El procesos de toma de decisiones Seminario de análisis de políticas públicas. Licenciatura en Ciencias Sociales. Universidad Nacional de Quilmes Dr. Alejandro Villar

¿Qué es decidir? La toma de decisiones como un proceso en el que se elige o selecciona determinada opción. (Parsons) Actuar es tomar decisiones (Meny y Thoenig) La toma de decisiones abarca la totalidad del ciclo de las políticas.

La no decisión El poder de los decisores no solo se ejerce a través de la decisión de hacer en términos de una acción positiva. La no decisión adopta la forma de esquivar el cambio. Ejemplo: el aborto. Diferente es decidir no hacer algo: Ejemplos: No reprimir a los piqueteros (rurales y urbanos), no apelar la sentencia judicial del matrimonio gay, no dar quórum.

Racionalidad y toma de decisiones La racionalidad consiste en la adecuación de medios y fines. Como señaló Max Weber, es posible distinguir dos tipos de acciones racionales: Con arreglo a fines o acción estratégica: la acción es un medio para conseguir un fin Con arreglo a valores: la acción tiene valor en sí misma, no se espera un beneficio más allá de la acción (ejemplo: un acto solidario).

Racionalidad y toma de decisiones continuación El enfoque racional tiene dos fuentes: La idea de racionalidad económica: El hombre como individuo calculador y egoísta. El proceso individual de toma de decisiones se apega al modelo ideal. La idea de racionalidad burocrática de tipo weberiana formuladas por las teorías sociológicas de las organizaciones y la sociedad industrial. Mientras el hombre económico maximiza (elige la mejor alternativa de entre las que tiene acceso) el hombre administrativo se limita a la satisfacción, es decir que busca la solución que se satisfactoria o se limite a cumplir con el mínimo. Puede ser utilizado para ciertos casos: (Película: Conspiración)

Análisis centrado en actores Los enfoques que se concentran en actores buscan explicar la realidad a partir de la acción de los individuos. Este es el caso de los abordajes propios de la “Teoría de la Elección Racional” y de gran parte del “Incrementalismo”. Dentro de este contexto, podemos entender por actor como alguien que reconoce sus intereses y preferencias y posee la capacidad de buscarlos.

Análisis centrado en instituciones Las teorías centradas en las “Instituciones” colocan a éstas en el centro del análisis y desplazando al actor, al que considera sin autonomía. El funcionamiento de las Instituciones lo explica todo. Las instituciones son las reglas del juego que organizan la interacción de vida en sociedad. Regulan y condicionan el comportamiento de los actores. Este es el enfoque del Institucionalismo y el Neoinstitucionalismo.

De la acción individual a la acción colectiva. Los agentes son grupos de individuos que tienen un interés común, pero una lógica de comportamiento individual. En la medida que tales agentes empiezan a organizarse, van constituyendo un actor colectivo. Ejemplo: Del trabajador asalariado al sindicato, del desempleado al “piquetero”. Las organizaciones son actores colectivos y desarrollan en su interior un entramado social de reglas, que incluye tanto instituciones formales como informales y se movilizan en la arena política por un incentivo (algo que quieren lograr)

Críticas a la racionalidad y toma de decisiones Supone que existe un único tomador de decisiones (individual o grupal) que actúa como una unidad (Majone). El hombre económico que opera con racionalidad perfecta es inalcanzable. .. Porque …Los valores son complejos, los conocimientos inciertos, las reglas son complejas y la toma de decisiones implica una gran medida de elementos simbólicos (Parsons) Supone que una decisión conjunta no genera conflictos internos (Ejemplo del caso de Macri y el matrimonio gay) Olvida los conflictos que surgen entre los intereses y puntos de vista de diversas agencias gubernamentales. (Majone)

La racionalidad limitada de Simon Entre el hombre económico y los comportamientos motivados por pasiones, instintos, sentimientos y ansiedades subconscientes (de la psicología) el lugar en el medio es la racionalidad limitada (Parsons) Ejemplo: del que decide pensando que se va a quedar toda la vida en el cargo y el que sabe que volverá al “llano” De este modo la racionalidad humana está limitada por: La naturaleza incompleta y fragmentada del conocimiento. Consecuencias desconocidas que llevan al tomador de decisiones a depender de la capacidad de establecer valoraciones. Ej ¿se armará quilombo? Los límites de la atención: Es necesario abordar los problemas en forma serial. La dificultad de atender varios temas a la vez. Limites en la capacidad de almacenamiento (memoria) Hábitos y rutinas de las personas. Capacidad limitada de concentración. Limitaciones psicológicas. Persistencia en una dirección. El entorno organizacional que enmarca los procesos disponibles Fuente: Parsons

