PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN Dr. Manuel Canto Chac UAMX

TESIS Propongo que la participación social en las políticas públicas es, no sólo una necesidad para la racionalización de la acción pública, sino que constituye una opción de modelo de democracia que se quiera construir, que impacta directamente la estructura y la capacidad de gobierno de la sociedad.

De la gobernabilidad a la gobernanza La época del autoritarismo puso énfasis en el control de la sociedad por parte de gobierno. La época actual pone el énfasis en el control del gobierno por parte de la sociedad. Esto supone la concepción del Estado no como cúspide de la pirámide social, sino como el articulador de una red.

Consenso sobre la Participación Ventajas de la participación inhibe la corrupción dentro del gobierno, es un mecanismo de captación de las preferencias ciudadanas, contribuye a la racionalización de la administración pública realiza la soberanía del ciudadano …

Tensiones del Control Social 1) Sobre la materia del control ciudadano i) ex post, dado que su materia específica es la vigilancia sobre los recursos públicos. El enemigo: la corrupción ii) ex ante, debe de ser capaz de controlar las decisiones, o cuando están en proceso de implementación, a fin de establecer los correctivos necesarios. El enemigo: el monopolio gubernamental de las decisiones.

2. Los motivos y la sustentabilidad de la participación ciudadana ¿qué es lo que motiva la participación de la ciudadanía?, ¿qué podría darle sustento y permanencia al control social?; i) para algunos la intervención ciudadana en las decisiones públicas debiera estar desprovista de interés; ii) lo que motiva a los ciudadanos para intervenir es la defensa de un interés propio afectado, frente a lo cual desarrolla una acción estratégica, mezcla de argumento e interés.

3. ¿Qué tipo de participación? ¿individual o colectiva?, ¿profesional o espontánea? la eficacia de la participación ciudadana en la CS requiere información y especialización → profesionalización del participante → pertenencia a asociaciones Riesgo de conformación de élites participativas → ¿dilema entre eficacia y espontaneidad?

La representación social ¿con base en qué un grupo no elegido puede aspirar a intervenir en las decisiones?, ¿quién le asigna representación? Algunas respuestas: 1) la participación no se basa en la representación y delegación, sino en la generación de consensos. 2) las instancias de representación no alcanzan a captar la demanda social específica, ni a establecer las preferencias, ni la consecuente legitimidad del público involucrado en acciones específicas, la eficacia gubernativa requiere de la participación de los concernidos

¿Qué es la participación? Tres notas constitutivas: la incidencia en las estructuras gubernamentales y en las políticas públicas; la transformación del orden social y político y, la exigibilidad de lo derechos ciudadanos y humanos en general. Dos visiones de la participación y de las políticas públicas…

Participación como correcciones del Pathos de la Democracia Participación como realización de derechos ciudadanos Énfasis en acotar el poder del Estado Énfasis en orientación de políticas Énfasis en derechos civiles y políticos Énfasis en derechos económicos y sociales Énfasis en rendición de cuentas y en transparencia de la gestión pública Énfasis en definición del problema y decisión en función de necesidades sociales. Énfasis en participación individual Énfasis en la participación colectiva

Visión “Desde Arriba” La visión de la acción pública centrada en el gobierno generó una concepción “desde arriba” de las políticas públicas: Un origen estrictamente institucional de la acción pública. Se privilegia el trabajo de los expertos y los decisores. Nace del desempeño técnico, legal y administrativo de las burocracias. Es un producto para consumo de una sociedad pasiva o condescendiente.

La experiencia latinoamericana Generó una visión “desde abajo”: se originan en la constelación de demandas sociales, en el conflicto de intereses de los diversos actores El gobierno actúa en función de las presiones de los grupos sociales en un juego de suma positiva Para que los actores puedan influir requieren desarrollar capacidades: técnicas, políticas y organizacionales.

¿Qué Instrumentos? Los Consejos Consultivos Contribuyen a que la ciudadanía exprese su opinión sobre la agenda, sobre la definición del problema y el análisis de alternativas, sugieren opciones al decisor. Entre sus limitaciones están: sus acuerdos no son vinculantes, sus orígenes, con frecuencia por elección del propio decisor, le restan legitimidad, las limitaciones en la información que reciben, lo que disminuye sus posibilidades de argumentación frente a las burocracias con las que discuten. Ha sido la más utilizada, encontró sus límites pronto.

Presupuestos Participativos la población elabora sus diagnósticos y prioriza la obra pública que efectivamente se realizará. Deciden sobre obra, no sobre políticas públicas. Experiencias interesantes en México en el ámbito municipal.

Los Consejos Gestores de Políticas Públicas en ellos se encuentran representados los diferentes sectores concernidos en la política pública: usuarios, organizaciones civiles, funcionarios. no sólo son consultados, deliberan las opciones, diseñan las estrategias, presupuestan y supervisan, pudiendo llevar ante la autoridad judicial al funcionario que se niegue a cumplir lo acordado. Inexistentes, aunque opción para México.

