ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA (1991- 2010) Cátedra Manuel Ancízar: Debates Sobre la Problemática Agraria GRUPO DE INVESTIGACIÓN EN GESTIÓN DE EMPRESAS PECUARIAS – GIGEP Téllez G, Cubillos A, Gómez P, Pulido J, Vargas C Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá Facultad de Medicina Veterinaria y de Zootecnia

ENFOQUE METODOLÓGICO ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA Fenómenos sociales explicativos ENFOQUE METODOLÓGICO ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA Variables explicativas (independientes): Actores (autoridades político administrativas, Grupos objetivo, beneficiados, Terciarios) Recursos (derecho, personal, información, dinero, organización, consenso, tiempo, infraestructura, apoyo político, fuerza) Institucionalidad (Formal e Informal) Arriba – Abajo Abajo – Arriba Fenómenos sociales que se pretenden explicar Variables por explicar (dependientes) El ciclo de la política pública y sus productos Segunda etapa: Programación Producto 2: Programa político administrativo (P.P.A.) Producto 3: Arreglo político administrativo (A.P.A.) Tercera etapa: Implementación Producto 4: Planes de acción (P.A.) Producto 5: Actos de implementación (Outputs) Cuarta etapa: Evaluación Producto 6: Enunciados evaluativos acerca de los efectos (Outcomes) e Impactos. Pertinencia, Efectividad, Eficacia, Eficiencia. Primera etapa: Inclusión en la agenda Producto 1: Definición política del problema público (D.P.) Elaborado por Téllez G, con base en Knoefpel P, Larrue C, Varone F. 2006. Analyse et pilotage des politques publiques.

(MODELO GENERAL PROYECTO) TRIÁNGULO DE ACTORES (MODELO GENERAL PROYECTO) Autoridades político-administrativas Gobierno Nacional, Congreso de la República, Incora e Incoder (nivel central y regionales), MADR, CONPES, DNP, IGAC, oficinas de registro de instrumentos públicos, autoridades departamentales y municipales, entre otros. Problema: En el período de análisis (1991-2006) se ha consolidado un proceso de re-concentración de la propiedad rural, que ha llevado a agudizar la crisis política, socioeconómica y ambiental del campo colombiano. Hipótesis de intervención: En el marco de la Constitución Política de Colombia (art. 64) y la Ley 160 de 1994 , es necesario formular una política pública de reforma agraria que atendiendo a las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios finales pueda intervenir sobre los grupos objetivo con estrategias de naturaleza redistributiva radical como la expropiación y la extinción del dominio, y en otras situaciones incorporando el acceso a la tierra por medio del mercado. Grupos-objetivo Actores que concentran la propiedad rural, propietarios con predios mayores a 2 UAF y el Estado como poseedor legal de los baldíos nacionales. Beneficiarios finales Trabajadores agrarios, aparceros, campesinos sin tierra, minorías étnicas y población vulnerable del sector rural. Actores terciarios Organizaciones campesinas y agrarias, ONGs, academia, agremiaciones sectoriales, profesionales del sector agropecuario, agentes de finca raíz en el sector rural, organismos de control, consultores expertos, entre otros. Hipótesis causal: La concentración de la propiedad rural por parte de terratenientes y grupos armados ilegales (grupos-objetivo), ha afectado el proceso de democratización en el acceso a la tierra y sus objetivos conexos de mejoramiento en el uso del suelo, aumento de la producción y productividad agrícola ,y desarrollo humano de la población rural, específicamente de los trabajadores agrarios, aparceros, campesinos sin tierra, entre otros beneficiarios finales de la política pública.

