CAREMA 2009 Primera Conferencia “Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública” octubre

 Dar una visión comprensiva del Parlamento como parte de un análisis de la Reforma del Estado.  Dos ideas fuerza; 1. Obtener la mayor representatividad posible 2. Que sea compatible con la gobernabilidad.  Son reflexiones para el debate, agrupadas en: ◦ Rol del Parlamento en el sistema político. ◦ Cómo se conforma y cómo se organiza el Parlamento. ◦ Funciones del Congreso: legislativa y de control político.

 Nuestra primera Constitución de 1823, estuvo inspirada en las ideas de la Ilustración que animaron las revoluciones americana y francesa y su concreción institucional en las respectivas constituciones. Esas ideas son la fuente directa y el inicio de la democracia moderna  La Constitución de 1993 es la número catorce.  Está influenciada en lo político, por la presión internacional para retornar a la democracia luego del golpe del 5 de abril de 1992, y por el peso de la personalidad autoritaria del Presidente Fujimori y su mayoría.  En lo económico, por la prevalencia del pensamiento neoliberal concretado en el Consenso de Washington.

 El concepto que consagra el siglo XVIII es el del representante que actúa a nombre de la Nación, sin mandato imperativo  Supone una transferencia temporal del poder soberano del pueblo a favor del representante, dotándolo de capacidades legislativas y de control político que ejecuta a través del Parlamento  Existe una tensión práctica no resuelta, respecto a quién se representa, si a la circunscripción electoral o a la Nación.  La noción de la representación es una idea viva que se alimenta con los cambios sociales; así la aparición de los partidos políticos suponen una intermediación no existente en sus inicios. La participación ciudadana puede enriquecerla.

 El equilibrio de poderes tiene como una de sus causas principales el temor al absolutismo monárquico europeo, por lo que se ideó un sistema para controlar y limitar al Poder Ejecutivo.  La separación de funciones entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial es un concepto sustantivo en la democracia.  Con funciones independientes, los poderes interactúan permitiendo la conducción del Estado, sin que exista preeminencia de uno sobre el otro. No supone antagonismo, sino colaboración, pues se necesitan mutuamente  El Parlamento, a través de la legislación y el control político, cumple su rol en este equilibrio de poderes.

 La gobernabilidad es la capacidad de los gobiernos para resolver sus problemas básicos.  El diseño de las instituciones es un compromiso entre representación y gobernabilidad. Ambas son necesarias; la combinación debe responder a las características de cada sociedad. Es lo que explica las variaciones en las democracias reales.  La gobernabilidad es elemental en una sociedad; al brindar confianza, genera tranquilidad, lo que permite solucionar problemas. Ese clima promueve inversiones, las cuales son condición necesaria para el crecimiento y para el desarrollo.  La predictibilidad facilita la gobernabilidad. Las mayorías y minorías políticas son más predecibles cuando responden a un sistema de partidos políticos bien estructurados. Su fraccionamiento la afecta.

 El gran aporte de la democracia al estado moderno es la justificación del ejercicio del poder por la delegación que hace el pueblo a sus representantes.  El Estado representativo es “…aquel en que el pueblo participa eligiendo al gobierno y encargándole el ejercicio de diversas atribuciones de manera que se produzca una relación entre pueblo y gobernante, en la cual, éste escuche efectivamente a aquel.” RUBIO  Es una “sociedad libre, no oprimida por un poder político discrecional e incontrolable”, ni “dominada por una oligarquía cerrada y restringida, en la cual los gobernantes “respondan” a los gobernados”. SARTORI

 El Perú tiene una democracia representativa presidencialista, caracterizada porque el Presidente de la República, igual que el Legislativo, es elegido directamente por votación universal.  La Constitución de 1993, que acentuó el carácter presidencialista, tiene una serie de instituciones derivadas del parlamentarismo, como el Consejo de Ministros, o la posibilidad de disolver el Parlamento.  En el modelo, el Parlamento equilibra el poder del Ejecutivo, tanto en lo político como en lo normativo, a través de los denominados “pesos y contrapesos”, que evitan la monopolización del mismo por el Ejecutivo, expresión de la división de poderes

 La gobernabilidad exige que funcione el sistema de mayorías y minorías alternables. Para que ello sea posible, la existencia de partidos fuertes es necesaria.  La multiplicidad de los partidos, llevada al Parlamento ocasiona un excesivo fraccionamiento de grupos parlamentarios haciendo difícil, cuando no impredecibles, la toma de decisiones  La idea de los partidos políticos como instituciones que agrupan las opiniones ciudadanas y actúan como correas de trasmisión entre los ciudadanos y el Estado, está en crisis: no logran mantener la militancia, a veces ni la simpatía ni la fidelidad de los electores  La mayoría es deseable con miras a la gobernabilidad. Su ausencia, antaño causal frecuente de golpe de Estado, no lo ha sido en los dos últimos gobiernos.

