La industria azucarera peruana en el contexto internacional y la posible firma del TLC con los Estados Unidos Elaborado para el Proyecto CRECER Eco. Eduardo Zegarra M., PhD Investigador Principal Eco. Rodrigo Salcedo Asistente de Investigación -- Noviembre

Objetivos del Estudio Establecer posibles escenarios de negociación de TLC con Estados Unidos en sector azúcar evaluando las políticas internas y comerciales de ambos países; Evaluar posibles implicancias económicas de TLC para la industria azucarera nacional a través de modelos de comercio internacional; Recomendar políticas para incrementar la competitividad de la industria azucarera nacional en el contexto internacional y de posible firma del TLC.

I. Evolución de la industria azucarera nacional y política actual

Antecedentes Sector cooperativizado en el gobierno de Velasco, fuertemente controlado por el Estado tanto en la gestión interna como en la relación con los mercados (interno y externo); A partir de 1976 se configura una permanente “crisis azucarera” donde confluyen problemas internos de incentivos y problemas externos derivados de la política de precios y crédito del Estado; De ser un sector exportador neto pasa a concentrarse exclusivamente en el mercado interno, a excepción de la cuota de exportación a los Estados Unidos.

Nueva orientación de política desde 1996 Franca crisis del sector azucarero nos convierte en importadores netos de azúcar durante primera mitad de 1990s, esto lleva a un cambio de política; La nueva política se basa en la reconversión empresarial de las cooperativas para atraer inversionistas privados; La política tiene efectos diversos, con algunas empresas re- estructuradas y otras no; La inversión privada generada por el proceso consigue revertir las tendencias negativas de producción y rendimientos

Producción y rendimientos en últimas tres décadas

Consumo, producción e importaciones

Aumento en el nivel de protección azucarera El sistema de protección a la industria azucarera nacional se basa en aranceles y, especialmente, en franja de precios, derecho adicional a las importaciones si el precio de referencia del mercado internacional cae por debajo de un precio piso; El precio piso es colocado a un nivel alto a medida que se toma una serie muy larga para su cálculo en un contexto de fuerte caída de los precios internacionales; En el año 2002 se incrementa sustancialmente el precio piso de la franja y por ende la protección arancelaria.

Franja de precios e Importaciones de Azúcar

Evolución de precio doméstico de azúcar rubia Precio doméstico llega a ser superior al precio interno de Estados Unidos

Estructura del comercio de azúcar (2002)

II. El programa azucarero de los Estados Unidos

El programa tiene dos instrumentos básicos Sistema de cuotas a la importación, aplicado a 40 países de acuerdo a niveles históricos de exportación al mercado de los Estados Unidos (entre ellos Perú) Crédito para financiar precios mínimos de garantía para la producción doméstica de azúcar de caña y de remolacha.

Aplicación de la cuota de importación

Impactos del programa azucarero

III. Azúcar en las negociaciones entre Estados Unidos y México/Centro América

Azúcar, NAFTA y la relación entre Estados Unidos y México (1/2) Bajo original del NAFTA (2004) se planteó plazo de 15 años para liberalización total del comercio azucarero entre ambos países; Un ligero aumento en la cuota mexicana para los primeros seis años y aumento significativo a partir del séptimo año (2001). La cuota puede ser superada si México alcanza un superávit de azúcar (oferta menos demanda) por dos años consecutivos; A partir del año 15 (2008) se liberaliza completamente el comercio de azúcar entre ambos países.

Azúcar, NAFTA y la relación entre Estados Unidos y México (2/2) La industria azucarera de Estados Unidos consiguió redefinición de “superavit” con firma de carta paralela al tratado, se incorpora en la definición de demanda a los endulzantes de maíz…de esta forma se volvió casi imposible que México genere un superávit de azúcar; La industria azucarera mexicana fue fuertemente afectada por las importaciones de endulzantes de maíz de los Estados Unidos, y bajo las condiciones del tratado no tuvieron una expansión significativa de su acceso al mercado estadounidense.

Fuerte caída de demanda interna de azúcar por sustitución de endulzantes de maíz

Azúcar y CAFTA (2004) TLC con los cinco países centroamericanos, extendido a República Dominicana. Estos son países exportadores de azúcar a los Estados Unidos bajo el sistema de cuotas; En azúcar se dispuso una ampliación moderada de la cuota para estos países, de un 80% en el primer año (pasar de un promedio de 126 mil tm a 225 mil tm), y un aumento muy pequeño cada año hasta un tope que sólo implica duplicar la cuota actual en el año 15; No se establecieron condiciones para la liberalización del comercio bilateral de azúcar; El acuerdo aún no es firmado por el Congreso de los Estados Unidos y enfrenta la fuerte oposición de la industria azucarera de ese país.

