1 Abril 18 del 2007 Diagnóstico y reflexiones sobre el sistema de transferencias federales José Antonio González Anaya Unidad de Coordinación con Entidades Federativas SHCP

2 Índice Diagnóstico del marco actual –Participaciones –Aportaciones –Ingresos propios –Reflexiones finales sobre el diagnóstico

3 Problemática del marco de federalismo actual Los elementos estructurales de sistema actual se diseñaron bajo un equilibrio político distinto. Conforme fue cambiando la realidad política, el sistema ha sufrido una serie de cambios que lo han llevado a un complejo sistema de interacciones entre los tres diferentes niveles de gobierno. El pacto fiscal no tiene satisfechos del todo a sus participantes. –El Gobierno Federal concentra la mayor parte de la recaudación y se lamenta de las entidades federativas de que contribuyen poco a elevar la recaudación. –Las entidades y los municipios se quejan de las pocas potestades tributarias que disponen y de los bajos incentivos que existen para elevar la recaudación.

4 Una creciente concentración de la recaudación a través de la historia. Elaborado con base en el documento: Diagnóstico sobre el tema: colaboración y coordinación intergubernamental, Convención Nacional Hacendaria; e ITG Consultores en Finanzas Públicas.

5 Una creciente descentralización/desconcentración del gasto a través de la historia. Comisiones encargadas de impulsar el desarrollo regional s Convenios y acuerdos para impulsar inversiones públicas 70s Recursos para impulsar el campo, la industria y el comercio CUC y COPRODES 1992 Convenios de Desarrollo Social Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica 1996 Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud 1998 Creación de Ramo 33: FAEB, FASSA, FAIS, FORTAMUNDF, FAM 1999 Creación del FAETA y FASP 2000 Creación del PAFEF y en 2007 conversión a FAFEF 1981 COPLADES 1983 CUD fortalecer planeación, descentralización y fortalecimiento municipal Finales 80s Programa Nacional de Solidaridad Ampliación del gasto federalizado Elaborado con base en el documento: Diagnóstico sobre el tema: colaboración y coordinación intergubernamental, Convención Nacional Hacendaria; e ITG Consultores en Finanzas Públicas.

6 Problemática del marco de federalismo actual Existe poca claridad en la división de responsabilidades y de funciones. Existe una alta dependencia de trasferencias federales para enfrentar responsabilidades de gasto. Falta de información estándar sobre las haciendas subnacionales. Al final del día, el pacto fiscal no ha coadyuvado a fortalecer las haciendas públicas de los tres órdenes de gobierno ni por el lado de la recaudación, ni por el lado de contener las presiones de gasto.

7 Los recursos Administrados por las Entidades Federativas dependen de manera importante de transferencias del Gobierno Federal mmp. 10.2% Ingresos Propios Aportaciones Transferencias Condicionadas (Incluye PAFEF) Financiamiento Convenios de Descentralización mmp. 40.6% Gobiernos de las Entidades Federativas Total: mmp mmp. 41.3% Participaciones Ramo 28 Transferencia No Condicionadas 27.1 mmp. 3.4% 12.1 mmp. 1.5% Excedentes Petroleros 23.7 mmp. 3.0% Recursos del Sector Público Federal centralizado aplicado en las Entidades Federativas

8 Los recursos Federales transferidos a las entidades han aumentado su porcentaje respecto al PIB de 6.5% en 1998 a 8% en 2006, mientras que los ingresos federales no petroleros han aumentado menos de 1% del PIB y los ingresos propios se han mantenido constantes en 0.9%.

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10 Fórmula de distribución del Fondo General Participaciones (21.06% de la RFP) tiene un tercer componente compensatorio que perpetua la distribución original Criterios de Distribución entre Entidades del Fondo General de Participaciones (21% de la RFP) Coeficiente Efectivo del Fondo General de Participaciones Primera Parte (45.17%) Por el número de habitante de cada Entidad. Segunda Parte (45.17%) El componente del año anterior + El cambio de las contribuciones asignables (Tabacos, cerveza, bebidas alcohólicas, gasolina, tenencia e ISAN). Tercera Parte (9.66%) Por la inversa per cápita de la primera y segunda partes del FGP Resarcimiento de la Bases Especiales de la Tributación (BET) 0.06% RFP Actualización con el INPC desde La BET era pesca, agricultura y transporte público. Desde 1989 cuando entran al régimen general, algunos estados pidieron un resarcimiento.