Lindblom: La toma de decisiones como el arte de “salir del paso” La toma de decisiones en términos de salir de paso muestra las siguientes características: Procede a través del cambio incremental Implica ajustes mutuos y negociación. Excluye por accidente, no por exclusión sistemática o deliberada. Las políticas públicas no se diseñan de una vez y para siempre. No está orientada por las teorías El acuerdo y el proceso (no el alcance de metas u objetivos) son la medida de una buena elección. Se trata de ensayo y error.

¿Quiénes intervienen en las decisiones? Un número limitado de actores políticos que tratan de hacer elecciones calculadas entre alternativas claramente concebidas. (Majone) Actores o “jugadores”: Decisores políticos (legitimidad democrática) Burocracia de las organizaciones involucradas. Actores afectados por las decisiones. ¿Todos tienen el mismo poder?

Enfoque en el poder: Los modelos del poder conciben la toma de decisiones como algo moldeado y determinado por las estructuras del poder: La clase La riqueza Los arreglos burocráticos y políticos Los grupos de presión y los del conocimiento técnico o profesional. Fuente: Parsons

Modelo elitista: Sostiene que el poder se concentra en las manos de unos cuantos grupos o individuos. La democracia es vista como una forma política en la que las élites compiten por obtener el voto popular. Con el tiempo las élites organizacionales generan sus propios objetivos. El elitismo se legitima a partir del voto popular

Pluralismo y neopluralismo La formulación de las políticas está limitada por el funcionamiento del capitalismo, específicamente por los intereses de las empresas y el mercado. Las demandas de los intereses empresariales predominan por los de los otros grupos.

El papel de la burocracias. El Profesionalismo Esta perspectiva se pregunta por el nivel de influencia que las élites profesionales han adquirido en la toma de decisiones. Ejemplo: Consejo de la Magistratura, Cancillería Se da principalmente en educación, salud, justicia, defensa, seguridad y los servicios de asistencia social.

Burocracia y decisión pública Los teóricos del poder de la burocracia en el proceso de toma de decisiones dicen que una de la característica del estado moderno es la expansión del poder de la burocracia para servirse a sí misma en lugar de orientarse al interés público. (Parsons) La solución de la derecha a este problema es la introducción de las fuerzas del mercado para combatir el interés egoísta. Las propuestas de izquierda se orientan a la democratización del estado.

Enfoques institucionales Frente a las organizaciones como “herramienta” racional tipo máquina (Weber) el funcionalismo las ve como sistemas “vivos” orgánicos. El acento en el aspecto institucionalista significa que el análisis de la formulación de políticas públicas implica tomar en cuenta la forma en que la configuración de intereses e ideas dentro de un contexto institucional modela y determina cómo se lleva a cabo la formulación de las políticas. (Parsons) La fortaleza de este enfoque se encuentra en que aporta un marco para el análisis de la toma de decisiones que exige comprender la forma en que las instituciones limitan la toma de decisiones constitucionales formales (Parsons)

(Los consejos al Príncipe) Análisis de políticas públicas para las decisiones públicas. (Los consejos al Príncipe)

Analizar para decidir. El papel del conocimiento La distinción entre el análisis de la formulación de políticas públicas y su evaluación no es clara. Se retroalimentan mutuamente. (Parsons) El optimismo cientificista: El análisis “duro” busca representarse como un enfoque científico y técnico diseñado para brindar a los tomadores de decisiones mapas objetivos y modelos de alternativas. El conocimiento como argumento: El análisis de políticas públicas que busca ofrecer modelos y técnicas de tipo científico no se parce tanto al de un ingeniero o científico sino más de alguien que aporta argumentos, como un abogado. (Majone) En consecuencia, el análisis en el proceso de las políticas públicas es una forma de persuasión, las técnicas una forma de retórica.

