1 PROVISIÓN Y REGULACIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA PROVISIÓN Y REGULACIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA Juan Martin Asesor del Secretario Ejecutivo Dirección ILPES

2 DIMENSIÓN FISCAL DE LA CRISIS EXTERNA DE LOS AÑOS 80 efecto demoledor sobre la inversión pública (con escasas excepciones: Chile y Colombia) DOS CONSECUENCIAS deterioro sin precedentes del capital social tangible dificultades crecientes en la gestión pública de los servicios PRONUNCIADO AGRAVAMIENTO DE PROBLEMAS TRADICIONALES EN LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PRESTADOS + insuficiente cobertura + enormes demoras de conexión + interrupciones frecuentes del servicio + obsolescencia de algunos sistemas

3 AMÉRICA LATINA: inversión en infraestructura En la figura se comparan los niveles promedio de inversión en la década de 1980 respecto de los correspondientes valores de los años 70 Como se aprecia, las caídas son significativas. Sólo las inversiones atrasadas ascienden a casi US$ 100 mil millones. Además, la falta de mantenimiento de las instalaciones ha hecho inevitable una rehabilitación más costosa. 8,5 4,1 1,7 1,6 0,4 6,3 3 1,6 0,7 0,5 0, ElectricidadTransporteTelecomAgua y SS Inversión pública Infra- estructura Fuente: Banco Mundial

4 AMÉRICA LATINA: composición sectorial de las inversiones necesarias El valor del capital de infraestructura se estimaba (1995) en US$ 350 mil millones, considerando sólo los sectores de telecomunicaciones, electricidad, transporte y provisión de agua y saneamiento. Agua y Saneamiento 20% Telecomunicaciones 17% Electricidad 40% Transporte 23% Fuente: datos del Banco Mundial Los meros gastos anuales de mantenimiento del capital existente ascienden a US$ 7 mil millones (2% del capital). Por otra parte, el gasto anual de inversión requerida en los 90 para alcanzar los niveles de participación en el producto de los años 70 es de US$ 60 mil millones, con la siguiente composición sectorial:

5 Sector Monto Fuente: Banco Mundial, 1995 Redes de abastecimiento de agua Compañías de teléfonos 3 Empresas de electricidad 3-4 Carreteras de peaje 7 INVERSIONES NECESARIAS... En casi todos los países de la región se sostuvo que después de la crisis de los 80 + el sector público carecía de los recursos financieros necesarios para encararlas + existían inversores con disposición a financiar la inversión y gestionar los servicios Las inversiones que siguieron a las privatización en los sectores telecomunicaciones y electricidad parecerían avalar esta postura. + en telecomunicaciones … grupo Argentina, Chile, México y Venezuela… inversión anual después de privatizar US$ 3 mil millones ; con el resto (Brasil) se redondearía la meta sectorial de US$ 10 mil millones … ¿se puede extender esta experiencia? + si, pero con calificaciones: el monto del financiamiento necesario para generar una unidad de ingreso anual es muy variable entre sectores, según indica el cuadro. ¿quién las realiza?

6 Fuente: Banco Mundial, WER 1997 Por otra parte … en los años 90 se revalorizó la relación entre nivel de desarrollo e inversión en infraestructura

7 RELACIÓN ENTRE INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA E INVERSIÓN EN CAPITAL SOCIAL (INFRAESTRUCTURA) dimensión financiera NEGATIVA (efecto desplazamiento) POSITIVA (efecto inducción) INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA (pública / privada) (privada / pública) dimensión real

8 RELACIÓN ENTRE INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA E INVERSIÓN EN CAPITAL SOCIAL ( INFRAESTRUCTURA ) Estados Unidos 0,39 60 Aschauer, 1989 Gasto público capital no militar Estados Unidos 0,34 60 Munnell, 1990 Gasto público capital no militar Japón, regiones 0,20 96 Mera, 1973 Infraestructura industrial Francia, regiones 0,08 12 Prudhomme, 1993 Gasto público de capital China, Taiwan 0,24 77 Uchimura y Gao, 1993 Transporte, agua y telecom Corea 0,19 51 Uchimura y Gao, 1993 Transporte, agua y telecom México 0, Shah, 1992 Energía, transportes y telecom Múltiples países (OECD) 0,07 19 Canning y Fay, 1993 Transporte Múltiples países (en desarrollo) 0,16 63 Easterly y Rebelo, 1993 Transporte y telecom Israel 0,31 - 0, Bregman y Marom, 1993 Transporte, energía y agua Tasa de Elasti- rentabilidad Muestra cidad implícita Autor Medida de infraestructura Elasticidad: variación procentual del producto respecto a una variación del 1% en infraestructura Rentabilidad implícita: relación entre el valor actualizado en la variable dependiente y el valor actualizado de la inversión en infraestructura Fuente: Banco Mundial, WER 1997