11 Las fórmulas de las participaciones son complejas, y contienen elementos con incentivos perversos. Adicionalmente, han llevado a que las participaciones per cápita no hayan cambiado sustancialmente en los últimos ocho años.

12 Las fórmulas para los otros fondos de participaciones también tienen componentes que desincentivan la recaudación Fondo% de la RFP Criterios de Asignación Fondo de Fomento Municipal (FFM) 1% Desde 1991 con la dinámica de las contribuciones locales de Agua y Predial. Reserva de Contingencia 0.25% De la entidad menos afectada a la mas afectada comparando las participaciones del FGP+FFM del ejercicio con el mismo monto en 1990 actualizado por el crecimiento de la recaudación (RFP). Participaciones en el IEPS 8% tabacos labrados 20% cerveza y 20% bebidas alcohólicas En proporción al valor de la enajenación de cada uno de los conceptos en las entidades. Es equivalente al 0.25% de la RFP Fondo para municipios fronterizos y marítimos 0.136% 39 municipios. Distribución inicial era por comercio exterior. Ajuste por la dinámica de las contribuciones locales de agua y predial. Derecho adicional por extracción de petróleo (municipios) Es el 3.17% del derecho adicional de extracción. Se destina a 7 Municipios (que son parte los 39 del fondo anterior). Se distribuye de acuerdo al valor de exportación de petróleo y por aduana de salida. Equivalente al 0.02% de la RFP.

13 Aunque son 100% participables, los incentivos económicos no se han incrementado por encima de las participaciones. Los incentivos por fiscalización no han funcionado debido a que el costo, monetario y político, es alto y los retornos son pequeños. Incentivos Económicos Relacionados con automóbiles incluye: Tenencia o uso de vehículos; ISAN; y Fondo de Compensación de ISAN Otros Incentivos: Acciones de Fiscalización concurrente; Zonas Federal Marítima Terrestre; REPECOS; Régimen Intermedio; Riberas; Comercio Exterior

14 Existe una mayor heterogeneidad en el esfuerzo por recaudar incentivos ya que los estados los retienen íntegramente. Sin embargo, el monto sigue siendo menor* * Desde el 2007, los estados retendrán el 100% de los incentivos por fiscalización

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16 Naturaleza de las aportaciones En su origen las aportaciones eran transferencias etiquetadas para cierto propósito. Originalmente los montos de las aportaciones se determinaban en función de las necesidades pero existen varios referenciados a la Recaudación Federal Participable. Desde la introducción del Ramo 33 como tal en 1998, ha existido una proliferación de fondos que se han creado, o modificado en coyunturas políticas complicando el sistema de tranferencias –1998 Educación, Salud, Fortamun, FAIS (Infraestructura Social), FAM (Múltiples) –1999 FASP (Seguridad), FAETA (Educación Técnica), –2000 PAFEF como Ramo 39 y en el 2006 como parte del Ramo 33. Con excepción de educación y salud, pareciera haber duplicidades y algunos de los fondos de aportaciones han perdido en la práctica la naturaleza de gasto etiquetado asemejándose mas a las participaciones.

17 Las aportaciones se hacen a través de (ahora) 8 fondos que han aumentado su importancia como porcentaje del PIB desde El fondo de educación es mas de la mitad del total. * Hasta el año 2006, el PAFEF se encontraba en el Ramo 39 del Presupuesto de Egresos, a partir de 2007 se integra al Ramo 33.

18 Seis de los ocho fondos de aportaciones parecieran tener duplicidades entre sí y/o asemejarse mas a recursos de libre utilización como las participaciones. Fortamun-DFFAISFAMFASPFAFEFFAETA Propósito Necesidades financieras y seguridad. Infraestructura social. Asistencia Social Infraestructura Educativa Seguridad Fortalecimiento financiero, pensiones, inversión. Educación Técnica y Adultos. Monto Total 2.35% de la RFP 2.5% de la RFP % Estados 2.197% municipios de la RFP Asistencia Social (DIF). Infraestructura No es fijo. En el 2006 fue 0.4% de la RFP. 1.4 de la RFP No es fijo. En el 2006 fue 0.3% de la RFP Distribución Población Carencia nacional. Formula poco transparente. Índice de vulnerabilidad social (DIF). Necesidades educativas Criterios de la SSP asegurados del IMSS, gasto educativos estatal, marginación, población, uniforme por estado en adelante igual al 06. Registro de plantillas en su origen. Marginación educativa, aportación estatal, desempeño académico. Administración SHCP transfiere los recursos a estados y ellos a su vez a los municipios. Entidades y municipios administran. Sedesol distribuye y monitorea. Organismos educativos descentralizados y universidades. DIF estatales. SEP y DIF monitorean Estados y municipios. SSP monitorea. Estados. CONALEP. INEA (Educación de Adultos) Problemática Se está usando para otros propósitos. Poco monitoreo. Incentivos perversos para no mejorar. Poca transparencia en la distribución. Índice no transparente Criterios de ejecución poco claros.