 La participación ciudadana la entendemos como el derecho de los ciudadanos a tratar de influir sobre las decisiones de la autoridad a través de canales institucionalizados.  Requiere de apertura y transparencia de autoridad, de mecanismos que canalicen la participación y de ciudadanos que conozcan sus deberes, derechos y los mecanismos a través de los cuales hacerlos efectivos.  Si es un canal de comunicación permanente entre los ciudadanos y sus gobernantes, mantiene vivo el vínculo que une al representante con su elector. Auxilia a la representación, cuando fallan sus mecanismos para la canalización de los problemas de la sociedad;  Una participación que sustituya la representación en una sociedad compleja, deja de ser democrática, por ahora.

 La descentralización es una revolución silenciosa que está transfiriendo capacidad de decisión desde el poder central a las instancias de gobierno sub nacionales.  Nuestra Constitución define a nuestro gobierno descentralizado, por lo que los Poderes del Estado deben descentralizarse.  El Congreso también: Oficinas Desconcentradas; presencia de Dirección de Participación Ciudadana; prioridad a canal TV  Debe afinarse el rol normativo del Congreso. Cuando éste legisla, debe tener presente que la ley es vinculante en todo el país, pero que la autonomía que gozan las regiones para los asuntos de su competencia, en alguna manera lo limita. Su rol vertebrador confirma al país unitario

Algo no funciona bien si:  Existe una baja credibilidad de la opinión pública en las instituciones representativas,  La participación violenta y extra legal es más eficiente para la atención de los problemas, que las instancias democráticas  Falta presencia de minorías étnicas en las instancias de decisión política.  En el proceso de perfeccionar la democracia, con dificultades y retrocesos, se va avanzando. Para el pesimista el vaso está “medio vacío”; para el optimista esta “medio lleno”.  Los “talones de Aquiles” son la exclusión de un 35% que sigue en las garras de la pobreza y la inequidad creciente

 Analizar el rol del Parlamento desde un enfoque sistémico en sus relaciones con la política y la sociedad, como entidad representativa de la Nación que garantiza el equilibrio del poder a través de las funciones legislativa y de control político  Afrontar los problemas de la pobreza y la inequidad, que generan condiciones de efervescencia social de impredecibles consecuencias.  Mejorar los mecanismos de la representación de modo que el ciudadano se sienta realmente integrado al sistema y con acceso a sus autoridades.  Promover en el Estado un sentido de servicio al ciudadano. Debe vérsele como un servidor y no como una entidad omnipotente y opresiva.

Por qué hablar de reforma del Parlamento?  Por la apreciación ciudadana y su crítica negativa  Por una la representación puesta en duda: las demandas ciudadanas prefieren la presión y la violencia antes que el uso de mecanismos institucionalizados que consideran ineficaces  Los partidos políticos cuyos cuadros nutren al Parlamento, son pocos y débiles; muchos movimientos improvisados y coyunturales.

 Un gobierno en el que haya tanta “representatividad” cuanto sea posible y tanta “gobernabilidad” cuanto sea necesaria.  Esta combinación obtendrá un gobierno sólido, al dominar esa sutil línea del poder que es la aceptación voluntaria de la autoridad por el gobernado.

 “Procedimiento de conversión de los votos en cargos ejecutivos y legislativos” Nohlen  Su importancia radica en que inciden en el sistema de partidos y en la asignación de los escaños  Existen sistemas mayoritarios: Se vota por individuos. El ganador obtiene la representación total en su circunscripción electoral. Genera un fuerte vínculo entre elector y representante, facilitando el seguimiento posterior  Y, sistemas proporcionales buscan una representación los más parecida posible a la distribución política del electorado. Si hay fraccionamiento, lo refleja, dificultando acuerdos y gobernabilidad. Se vota por listas que proponen los partidos. La no personalización del voto debilita la vinculación representante-elector. Refuerza la relación entre los electores y partidos, y entre estos y representantes

Son el voto uninominal y el voto binominal  En el voto uninominal, el elector vota por sólo uno de los candidatos para cada cargo a ser elegido. Está ligado a circunscripciones electorales relativamente pequeñas de modo de favorecer la vinculación elector –representante. Importancia de candidatos que sobresalgan.  En el voto binominal, se vota por un candidato, pero la circunscripción elige a dos representantes. Fuerza coaliciones de partidos pues se requiere un mínimo de 33.4% del total de la votación para ganar un escaño. La representación a la minoría no es proporcional, sino con un criterio voluntarista, quiere dar solidez al sistema al forzar la creación de dos bloques electorales fuertes.

