ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE QUE SABEMOS DE JUNTOS Y QUE PASOS SE DEBEN SEGUIR Lorena Alcázar Seminario Internacional: “Políticas Sociales en el Perú: Nuevos desafíos” 13 de agosto 2009

EL PROGRAMA JUNTOS JUNTOS es un programa de transferencias de dinero condicionadas, (CCTs) diseñado sobre la base de otras experiencias de AL, tales como PROGRESA/OPORTUNIDADES de México, Bolsa Familia de Brasil y Familias en Acción de Colombia. Nació en abril del año 2005 como una UE de la PCM. En el 2008, con presupuesto de casi S/.600 millones y casi medio millón de hogares beneficiarios era ya el programa social más grande del país. El objetivo de JUNTOS, al igual que otros CCTs. es reducir la pobreza: a corto plazo, mediante la provisión de la transferencia. a largo plazo, a través de la acumulación de capital humano. JUNTOS entrega a madres de hogares en extrema pobreza con un niño o niña menor de 14 años y/o a mujeres embarazadas S/. 100 mensuales, condicionado a que participen en los servicios públicos de salud (controles preventivos para gestantes y niños y niñas de hasta 5 años), educación (matrícula y asistencia a la escuela), nutrición (papillas y charlas) e identidad.

Contexto: Experiencia internacionales de CCTs CCTs han recibido enorme atención a nivel internacional y se han expandido a numerosos países (además de crecer mucho dentro de los propios países). ¿Por qué? Existen muchos estudios y evaluaciones sobre experiencias internacionales con CCTs (demasiados para citar) que encuentran que en general: - Han tenido éxito reduciendo la pobreza en el corto plazo - Han resultado en aumentos en el uso de los servicios de educación (tasa de matrícula, reducción de deserción) y salud (controles de niños) - Han reducido las desigualdades (de ingreso y de acceso a servicios) - Están mejor focalizados y son mas eficientes que otros programas sociales - No son asistencialistas y requieren trabajo intersectorial - Sin embargo, solo algunos CCTs han logrado impactos en indicadores finales (nutrición, aprendizajes)

Efectos de JUNTOS: Evaluación rápida Reciente evaluación rápida elaborada por el BM (utilizando información de ENAHO y comparando beneficiarios de JUNTOS con un grupo de control) encuentra que el programa ha obtenido los siguientes logros principales (aunque de magnitud reducida en comparación a otras experiencias internacionales): - significativo aumento del consumo (principalmente alimenticio). - incremento moderado de tasas de matrículas y asistencia escolar (particularmente de niñas y en los grados mas altos). - elevación de demanda de servicios de salud (en especial preventivos) - Aunque hay problemas, JUNTOS es el programa mejor focalizado (por lo menos a nivel geográfico) Pero no registra aún impactos significativos en: - salud (incidencia de enfermedades y mortalidad infantil y tasas de desnutrición) - indicadores de educación: resultados académicos.

¿Por qué los resultados no son aún los esperados? Posibles razones El programa es aún joven El programa enfrenta problemas de gestión e implementación (falta de información, mecanismos de control de condicionalidades, problemas de focalización, otros). Lo principal aquí es que no se están verificando las condicionalidades (es solo un programa de transferencias) Problemas de diseño: incentivos no diferenciados, paquete de condicionalidades no adecuado, incentivos para registrar nuevos niños Se asume que la oferta de servicios es suficiente y adecuada de manera que un estímulo de demanda genera mejoras en el capital humano. Pero en las áreas más pobres (donde debe llegar y está Juntos), ese no parece ser el caso. Por ejemplo: Mas del 63% de escuelas del ámbito CRECER (similar al de JUNTOS) no cuenta con electricidad y conexión a red pública de agua y desagüe; la cobertura del protocolo de controles CRED solamente alcanza al 8% de los beneficiarios JUNTOS 10% de los pobres extremos no acude a posta médica porque se encuentra muy lejos

¿Qué sabemos sobre JUNTOS? Afortunadamente hoy se cuenta con algunos estudios e información, que permiten hacer un diagnóstico del problema y avanzar hacia la identificación de pasos a seguir. Los estudios existentes son consistentes entre si y consistentes con los resultados de la evaluación rápida Estos estudios son muy recientes y de carácter cualitativo (percepciones y comportamientos) y basados en visitas a localidades intervenidas y no intervenidas (Jones Vargas y Villar, 2007; Salazar y Vargas, 2008; Díaz y Madalengoitia, 2008 y Huber, 2008) y Alcázar, 2009. Además, un Grupo de Trabajo intersectorial (CIAS, MEF, JUNTOS, MINSA, SIS), con el apoyo del BID y BM, viene trabajando para la reestructuración del programa y de un piloto en el distrito de San Jerónimo de Apurimac. Hace falta aún una evaluación de impacto riguroso (y nunca se concreto la elaboración de una línea de base)

Principales resultados de los estudios Usos de la transferencia: se encuentran también mejoras en el consumo (alimentos y vestuario para los niños) y algunos inversiones Problemas en el sistema de focalización individual (exclusión) que no se corrigen con la validación comunal y que generan conflictos Sistema de entrega de dinero cercano (en la mayoría de los casos) y oportuno Encuentran también mayor demanda por servicios de salud y educación Empoderamiento de la mujer: Por Ej. de acuerdo al estudio de NdM (Alcázar 2009) mientras 73%, 84% y 86% de las madres de Vinchos opinan que el padre también debe lavar ropa, conseguir agua y cuidar a los niños, solo el 21%, 42% y 50% respectivamente de las de Sto. Toribio (distrito similar no intervenido) lo cree así