O - gubernamental y D social de participación (f) de su contexto, las variantes de la transición: 1) Los nuevos funcionarios pretenden dar respuesta al reclamo democrático con descentralización hacia los gobiernos locales y participación en los programas de las organizaciones ciudadanas; 2) El impulso a nuevas formas de intermediación social como un mecanismo de construcción de legitimidad y de desplazamiento de los viejos actores corporativos o clientelares, 3) La tradición de organización y participación social existente y las prácticas del ancien régime se condicionan mutuamente

O Alta – D Alta las instancias participativas tenderán a ser canales para la D de adecuar la estructura de gobierno a la participación, presionan los aspectos más amplios de gobierno y desarrollo. O Alta – D Baja las instancias participativas, al utilizarse para desplazar liderazgos tradicionales y clientelas (una vez logrado) terminan restringiéndose a la agenda gubernamental, perdiendo “materia propia” O Baja – D Alta cuando la transición se da a partir de gobiernos fuertes, la participación tenderá a institucionalizarse, pero las prácticas gubernamentales tenderán a refuncionalizarlas. O Baja – D Baja cuando la transición no genera gobiernos fuertes las instancias de participación tienden a ser instrumentos para la “captura” de los mecanismos redistributivos por los liderazgos tradicionales;

Algunas Tensiones La diversidad social. Tener en cuenta la diversidad de capacidades y condiciones de los actores; no todos tienen el mismo nivel de información, ni las mismas destrezas, ni la misma fuerza política para influir sobre los gobiernos, por tanto evitar que las oportunidades de participación se transformen en nuevos requisitos para acceder a obras y recursos públicos, es importante que el fomento a la participación sea el diseño y puesta a disposición de instrumentos, al alcance de todos aquellos que lo pretendan, de lo contrario se convertirían en élites participativas.

Participación y Representación Evitar concebir el diseño de los instrumentos de participación como otro nivel de representación Si bien algunas formas de participación requiere de formas de representación (por ejemplo los delegados barriales en el presupuesto participativo), Las delegaciones tienen que ser específicas, sobre funciones puntuales.

La diversidad de intereses La democracia siempre ha sido concebida como un conjunto de instituciones que permiten dirimir de manera pacífica el conflicto de intereses legítimos entre los diversos actores sociales, con la participación no es distinto; No puede suponerse que participar es renunciar a los intereses propios, es mucho más claro, y no menos legítimo, partir del supuesto de la existencia de intereses distintos. Los actores sociales participan porque quieren resolver intereses propios, no sólo por el gusto de participar, ni necesariamente por interés filantrópico; Es la transparencia del interés específico lo que infunde confianza en la participación, y es la eficacia en la respuesta lo que le da sustento e institucionalización a los instrumentos puestos a disposición de la ciudadanía.

La responsabilidad del gobierno La participación de actores sociales no sustituye a los gobiernos, ni histórica ni deontologicamente se sustenta tal malentendido, las OSC promueven el reconocimiento de nuevos derechos de los ciudadanos o de nuevas formas de hacerlos exigibles; en vez de restar, suman a las obligaciones de los gobiernos, No se trata de pasar “del Estado providencia al ciudadano providencia”. Hay que diferenciar entre la garantía del derecho y la ejecución de la acción correspondiente; al Estado le toca garantizar, es un asunto jurídico – político de orden general, la ejecución específica es un asunto técnico. Es importante que en el diseño de políticas que supongan la participación ciudadana se tenga como objetivo la formación de ciudadanía y no la privatización de las responsabilidades sociales.

Reforma del Estado y Participación Si los gobiernos quieren dar paso real y eficazmente a la participación ciudadana, como una necesidad de la democratización de las sociedades complejas del presente y como una necesidad de incrementar la eficiencia de la acción gubernamental, será necesario que, como parte de la Reforma del Estado, se reforme la administración pública para que sea capaz de asumir la participación de la ciudadanía en los programas y políticas específicas. Se trata de la construcción de nuevas formas de relación gobierno – sociedad,

Dos parecen ser las claves del éxito de los procesos participativos: i) motivación de los actores gubernamentales ii) preservación de la capacidad de ejercer presión de los civiles. Entonces tenemos que extender la reflexión hacia la relación entre actores e instituciones.

Las ventajas de institucionalizar: Amplía el horizonte de predictibilidad de los actores; Norma los mecanismos de relación gobierno – sociedad; Permite la rotación de liderazgos ciudadanos; Establece criterios para las transferencias.

Los desafíos a la institucionalización: Superar la fragilidad de los espacios participativos ante los cambios políticos. Ir más allá de los instrumentos pensados sólo en función de la consulta; Modificar las estructuras gubernamentales para hacerlas permeables a la D’ social y la participación. El gobierno no puede permanecer igual si las incorpora en serio.

Adecuar la administración pública Visión integrada de la sociedad vs. Visión especializada de la A.P. Organismo o mecanismo integrador, ¿cómo hacer transversal? ¿Sistema matricial? Innovación incremental por medio de experimentos pactados y controlados Desatar proceso más que reformas administrativas.