POLÍTICA PÚBLICA DE REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA ESTADO (Estadocéntrica) MERCADO (Sociocéntrica) LEY 135 DE 1961 Conocida como la "Reforma Social Agraria” Creación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria-INCORA Inicios de los años noventa a la actualidad LEY 160 DE 1994 Considerada como “la adecuación del Estado para regular la estructura de propiedad de la tierra frente al modelo económico que necesitaba la apertura y globalización de la economía” (1) LEY 1ª. de 1968 LEY 4ª. de 1973 LEY 30 de 1988 (1) Téllez y Cubillos, 2009

Ley 160 de 1994 ¿Pertinencia? Regula tierra comunidades indígenas Zonas de Reserva Campesina (ZRC) Consejo Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino Se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino Incora conserva funciones de compra directa y expropiación, pero fundamentalmente acompaña las negociaciones. 30% del valor del predio aportado por el beneficiario Limita la participación ó intervención directa del Estado Negociación voluntaria Artículo 64 de la Constitución Política de 1991 ¿Pertinencia? Fuente: Elaboración propia con información de la Ley 160 de 1994

Limitaciones en el funcionamiento del mercado de tierras (1, 2, 3) Altos precios de la tierra y dificultades en los procesos de avalúo de la misma (3, 4) Problemas de financiación (de los beneficiarios y por parte del Estado) (5, 6) Dispersión institucional y lentitud entre normatividad y ejecución (7) Limitaciones en el desarrollo de la Política Pública de Reforma Agraria y Desarrollo Rural en Colombia (Ley 160 de 1994) Entre otras (falta voluntad política, intensificación fenómenos de violencia, etc.) (13, 14) Escasa adaptación del INCORA y su posterior liquidación (5) Problemas de titulación de baldíos y de implementación de las ZRC (11, 12) Problemas de oferta y fragmentación de la mediana propiedad (6, 10 ) Dificultades en los procesos de selección de la población beneficiaria (4, 9) Diferencias de poder de los actores en los procesos de negociación voluntaria (2, 4, 8) La concentración de la propiedad rural en Colombia sigue siendo un problema estructural y un obstáculo para el desarrollo humano del país (15) FAO y Cega, 1994, (2) Suárez, 1999, (3) Rincón, 1997, (4) Grusczynski y Rojas, 2003, (5) Machado y Samacá, 2000, (6) Mondragón, 2002, (7) Pérez et al, 2000, (8) Machado, 1999, (9) Cabrera, 2009, (10) Machado, 2009, (11) Fajardo, 1996, (12) España, 2001, (13) Rosas, 2005, (14) Reyes, 2009, (15) PNUD, 2011.

(10) Kalmanovitz y López, 2006, (11) Mondragón, 2002 Indicadores e impactos de la concentración de la propiedad rural en Colombia El 0,43% del total de los propietarios poseían fincas mayores a 500 hectáreas controlando el 62.91% de la superficie rural registrada por el Catastro (2) Ineficiencias en el uso de la tierra (71% de las tierras que podrían destinarse a cultivos agrícolas son utilizadas para ganadería) (3) Ineficiencias en distribución y uso de la tierra favorecen la pérdida del potencial productivo de recursos naturales (11). En el 2006, el 79% de la población rural estaba por debajo de la línea de pobreza y el 37% por debajo de la línea de indigencia (10). Correlación positiva entre concentración de la propiedad y presencia del paramilitarismo y guerrilla (4), desplazamiento forzado (5, 6, 7), y otros conflictos sociales y armados (8, 9). Alta desigualdad en la tenencia de la tierra (Coeficiente GINI de propietarios del 0,87% para el 2009) (1) Fuente: Elaboración propia, con información de (1) PNUD, 2011, (2) IGAC y Corpoica, 2004, (3) Heshusius, 2005, (4) Ossa et al, 2000, (5) Fajardo, 2006, (6) Flórez, 2005, (7) Cabrera, 2009, (8) Reyes, 2009, (9) Ramírez, 2009, (10) Kalmanovitz y López, 2006, (11) Mondragón, 2002 ¿Efectiva? La política pública de Reforma Agraria en Colombia ha sido poco pertinente, efectiva y eficaz ¿Eficaz?

CONCLUSIÓN Constitución Política de Colombia: Artículo 64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos. En los últimos 19 años se ha implementado en Colombia una política pública de reforma agraria bajo un enfoque socio-céntrico (Ley 160 de 1994 y su reglamentación), la cual ha tenido graves falencias durante su desarrollo. Esto ha conllevado a que la concentración de la propiedad rural siga siendo uno de los problemas estructurales más críticos del país y, por lo tanto, aún se está lejos de darle solución