) Intendentes (arts , 278 y 280). d) Organismos del 220 (Ley 16134,106) No se altera la competencia; se autoriza a ejercerla a otro órgano o funcionario. Sólo se comunica el ejercicio de algunas atribuciones.- El delegante autoriza al delegatario, a decidir en su nombre. Las resoluciones del delegatario, son expedidas en nombre del delegante.- DELEGANTES
COMPATIBILIDADES DE LA DELEGACION La delegación es compatible con la concentración y la desconcentración DELEGACIÓN Y SUBDELEGACIÓN A) PODER EJECUTIVO: en los Ministros; que pueden subdelegar. B) MINISTROS: en dependientes, o no. C) INTENDENTES, sólo en: a) Directores Generales de Departamento (280) b) Comisiones Especiales (278) c) Autoridades Locales (262.4).
136.- ESCALONES DE DELEGATARIOS A) REGLA GENERAL: en órganos inferiores. B) EXCEPCIONES: en otros órganos. a) Comisión especial: se convierten en funcionarios públicos.- b) Fuera de la jerarquía: un EA que actuara como delegatario de un Ministro.- La delegación es precaria y flexible: AVOCACION: el jerarca puede decidir en cualquier momento
137.- COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES COMPETENCIA: es el conjunto de las atribuciones de un órgano. ATRIBUCIÓN: es el poder-deber de realizar un cometido EL PODER-DEBER EN LA DELEGACION A) Positivo: potestad que permite cumplir con el deber de obtener un resultado.- B) Negativo: deber de apreciar si corresponde ejercer o no el poder, y cómo ejercerlo.
139.- RESPONSABILIDAD DE LA ATRIBUCIÓN Es la consecuencia del deber, que integra el concepto de atribución. a) Responsabilidad INSTITUCIONAL: la persona jurídica de la cual es órgano; cuando que funcionó mal (C. art. 24).- b) Responsabilidad INDIVIDUAL: de los titulares de los cargos que componen el órgano; es indirecta (C. art. 25).-
140.- COMETIDOS ESTATALES Es el conjunto de actividades que realiza cada Ente público CLASIFICACIÓN DE LAS ATRIBUCIONES, SEGÚN LAS FUNCIONES JURÍDICAS a) Criterio ORGÁNICO: por el órgano que dictó el acto.- b) Criterio FORMAL: por el procedimiento de formación del acto, de ejercicio de la atribución: FL: Procedimiento establecido en la S. VII. FJ: Forma del proceso, y sentencia. FA: Todos los demás actos.-
142.- Criterio MATERIAL: por el contenido del acto con que culmina el ejercicio de la función.- Clasificación por el CONTENIDO de los actos: Actos-regla, actos-subjetivos y actos-condición.- a) Actos-regla: crean normas jurídicas generales, objetivas, impersonales. Ej.: Leyes, reglamentos.- b) Actos-subjetivos: producen efectos jurídicos que afectan sólo a personas o cosas determinadas. P.e.: los nombramientos, ascensos; destituciones; etc.- c) Actos-condición: tienen por objeto colocar a una persona en una situación jurídica general preexistente. Ejs.: Designación de funcionario; matrimonio, divorcio; etc..-
La Constitución: atiende al valor y fuerza del acto producido mediante el ejercicio de la atribución. Las atribuciones pueden clasificarse según la función jurídica que se ejerce, en: a) Legislativa b) Administrativa c) Jurisdiccional FUNCIONES ESTATALES
GRADOS Y MECANISMOS DE DESCENTRALIZACIÓN El órgano central y jerárquico, puede: A) Anular los actos del órgano descentralizado, contrarios a una regla de Derecho (SD: recurso de anulación; C. Art ).- B) Tomar medidas sobre los individuos que adoptan decisiones en el organismo descentralizado (EA y SD; C. Art ).- C) Acudir a un órgano imparcial (EA y SD; Cámara de Senadores).-
CONCEPTOS DE FUNCIONES JURÍDICAS a) En sentido orgánico: actúan los órganos calificados como órganos “legislativos”, “jurisdiccionales”, etc.. b) En sentido formal: referida al procedimiento mediante el cual se ejerce la atribución (P.e.: Sec. VII: Leyes).-
FUNCIONES JURIDICAS CUERPO ELECTORAL CONSTITUYENTE CONSTITUCION ESTADO LEGISLATIVA LEYES- DECRETOS ADMINISTRATIVA REGLAMENTOS- RESOLUCIONES JURISDICCIONAL SENTENCIAS
ACTOS JURIDICOS ACTOS REGLAS GENERAL Y ABSTRACTO ACTOS SUBJETIVOS PARTICULAR Y CONCRETO ACTOS- CONDICIÓN GENERAL + PARTICULAR
142.- CLASIFICACIÓN MATERIAL A) ACTOS REGLA a) Función legislativa: la que produce una regla de Derecho, un acto general y abstracto.- b) Función jurisdiccional o administrativa: produce actos concretos, no generales, ni abstractos. Los actos subjetivos: son actos concretos.- Los actos-condición, son mixtos: generales y subjetivos
B) ACTO CONDICION Coloca a una persona en una situación jurídica general, que hace posible la aplicación de una regla de derecho preexistente (funcionario). El acto condición concreta en un individuo (carácter singular), una situación que ya estaba definida en abstracto (carácter general). Hay reglas de Derecho que prevén la existencia de un cargo y regulan la situación del titular; el es un acto-condición. Sentencia de divorcio: es la condición subjetiva, que prevé la ley, para convertirse en divorciado; situación general prevista en abstracto por la ley.