La institucionalización no es remedio mágico, genera nuevas contradicciones: i)mayor desgaste de las organizaciones de base al tener que enfrentar espacios en donde además del gobierno hay otros sectores de la sociedad; ii)posible distancia con el proyecto inicial de la organización al tener que negociar sistemáticamente con otros sectores. En todo proceso de institucionalización se gana y se pierde algo, la resultante sólo se puede medir en función de la conquista de nuevos derechos para la población.

Algunas Restricciones a la Participación Dos parecen ser las principales: i) la desventaja de quienes tienen menos recursos para participar y, ii) el “despotismo” de la minoría sobre la mayoría, a la pregunta de quiénes participan: un número limitado de personas, que dispongan de un mínimo de información e interés para hacerlo... no está claro si aquellos que se abstienen de participar lo harán simplemente porque no les interesa, o porque no disponen de los recursos necesarios para hacerlo. En este último caso podríamos estar marginando a los ciudadanos con menos capacidad para hacer sentir su voz...” (Font et al.: 18).

Algunos Datos: Consejos Gestores de Ps Ps de Curitiba: En estos consejos se encuentra un grupo con características que sus miembros tienen perfil de élite... sólo el 33% de los consejeros poseen una renta mensual inferior a diez salarios mínimos, el 22.7% percibe más de veinte salarios y el 17.3% más de cuarenta... entre los que poseen títulos de grado y posgrado universitarios encontramos un porcentaje acumulado de 66.7%... los miembros de estos consejos pertenecen a un grupo de asociaciones que representan determinados segmentos de la sociedad civil organizada...Esto refuerza el perfil de élite de los consejos, pues la reelección es, prácticamente, un monopolio de las organizaciones ‘profesionales’” (Fuks, Monseff y Ribeiro).

Algunas diferencias entre participantes y representantes Conjunto de participantes Género 50% mujeres Escolaridad 60% debajo media Ingreso 33 % debajo media Representantes35% Mujeres 18% Debajo media 34% debajo media

En Conclusión La eficacia de la participación tal vez esté más en función de los contextos políticos que de la bondad intrínseca de los diseños institucionales, aunque estos contribuyen de manera importante al éxito participativo. Institucionalizar no puede ser sólo codificar los instrumentos participativos, sino pensar al Estado lleno de sociedad, pero sin dejar de ser sociedad civil. Algunas actitudes del gobierno.

Restricciones… falta de sensibilización de los funcionarios hacia la participación ciudadana, e incluso hostilidad: “Hace falta sensibilización de los gobernantes…si este tipo de participación no es aceptada, reconocida e incorporada, habrá que volver a los mecanismos más tradicionales como las movilizaciones, la presión, la calle. Las dos maneras de control ciudadano son: las calles… la otra, es que te sientes a la mesa…dependiendo de la sensibilidad y capacidad de un gobierno puede tener mayor peso una o mayor peso otra”

Algunos aprendizajes, a manera de recomendaciones. 1) Cuando las agencias gubernamentales no comparten el criterio sobre los alcances del espacio de control e incluso incurren en tensiones por el rédito político → Previamente: alcanzar el mayor nivel de consenso posible y acordar las funciones que le corresponderían a las diversas agencias gubernamentales participantes

2. Diferencias Organizacionales OSC - Gobierno El funcionamiento de las OSC no responde a la misma estructura organizacional del gobierno, suponer lo contrario puede generar serias dificultades de operación → Imprescindible que las OSC participen en el diseño mismo de la instancia de control ciudadano

3. Origen de funcionarios en OSC Incorporar como funcionarios a personas provenientes de las OSC puede facilitar la interacción, pero no puede sustituir los procesos de diálogo y legitimación de las iniciativas Suele llegarse a desencuentros entre la manera como el ahora funcionario ve las cosas –producto de su experiencia gubernamental- y la manera como las organizaciones perciben las mismas situaciones.

4. La “agenda” de los funcionarios Dificultad de tiempos para el funcionario de alto nivel; la salida: enviar a asistentes a cumplir con el expediente, en previsión de la escasez de sus tiempos, hiciera un reordenamiento de su oficina: representante permanente con información suficiente y capacidad decisoria acotada. Las agencias de gobierno no pueden permanecer igual cuando hay participación ciudadana.

5. La legitimación Pretender que la legitimación sea producto de las adhesiones de los participantes a iniciativas políticas del gobierno- cuando están aún en proceso de deliberación- propicia la pérdida de legitimidad de una instancia participativa. Lo que confiere legitimidad al gobierno es el funcionamiento correcto de la instancia participativa y la eficacia de sus resultados

6. Los niveles de participación y de los participantes son diversos No sería de esperarse períodos largos de participación de ciudadanos en lo individual, ni por tanto mucha especialización en la materia de control; tienen ventaja quienes provienen de OSC, tampoco puede desconocerse que tenderán a impulsar más los intereses de su organización que los del sector social o territorial al que pertenezcan; Una combinación -prevista desde el diseño de la instancia participativa- de capacidades y condiciones de los participantes podría arrojar mejores resultados.