1. El optimismo cientificista: Fuentes del conocimiento El contexto organizacional El enfoque del think – tank Asesores permanentes de expertos Asesores ad- hoc de expertos (por temas) Los “especialistas” Ejemplo: los economistas

Académicos y Gurúes Los académicos han sido llevados al proceso de asesorías en todas las democracias industrializadas. Mientras el gobierno conserva el hábito de hacer caso omiso de la asesoría de los investigadores académicos, particularmente en los ámbitos de las políticas públicas y programas …, el profesor, como “gurú” , parece tener un atractivo duradero para todos los locos con autoridad. Esta intervención de los académicos le da legitimidad a las decisiones del gobierno en tanto puede argumentar que sus políticas públicas se fundan en evidencias “independientes” o que tiene la aprobación de especialistas. El especialista puede ser usado como arma de debate. … El papel de los académicos está más ligado a la difusión o propaganda Fuente: Parsons

Pasos para el análisis para la toma de decisiones. La estrategia que enmarca el análisis racional de las políticas suele expresarse sobre la base de un ciclo que incluye cinco etapas claves: Formulación: clasificar y acotar el problema, y determinar los objetivos. Búsqueda: identificar, diseñar y sondear las alternativas. Pronóstico: predecir el entorno o contexto operacional. Elaboración de los modelos: construir y usar modelos par determinar los impactos. Evaluación: comparar y calificar alternativas. Fuente: Parsons

Técnicas para el análisis racional: Técnicas cuantitativas Análisis de Costo - Beneficio (ACB) La regla fundamental del ACB es que los costos de un programa pueden calcularse y compararse con los beneficios Problemas sobre la equidad y la eficiencia porque son conceptos atravesados por valores. Ej. Debate en el Consejo Superior Técnicas ACB: Presupuesto: son el instrumento más político que existe: muestran quién ganó y quién perdió y es la demostración más clara de la asignación de valores. La ventaja del ACB es que se presenta como un instrumento neutro pero tiene el problemas de los valores que encierran las categorizaciones y que no todo puede ser calculable (ej salud, ruidos, etc.)

Técnicas cualitativas Formulación de escenarios: Implica la construcción de un cuadro lógico o plausible de determinada situación y/o las posibles condiciones futuras. Puede realizarse mediante un debate colectivo, juegos o ejercicio individual. Lluvia de ideas Método Delphi Los especialistas intercambian correspondencia con el grupo directivo, no están en contacto entre sí pero reciben las preguntas y opiniones de los otros especialistas. De esta manera el grupo directivo formula su juicio

Fuentes para el conocimiento dentro del proceso de toma de decisiones (Fuente: Parsons) Internas Formales Externas Investigación departamental Informes internos de los think-tanks Informes de los especialistas internos - Comisiones - Comisiones de investigación - Revisión Judicial - Informes de la legislatura - Investigaciones comisionadas - Consultas formales Intercambios informales Chismes Rumores Consulta informal a asesores Debates Consultas Informes Asesorías informal Informales

2. El conocimiento como argumento El análisis es una actividad que consiste en someter los argumentos de las políticas a pruebas de la persuasión en lugar de representar una prueba casi científica o verdad racional. (Técnica de los abogados de EEUU) Por lo tanto, el análisis de las políticas públicas es algo que no puede estar sujeto a pruebas que determinen lo correcto y lo equivocado …. Sino que determinen cuánta veracidad se percibe en las historias y cual es más plausible que la otra. (Parsons)

Críticas al análisis de políticas públicas El desorden inherente a la política fluye en contra de la ingenua creencia en la posibilidad de “racionalizar” de alguna manera la toma de decisiones. Las limitaciones: La evidente sobrecarga de información que existe en el procesos de las políticas públicas El uso del análisis para reforzar y legitimar decisiones que ya se han tomado. La sujeción del análisis a una politización considerable. La idea de que el análisis puede ser neutral es un mito. Los analistas carecen de una base de poder. Por ende reflejan la debilidad frente a los intereses políticos y burocráticos. El hecho de que el análisis puede ser sólido en cuánto al diagnóstico de los problemas y la formulación de las políticas, pero débil en relación con la forma en que éstas deben implementarse. El paradigma dominante del análisis de las políticas públicas ha revestido un carácter positivista y racionalista

Muchas gracias por su atención Alejandro Villar avillar@unq.edu.ar Blog: http://avillar.blog.unq.edu.ar