IV. Azúcar en los escenarios posibles en un TLC Perú-Estados Unidos

Posiciones de los actores El azúcar es un producto altamente protegido en Estados Unidos y Perú. En el caso peruano la protección es exclusivamente arancelaria y con escaso impacto en el comercio mundial; en el caso de EEUU el sistema de protección es de cuotas de importación y precios mínimos, con impactos importantes en el comercio mundial; La industria azucarera de EEUU se opone a incluir el azúcar en tratados bilaterales, plantean que esto no es deseable si no se llega a acuerdos en OMC; La industria peruana defiende la franja de precios, pero estaría dispuesta a libre comercio azucarero con Estados Unidos, no con otros países exportadores netos de azúcar.

Escenarios posibles de la negociación de un TLC Libre comercio azucarero entre Perú y Estados Unidos (antecendente: NAFTA), es un escenario poco probable por la abierta oposición de la influyente industria azucarera en el país del norte; Aumento de la cuota azucarera para el Perú y eliminación de la franja de precios peruana a las importaciones de azúcar (y endulzantes de maíz?) de los Estados Unidos, es un escenario con mayor probabilidad de ocurrencia que el anterior (ojo con endulzantes y la experiencia mexicana); Se exceptúa al azúcar del TLC, que acaba de suceder en el TLC entre Estados Unidos y Australia. Este escenario es altamente probable dados los antecedentes.

V. Resultados de modelos de comercio

Modelo CARD de Equilibrio Parcial

Proyecciones para Perú en modelo CARD

Modelo Tipo GTAP del Mincetur, equilibrio general

Otros efectos en el sector azúcar Se asumió que se mantiene el sistema de cuotas y se elimina la franja de precios; Se generan cambios pequeños en los flujos comerciales, aumentando las importaciones de azúcar desde los Estados Unidos al Perú en 72% (aunque de una base muy pequeña), sustituyendo las importaciones de otros países (desviación de comercio). En total, las importaciones de azúcar aumentan en 1.95% mientras las exportaciones caen en -1.10%, básicamente por un efecto precio ya que el volumen exportando permanente fijo. El moderado crecimiento de la producción interna (0.48%) se sustenta básicamente en el mercado interno, con las exportaciones fijas en la cuota de EEUU.

Modelo PERL-VORSIM—Libre comercio

Excedente al Productor

Modelo PERL-VORSIM—Triplicación de cuota

Excedente al Productor

VI. Los retos de competitividad de la industria azucarera nacional

Perú tiene ventajas comparativas en azúcar

Necesidades de inversión en campo en empresas no re-estructuradas

Recomendaciones para una política azucarera nacional

Recomendaciones de política (1/2) Definir un perfil de sector exportador de azúcar en función a ventajas comparativas de valles costeños peruanos y en un contexto de creciente liberalización mundial de este mercado; Continuar y profundizar proceso de re-estructuración empresarial de empresas azucareras en crisis para atraer la inversión privada requerida que oscila entre US$ 80 y 100 millones en 5 años. Encontrar solución definitiva para empresas que no han conseguido a la fecha atraer socios inversionistas, en coordinación con los Gobiernos Regionales. Establecer como política estatal el desarrollo de mercado interno por etanol, para ampliar la demanda interna, sostener escala mayor de producción y mayor competitvidad internacional. Requiere aprobar normas necesarias y encarar la posible competencia de Brasil y MERCOSUR.

Recomendaciones de política (2/2) Invertir de manera prioritaria en programa de innovación tecnológica orientado a generar variedades de menor periodo de maduración, en una línea similar a la desarrollada en Colombia, Resolver los problemas sanitarios y de incentivos para el acceso al agua; –Programa de control sanitario especial, –Nueva ley de aguas que mejore los incentivos para invertir en tecnologías ahorradoras de agua y el mayor uso del agua subterránea; El Estado debe enfrentar de manera frontal el problema de la alta informalidad en el sector azucarero que genera serias distorsiones en el sistema de comercialización, con acumulación de poder de mercado de algunos pocos comerciantes mayoristas. Medidas para eliminar la informalidad y ampliar la competencia al interior del sector comercial azucarero.