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20 Fondo de Aportaciones para Educación Básica (FAEB) Es el 62% de las aportaciones. Asignación Inicial: –Gasto en educación del sistema federal por estado. Esto implicó que los estados que tenían un sistema estatal importante recibieran menos recursos federales para la educación. Ajuste anual: –Incremento en percepciones salariales (incluyendo prestaciones) y creación de nuevas plazas. Operación: –El Gobierno Federal transfiere los recursos a las entidades. –Las decisiones de contratación de maestros está sujeta a la aprobación de la SEP federal. Actualmente se lleva a cabo una negociación salarial a nivel nacional que se convierte en un piso para la negociación salarial estatal subsecuente. –Un gran número de estados tienen que cualquier prestación federal se tiene que trasladar al estatal automáticamente.

21 El grado de dependencia entre las Entidades varía enormemente.

22 Existe gran heterogeneidad en el gasto federal per cápita en educación en los estados que obedece principalmente al grado de avance de los sistemas estatales al momento de la reforma y a la evolución de la población.

23 Existe una relación positiva entre el tamaño relativo del sector educativo estatal, y la deuda del estado.

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25 Carga fiscal de principales impuestos de Gobiernos de Entidades Federativas (% del PIB) Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1996 a 2005; Informes sobre la Situación Económica las Finanzas Públicas y la Deuda Pública al cuarto trimestre de La mayor parte de los ingresos tributarios que obtienen los gobiernos de las entidades federativas proviene de la tenencia y el ISAN, así como de los impuestos locales sobre la nómina y el hospedaje.

26 Promedio Nacional: 8.06%. FUENTE: UCEF, con datos de las Cuentas Públicas de las Entidades Federativas, excepto DF, Durango, Guerrero, Morelos, Tamaulipas y Tlaxcala cuyas fuentes son las Leyes de Ingresos para */ Considera los impuestos Predial, Adq. De Inmuebles, así como Derechos de Agua, que en el resto de las entidades corresponden al orden municipal. Con la posible excepción del DF los ingresos propios de los estados son una fracción pequeña de sus ingresos totales

27 Tributarios: incluye entre otros Nómina, Tenencia, Bienes Inmuebles, Hospedaje, y Accesorios Derechos: incluye entre otros De control Vehicular, Registro de la Propiedad, Licencias de manejar Productos: incluye entre otros utilidades de inversiones, créditos y valores, intereses de capital, ventas de bienes muebles e inmb. Aprovechamientos: incluye entre otros multas, recargos, reintegros Contribuciones: Incluye contribuciones de mejoras, ejecución de obras públicas y por prestación de servicios públicos. Los ingresos estatales como porcentaje del PIB son bajos y existe diversidad en los tamaños relativos de las diferentes fuentes: No hay una historia de éxito común.

28 El impuesto predial en México se encuentra sub-explotado. Recaudación del impuesto predial (% del PIB) Fuente: Revenue Statistics, Special Feature: Taxes Paid on Social Transfers Ed. 2006, OCDE.

29 Recaudación del predial por habitante 2004 (pesos de 2006) Fuente: INEGI. El monto recaudado por habitante no logra financiar los servicios mínimos en casi ningún Estado.

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31 Algunas reflexiones sobre el diagnóstico Participaciones: –Las fórmulas de las Participaciones tienen componentes que neutralizan esfuerzos recaudatorios. Aportaciones –La problemática de educación y salud son las mas graves y necesitan soluciones específicas. Ingresos propios –El predial es un impuesto subexplotado. –Es necesario explorar nuevas potestades tributarias.

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