9 MODELO DE CRECIMIENTO ÓPTIMO (Weitzman) La función de producción agregada de la economía es Y = min [Kp, Ks] donde Kp = stock de capital directamente productivo Ks = stock de capital social (infraestructura) En el primer sector, toda la inversión se transforma en formación de capital. Kp = Ip En el sector de capital social, debido a la presencia de economías de escala por indivisibilidades en la producción, es preciso distinguir entre inversión y formación de capital. Para ello se supone que antes de formar nuevo capital se acumulan inventarios, X.. X = Is El aumento en la capacidad instalada de capital social es entonces Se demuestra que, bajo estos supuestos, la política de crecimiento óptimo es como se indica en la figura Ks = G ( X),X0 << X I, Kp t Ks

10 FUNCIÓN DE PRODUCCIÓN DE LA ECONOMÍA Y = mín [Kp, Ks] donde Kp = stock de capital directamente productivo, y Ks = stock de capital social (infraestructura) Ks (0)Ks (1) Ks Kp Kp (0) eje de expansión Y (0)

11 Ks(0) Ks(1) Ks(2) Ks(3) Ks Kp Kp(3) Kp(2) Kp(1) Kp(0) Ks Kp Crecimiento vía capacidad excedente Crecimiento vía capacidad racionada MODALIDADES PURAS DE CRECIMIENTO

12 IT, IKp 0 IKs A M A B CC Ks / Kp IT, IKp 0 IKs Ks / Kp M A A B CC Sin previsión de los agentes Con previsión de los agentes EFECTO INDUCCIÓN (Hirschman)

13 O SECCIÓN, DEPARTAMENTO, O SERVICIO DE GOBIERNO O EMPRESA PÚBLICA = tradicional = sociedad comercial = contrato de servicios = contrato de gestión O CONTRATO DE ARRIENDO O CONTRATO DE CONCESIÓN HOSPITAL DE EMPRESAS (transitorio) O EMPRESA PRIVADA O EMPRESA COMUNITARIA P Ú B L I C AP R I V AD A PÚBLICAPÚBLICA PRIVADAPRIVADA P R O P I E D A D E X P L O T A C I Ó N OPCIONES ISTITUCIONALES PARA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

14 P Ú B L I C A P R I V AD A P R O P I E D A D PÚBLICAPÚBLICA PRIVADAPRIVADA E X P L O T A C I Ó N FACTORES COADYUVANTES AL ÉXITO DE CADA OPCIÓN INSITUCIONAL o papel diferenciado del Gobierno como propietario, regulador y gestor o vigencia de leyes comerciales, normas de auditoría y contabilidad generales o nivel tarifario que permita recuperación de costos y presupuesto estricto o objetivos no comerciales compensados por transferencias explícitas o cuadros directivos profesionalizados, con remuneraciones adecuadas o implantación de mecanismos de participación institucional de usuarios o marco jurídico de derecho contractual, incluyendo procedimientos fiables de obligación de cumplimiento o adjudicación de contratos mediante procedimientos transparentes, a través de licitaciones públicas competitivas o contratos con especificación de: - responsabilidades de la empresa - objetivos y metas de desempeño - modalidades de seguimiento - procedimientos de revisión - solución de controversias - sanciones por incumplimiento o reestructuración competitiva del subsector de actuación o eliminación de barreras prácticas y legales (ej. crédito y divisas) o protección del interés público y garantía de acceso a instalaciones o organización con capacidad técnica y mecanismos participativos o apoyo para atender necesidades de capacitación y asistencia técnica o garantía de interconexión con redes primarias o secundarias

