BALANCE DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN MEXICO ELEMENTOS DE SÍNTESIS DEL SEMINARIO CEDHAM Tonatiuh Guillén López COLEF, IGLOM

Descentralización como proceso de largo plazo (“velocidad tradicional”) La descentralización en México ha sido un largo e incompleto proceso que inició hace 22 años. Después de dos décadas, sus resultados no son satisfactorios para los gobiernos estatales y municipales –y para la sociedad nacional- debido a que el centralismo sigue siendo una característica dominante en la estructura del Estado mexicano. La descentralización persiste como un objetivo pendiente en la reforma del Estado mexicano. Objetivo de relevancia histórica, de largo plazo, en la evolución de la nación. La descentralización es condición para la modernización y articulación eficiente del Estado y de sus instituciones con la democracia, el desarrollo y la sociedad global.

Centralismo y sus repercusiones Inexistencia de un sistema federal, de las instituciones federales y del acuerdo federalista de las políticas nacionales. Federalismo vigente en el marco jurídico; no en la estructura y dinámica del Estado. Reproducción de una fragilidad institucional de entidades estatales y municipales, expresada en sus funciones, capacidades orgánicas, recursos financieros, vinculación social y negociación política. La actual insuficiencia de capacidades institucionales de estados y municipios son resultado de la estructura centralista. No pueden justificarse las restricciones a la descentralización por “incapacidades”, cuando justamente éstas se explican por el centralismo.

Crisis financiera del centralismo y descentralización La grave crisis económica que afectó al país entre 1982 y 1983 fue un factor decisivo que explica el giro hacia las primeras iniciativas de descentralización. El presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) inició un amplio reajuste en el gasto público federal, reduciendo sus dimensiones y estructura, para dar prioridad al pago de la deuda pública externa. La descentralización fue muy valorada como discurso ideológico, pero poco eficaz como política pública. La iniciativa más importante fue la reforma constitucional del Artículo 115 que permitió a los gobiernos municipales disponer directamente de los impuestos a la propiedad inmobiliaria. En este caso, la descentralización fue a costo de los estados. En general, el gobierno nacional experimentó reducidos cambios en su aparato administrativo, salvo la severa reducción presupuestal. Adicionalmente, se inició la transferencia a los estados de los servicios de salud a “población abierta”. Únicamente se avanzó en 14 de los 32 estados y, además, con precariedad en la instrumentación del programa de descentralización. Descentralización centralizada. Perfil de políticas de desconcentración.

Descentralización y federalismo: nuevos actores y debate público El periodo sexenal 1988-1994 fue menos relevante para las políticas de descentralización. Los avances en materia de salud se estancaron en el gobierno del presidente Carlos Salinas, junto con toda iniciativa en la materia. Lo más interesante sucedió en el debate político intergubernamental, considerando que el inicio de la transición democrática había posibilitado la presencia de partidos de oposición en los gobiernos municipales (de manera amplia) y en tres estados del país (de 32). Baja California pionero, en 1989. Con los nuevos actores de la esfera gubernamental, los temas del federalismo y la descentralización se convirtieron en temas muy visibles de la agenda pública y política, pese a la escasa instrumentación de políticas públicas. Surgimiento de la política intergubernamental. Surgimiento y desarrollo de los actores institucionales del federalismo y de la descentralización.

Segunda fase de descentralización: salud, educación, transferencias fiscales. El presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) promovió un plan nacional para impulsar las reformas del federalismo y la descentralización. Programa para un nuevo federalismo, 1995-2000. Formalización del federalismo como política pública. Los resultados más notables fueron ampliar la descentralización del sector salud y los servicios de educación básica hacia los estados. Se ampliaron los recursos fiscales transferidos del presupuesto federal a los estados y municipios. La ampliación de las transferencias fue una iniciativa muy importante, posibilitada por la composición plural de la Cámara de Diputados entre 1997 y 2000. Se crearon así nuevos rubros del Presupuesto Federal destinados a estados y municipios, dirigidos a educación, salud e infraestructura social, mejorando sus finanzas (Ramo 33). Hasta 1997, las iniciativas de descentralización habían sido reguladas por completo por el Ejecutivo Federal. A partir de ese año, la Cámara de Diputados se convirtió también en una instancia activa en esta misma dirección. La descentralización entre 1997 y 2000 avanzó así en tres tipos de política: salud, educación y en progresivas reformas al presupuesto federal favorables a estados y municipios.