C) ACTO SUBJETIVO Regula directamente la situación concreta: nombramiento de un funcionario.- RELACION ENTRE ACTOS Y FUNCIONES Actos-regla: corresponden a la función legislativa. Actos subjetivos o actos-condición: se utilizan en la función administrativa y jurisdiccional. Es administrativo: cuando el acto no resuelve un conflicto.
143.- FUNCIONES JURÍDICAS: SEGUN EL VALOR Y FUERZA DE LOS ACTOS Atiende al valor y fuerza del acto producido mediante el ejercicio de la atribución.- A) Función legislativa: cuando produce un acto con fuerza y valor de ley (salvo arts. 300 y 303).- B) Función jurisdiccional: valor y fuerza de sentencia, que pasa en autoridad de cosa juzgada.-
C) FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Actos que no tienen valor y fuerza de ley, ni de sentencia; son la mayoría de los que se dictan para el funcionamiento de la actividad estatal.- PROVISIONALIDAD de los actos administrativos a) Pueden dejarse sin efecto por la Constitución o las Leyes. b) Pueden desaplicarse y anularse por actos jurisdiccionales.- c) Pueden ser corregidos o sustituidos, por otros actos administrativos.-
COMETIDOS Y FUNCIONES 1) Los cometidos son las diversas actividades o tareas que tienen a su cargo las entidades estatales. Cometidos: actividades que se cumplen a través del ejercicio de una función. 2) Las funciones son las distintas formas que asume la actividad estatal, para la realización de los cometidos. Funciones: son las mismas en todos los países; Legislativa, Administrativa y Jurisdiccional.
ACTIVIDAD PRIVADA SERVICIOS SOCIALES SERVICIOS PUBLICOS COMETIDOS ESENCIALES COMETIDOS ESTATALES
145.- CLASIFICACIÓN DE LOS COMETIDOS ESTATALES Los cometidos son más numerosos que las funciones, porque el Estado puede ocuparse de casi todo.- A) COMETIDOS ESENCIALES DEL ESTADO: a) Sólo pueden ser ejercidos por el Estado; defensa, relaciones, exteriores, policía, gestión del agua potable y el saneamiento. b) Se prestan a todos (uti universi); y se financias por rentas generales.
B) SERVICIOS PÚBLICOS 1) Son actividades desarrolladas por entidades estatales o por concesión. 2) Satisfacen necesidades colectivas. 3) Mediante prestaciones dirigidas directa e inmediatamente a los individuos por separado. 4) Bajo un régimen de derecho público. 5) Se financian con precios y tasas. REFERENCIAS CONSTITUCIONALES En sentido amplio: C. arts. 24, 86 y En sentido estricto: cometidos desempeñados tanto por el Estado, como por concesionarios.-
CARACTERES DIFERENCIALES SERVICIO PÚBLICO: a) Constituyen prestaciones individualizadas; hay usuarios concretos e individualizables.- b) El Estado es responsable de su buen funcionamiento.- COMETIDO ESENCIAL: Los usuarios son indeterminados; no se cobran precios.
C) SERVICIOS SOCIALES. Es el conjunto de actividades desarrolladas por entidades estatales o por particulares en cumplimiento de fines sociales, para la satisfacción de necesidades sociales, mediante entrega de dinero, cosas o servicios, bajo un régimen de derecho público y/o privado. Ejemplos: Salud, previsión social, enseñanza.
a) Las personas beneficiadas por el servicio social: son beneficiarios. b) Los particulares actúan por su cuenta, sin necesidad de concesión. D) ACTIVIDAD PRIVADA DEL ESTADO a) Las entidades estatales y los particulares actúan en libre concurrencia; la entidad estatal actúa mediante la ley habilitante; sin excluir la iniciativa particular. Los particulares tienen un derecho protegido constitucionalmente; no requieren consentimiento, sino sólo autorización.
b) Para que la iniciativa particular resulte excluida, es necesario un monopolio en favor de la entidad estatal; C. art c) La actividad estatal en ese sector admite la aplicación del derecho privado; pero el derecho público sigue siendo de principio. d) La medida de la actuación en el campo de la actividad privada es un problema político, económico, etc. Caso de ANCAP