15 Sección de gobierno Empresa pública Tradi- cional Sociedad principio comercial Contrato de servicios Contrato de gestión Contrato de arriendo Contrato de concesión Prop. y explot. privada Provisión comu- nitaria pública (totalidad o casi) pública (mayoría) función de gob ministerio sectorial ministerio sectorial u organismo público separado presup público subv pública empresa pública función de gob gob o EPU principalmente financiamiento de mercado principalmente recursos propios EPR de explot. empresa pública EPU serv específ. pública (mayoría) negociación público / privada empresa privada de explotación sector público EPR de explot. privada (mayoría) ninguna o pública sector privado privado + transf gob sector privado privada o común ninguna o pública privado + transf gob sector privado sector privado función de gobierno a cargo del gobierno no es aplicable Ilimitada empresa pública servicios prestados menos de 5 años EPR de explot. serv y result de 3 a 5 años ente público empresa privada de explotación resultados menos derecho uso activos de 5 a 10 años de 10 a 30 años sector privado ente privado decisión privada Ilimitada sector privado ente privado decisión privada Ilimitada Propiedad de activos Planificación y políticas Financ. activos fijos Financ. capital trabajo Explot. y mantenimiento Recaudación de tarifas Facultad de gestión Soporte riesgo comercial Criterio de remuneración Duración típica FUNCIÓN OTRAS CARACTERÍSTICAS OPCIONES INSTITUCIONALES PARA LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA Características principales

16 ¿POR QUÉ HAN PRIVATIZADO LOS GOBIERNOS? FACTORES ESTRUCTURALES Ideología Eficiencia productiva Cambios en sectores estratégicos Madurez del sector empresario privado Necesidad de proyectar coherencia FACTORES COYUNTURALES Credibilidad política Crisis fiscal y estabilización Límites de inversión Efectos catalizadores Apaciguamiento acreedores externos

17 MPN MPL MPR EPR EPC (5)(1) (3) (2) (4) TRAYECTORIAS ALTERNATIVAS DE PRIVATIZACIÓN MPN MPL MPR EPC EPR Monopolios Públicos Naturales Monopolios Públicos Legales Monopolio PRivado Empresa Pública Competitiva Empresa PRivada

18 Derecho y precio de acceso a las instalaciones Estructura de la industria Opciones de competencia Objeto de la regulación Condición inicial Monopolio integrado Precios, calidad y obligación de servicio (por contrato) Precios, calidad y obligación de servcio (por ley) Prácticas comerciales, normas ambientales, de seguridad y antimonopolio Monopolio estatal integrado Actividades monopólicas Actividades competitivas Competencia en el mercado Competencia de sustitutos Instalaciones monopólicas Competencia por el mercado Monopolio integrado Mono- polio Compe- tencia OPCIONES DE COMPETENCIA Y COOPERACIÓN PÚBLICA / PRIVADA

19 SISTEMAS REGULADORES MODERNOS A pesar del progreso constatado es necesario superar trabas e imperfecciones que + entorpecen el funcionamiento del mercado + limitan la capacidad efectiva de regulación + perjudican a los usuarios de los servicios CRITERIOS GENERALES 1 … la regulación se justifica si hay distorsiones que impiden la operación eficiente del mercado, pero también es necesario que los beneficios de la intervención pública superen sus costos... idealmente se debería promover la competencia al máximo y restringir la regulación a temas y situaciones calificadas 2 … el diseño del marco regulador debe preceder a las decisiones de privatización una vez agotadas las posibilidades de introducir competencia … ello aporta a una mayor previsibilidad del marco para la prestación de los servicios en beneficio de los usuarios, de las empresas operadoras y del propio gobierno

20 las reformas institucionales del marco regulador, aun cuando sean justificadas, generan varios costos cuya capacidad de absorción es limitada para el Gobierno … dichas reformas deberían ser graduales y programadas e incluir medidas compensatorias y campañas de difusión pública adecuadas 3... no basta con disponer de un buen diseño conceptual del marco regulador ya que las atribuciones legales y la capacidad operacional de los entes reguladores es crucial … se requiere contar con procedimientos legales apropiados y recursos humanos motivados y de alta calificación técnica 4... si bien es importante privilegiar la estabilidad en las reglas del juego, el marco regulador debe ser congruente con la evolución del entorno tecnológico, social y económico … su modernización debería ser una preocupación permanente, abriendo oportunidades a la iniciativa privada y preservando el interés público 5... CRITERIOS GENERALES (continuación)