Descentralización y gobiernos municipales En los noventa, en estados y municipios transcurría un proceso de “descentralización de facto”. La pluralidad política y transición democrática promovieron un fortalecimiento de las administraciones municipales y su expansión hacia áreas de política pública coincidentes con tareas antes asumidas por el gobierno federal o los estados. Los municipios incidieron en funciones de planeación urbana, desarrollo económico, política social, protección ambiental, educación, cultura, salud, vivienda, transporte urbano, etc. No todos con iguales capacidades, dada su enorme heterogeneidad. Cabe destacar el origen local de esta “descentralización de facto” y, evidentemente, la ausencia de alguna política nacional o estatal que la promoviera. Dinámica de innovación y creatividad, expresiones de modernización de los gobiernos locales, redefiniendo su perfil, capacidades, funciones, interacción social y rol intergubernamental. Premio Gobierno y Gestión Local (www.premiomunicipal.org.mx) Cambio en la estructura del Estado y pesos relativos entre ámbitos de gobierno. Reforma del Estado “desde abajo”, en escala nacional, de efecto estructural y de largo plazo., de enorme trascendencia. Desde la perspectiva del ciudadano, su interacción con los ayuntamientos progresivamente ha sido más intensa, en comparación con las instituciones de los estados o federales.

Perspectiva reciente de la descentralización El gobierno del presidente Vicente Fox (2000-2006) integró los objetivos de reforma del federalismo y de descentralización. Programa especial para un auténtico federalismo 2002-2006. No obstante, los avances han sido limitados. El ambiente democrático del país favoreció iniciativas de política pública nacional promovidas desde los estados. La más notable fue la integración de la CONAGO (julio 2002) y la promoción de la Convención Nacional Hacendaria (CNH). Del lado municipal, las asociaciones se consolidaron (AMMAC, AALMAC, FENAMM) y avanzan hacia la Conferencia Nacional de Municipios de México (CONAMM). Las políticas nacionales de descentralización ya no tienen posibilidad de ser centralistas (sin excluir posibles iniciativas del Ejecutivo en esta dirección). Necesidad de acuerdo federalista.

Las iniciativas de descentralización persistieron en los parámetros definidos en el sexenio anterior (1994-2000). La Cámara de Diputados hizo ajustes adicionales al Presupuesto Federal, para ampliar transferencias para estados y municipios. El Ejecutivo Federal y sus secretarías han promovido algunos programas de descentralización (de escala menor) en las áreas de política social, desarrollo rural, económico, salud, educación, medio ambiente, principalmente. Tres resultados: Políticas públicas limitadas (relativo estancamiento) y, del otro lado, amplia consolidación de actores del sistema federal (y de la política intergubernamental federalista). Un programa de descentralización de escala mayor sigue pendiente; la estructura centralizada permanece estable, asentada por un sistema hacendario centralizado. Considerando los últimos veinte años de la descentralización, puede afirmarse que las políticas de mayor escala fueron las relativas a salud y educación instrumentadas en los noventa, junto con los nuevos rubros del Presupuesto Federal.

Reformas institucionales locales (trayectoria) Existe un proceso de descentralización en curso (“descentralización de facto”), como movimiento en tensión con el marco jurídico e institucional vigentes. Destino necesario (sin tiempo definido). Reto de las instituciones locales: reforma sustancial –estructural- para el futuro (pendiente). Escenario para un México federal, descentralizado, democrático e inserto en la sociedad global. Tres grandes rezagos: Déficit de instituciones del sistema federal: la institucionalidad de la política intergubernamental federalista (modelo federal cooperativo y modalidad “tripartita”). Sistema “inestable” y de acuerdos continuos: construcción de la voluntad nacional. El viejo centralismo no las necesitaba. Desde Senado –revisión de integración- y acuerdo intergubernamental general y de políticas públicas. Déficit de democracia y de controles democráticos de los sistemas electorales y de representación política, de estados y municipios. Reformas institucionales estatales y reglamentarias municipal (sin excluir marco jurídico nacional).

Déficit de modernización instrumental de las administraciones locales Déficit de modernización instrumental de las administraciones locales. Administraciones estables, profesionales, articuladas eficientes con el desarrollo y necesidades sociales. Reformas institucionales estatales y reglamentarias municipales. Paradoja de la coyuntura actual: Actores del federalismo y descentralización cada vez más sólidos (municipios, estados, instituciones federales, asociaciones), con un diálogo y capacidad de acuerdo débiles. La centralización de la política (partidos nacionales) es un factor que estimula la continuidad de inercias centralistas. La centralización de los recursos fiscales es otro factor de reproducción. La inercia de una concepción centralizada de la descentralización y de la coordinación, que se expresa en excesivas y dispersas regulaciones federales.