 Ambas opciones cuentan con argumentos a favor y en contra. El tema es definir cuál es la más conveniente para una situación determinada.  A favor de una cámara única: la economía y el tiempo que se ahorra al evitarse una doble discusión. Hay más fuerza en el equilibrio de poderes.  A favor de la bicameralidad: Contar con una Cámara reflexiva y un segundo debate con mayores elementos de juicio y mayor participación ciudadana. Su origen diferente, permite diversificar la representación. Se especializan las funciones de cada cámara. Se eliminan las leyes sorpresa,

 Congreso de dos cámaras. Diputados, elegidos en circunscripciones de 150,000 habitantes, y Senadores de origen departamental.  La Cámara de Diputados, Son electos por el sistema mayoritario con votación binominal; cada elector vota por uno solo de los dos representantes de la circunscripción. Ganan quienes hayan obtenido las más altas votaciones, uno por mayoría y otro por minoría, siempre que superen el tercio de la votación. Si no, se va a una segunda ronda electoral entre las listas que hubiese alcanzado las dos más altas votaciones. Si una lista alcanza más de los dos tercios de la votación se queda con las dos curules. Sus funciones serían la legislativa y la de control político. Períodos de tres años.  Fuerte vinculación de los ciudadanos con sus representantes por el voto personal y la circunscripción pequeña.

 Un senador por departamento como mínimo. Uno más si se integra a una región. Otro adicional si excede los tres millones de habitantes.  El Senado es la Cámara revisora. Designa a las altas autoridades actuales, además de embajadores y altos jefes de las Fuerzas Armadas y Policiales. Discute Plan Nacional de Desarrollo, Política Exterior y de Defensa  Se eligen con el sistema electoral mayoritario con votación uninominal. Cada escaño se vota en forma independiente. Son electos los que han alcanzado la más alta votación (más del tercio de los electores). Si no, segunda ronda electoral, entre las dos más altas votaciones. En esta forma se induce a la agrupación de las fuerzas políticas y un importante apoyo de los electores.  Electos para períodos de seis años, con renovación por mitades cada tres años.

 Hoy, la legislación delegada, es sobre materia específica y plazo determinado debiendo darse cuenta al Congreso. Se ha abusado del mecanismo, obviando el control normativo sin respetar el equilibrio de poderes  Se propone que el Poder Ejecutivo redacte la norma que requiere y la mande al Parlamento para su aprobación o rechazo, sin modificación. Alternativamente, conformación de una comisión especial mixta Parlamento-Ejecutivo que trate el tema con carácter de urgencia

 Ambas Cámaras tienen iniciativa legislativa. El estudio de los proyectos es función de Diputados; el Senado revisa las leyes importantes y aplica “silencio administrativo” para las otras.  Obligatoriedad de dictámenes con antecedentes legislativos. Ubica la norma proyectada en el orden jurídico previo, modificándolo en forma coherente: claridad jurídica y determinación de la legislación vigente.  Análisis costo-beneficio, que permita evaluar los beneficios y beneficiarios del proyecto, confrontándolos con sus costos sociales y los sectores que podrían verse perjudicados; aprobación con suficientes elementos de juicio.  Definir el contenido del análisis de incidencia ambiental y su oportunidad, haciendo efectiva su exigencia.  Flexibilizar el plazo de 30 días para los dictámenes atendiendo a su complejidad.

 Dispensas sólo extraordinarias al: ◦ conocimiento anticipado de los dictámenes, ◦ al estudio en comisiones, ◦ a la publicidad de los dictámenes en la web y ◦ a la doble votación (en el Congreso unicameral)  Flexibilizar el tiempo del debate parlamentario en el Pleno del Congreso cuando se trate de asuntos de importancia que así lo ameriten.  Centro de seguimiento y evaluación presupuestal bien equipada, para el análisis del Presupuesto Anual y de la Cuenta General, expresión del equilibrio de poderes.  La actual ficción jurídica del conocimiento y obligación de los ciudadanos de cumplir la ley desde el día siguiente a su publicación, debe hacerse realidad, difundiendo la legislación que emite el Congreso en forma didáctica para la lectura y comprensión del ciudadano medio.

 Es una de las formas como se concreta el equilibrio de poderes. Se enfoca en analizar y evaluar la gestión del gobierno desde una óptica de los resultados y comprende la supervisión, vigilancia, crítica y fiscalización de los asuntos públicos, incluso de los privados relacionados al interés público  El control político está cargo de la Cámara de Diputados incluidas las comisiones investigadoras. La elección y ratificación de funcionarios las asume el Senado  La Investidura del Consejo de Ministros debe tener conexión con los mensajes anuales del Presidente y concretar los enunciados políticos en metas, tiempos y presupuestos.  Eliminar la estación de preguntas y respuestas ya que ha perdido vigencia por falta de uso.

 La acusaciones constitucionales las formula la Cámara de Diputados, el Senado toma las decisiones que correspondan.  Modificar el Art. 100º de la Constitución para que se respeten los fueros del Sistema Judicial. La Fiscalía recibe la acusación constitucional del Congreso y aplica su criterio.  Los pedidos de información por su uso excesivo generan una presión innecesaria sobre el Ejecutivo. Es necesario el uso intensivo de tecnologías de información compartidas entre el Parlamento y el Ejecutivo para acelerar su atención, además de flexibilizar las formalidades y usar este derecho necesario en forma ponderada.