Principales resultados de los estudios Carga excesiva de trabajo de promotores y en general, no funciona el sistema de verificación de condicionalidades. Según estimaciones del MEF en el II trimestre del 2008 JUNTOS sobrestimó en 5 veces la cantidad de niños atendidos por el sistema de salud Debilidades en mecanismos de coordinación intersectorial y con gobiernos locales Subcobertura de niños de 0 a 3 años (programa no contempla sistema de actualización de beneficiarios y los hogares beneficiarios no tienen incentivos para incorporar recién nacidos) Problemas en las condiciones de la oferta asociada a las condicionalidades (en términos de cantidad y calidad)

Estudio sobre la oferta asociada a las condicionalidades de JUNTOS Estudio del Proyecto de Niños del Milenio sobre monitoreo del gasto de social dirigido a la infancia se concentra en el problema de la oferta y busca responder las siguientes principales preguntas: ¿Cómo ha evolucionado el gasto de JUNTOS, en particular el dirigido a fortalecer la oferta de servicios asociada a las condicionalidades? ¿Ha mejorado la oferta de servicios de salud y educación?. ¿Cuáles son las percepciones de las beneficiarias sobre JUNTOS y los servicios de salud y educación asociados a sus condicionalidades?

Enfoque metodológico, fuentes de información y limitaciones Estudio se baso principalmente en información del trabajo de campo en dos distritos (incluidos en el proyecto Niños del Milenio): Vinchos (Ayacucho), cubierto por JUNTOS desde el inicio y Santo Toribio (Ancash) aún no intervenido por el programa. Ambos distritos son pobres y rurales, aunque el distrito intervenido presenta niveles de pobreza y ruralidad algo mayores al otro. Limitaciones: no es una evaluación de JUNTOS (se carece de un grupo de control y de información previa a la implementación del programa) y los resultados se basan, principalmente, en los estudios de caso, no se pueden extender al área de intervención de JUNTOS. Trabajo de campo: encuestas a una muestra de madres beneficiarias en Vinchos (111) y madres susceptibles de ser beneficiarias en Sto. Toribio (103) y entrevistas estructuradas (y recojo de información cuantitativa) en una muestra de EESS (5 en Vinchos y 2 en Sto. Toribio) e IIEE primarias (14 en Vinchos y 3 en Sto Toribio). Muestras de los casos son representativas de los distritos.

Resultados del estudio: Transferencias a sectores Serios problemas en el diseño del sistema de transferencias a sectores de JUNTOS que impidieron una adecuada articulación del diseño y uso de las transferencias entre los sectores y el programa. Además, problemas de ejecución de los recursos y retrasos mucho mayores a los que se presentan en los sectores en general). Algunos problemas específicos de las transferencias a los sectores En caso del MINEDU: transferencias se destinaron principalmente a sistema de control de asistencia (70% y 50% de lo ejecutado en 2006 y 2007, respectivamente) pero JUNTOS solo conoce de su existencia a fines de 2008. Además, una parte de la transferencia de 2007 fue para ludotecas para niños menores de 3 años, pero JUNTOS no incluye condicionalidad de educación para ese grupo. En el caso del MIMDES, transferencia de 2006 se gastó en papillas que en muchos casos no llegaron a EESS (resto a gestión administrativa). En el caso del MINSA: los porcentajes de ejecución fueron mucho mayores que MINEDU y MIMDES pero las transferencias se usaron en múltiples actividades y programas y resultaba muy difícil hacerle el seguimiento

Resultados del estudio: Conocimientos y percepciones de JUNTOS En la mayoría de los EESS (4 de 5) e IIEE (10 de 14) se declaró que los promotores de JUNTOS no se habían acercado en por lo menos 6 meses para verificar el cumplimiento de las condicionalidades. Respuesta ante incumplimiento de condicionalidades (de acuerdo a beneficiarios): 87% señaló retiro temporal, 8% dijo que les preguntan que pasó y un 5% mencionó que le hacen descuento monetario Un 95% de beneficiarias señaló conocer las condicionalidades pero de ese total sólo 60% sabía la condicionalidad de escolaridad (de las que tienen hijos en edad escolar); 52% conocía la condicionalidad de salud (de las que tenían hijos menores de 3 años). 23% de las encuestadas mencionó condicionalidades que no lo son (construir baños, biohuertos o cocinas mejoradas).

Oferta y demanda de servicios de salud asociados a las condicionalidades de JUNTOS Según información de las EESS y de las madres, en Vinchos a diferencia de en Sto. Toribio, en los últimos años se ha registrado un aumento pequeño en la demanda de CRED, de vacunas y de control del embarazo y parto institucional. Oferta Infraestructura: se observan ampliaciones y mejoras en las instalaciones de los EESS de Vinchos (no en Sto. Toribio). Los cambios se concentraron en los EESS más grandes del distrito. Personal: Aumentó el personal en los EESS de Vinchos, pero sobretodo en los más grandes (no en Sto. Toribio) y sobretodo SERUMs y equipos itinerantes. Equipos Médicos y medicinas: Nos e observan diferencias significativas entre los distritos. Graves carencias en ambos distritos,. Calidad del servicio: En Vinchos, a diferencia de Sto. Toribio, mejoró la percepción de las madres respecto de la atención que reciben en los EESS en los últimos años: 41% de las madres de Vinchos considera que la atención de los EESS ha mejorado frente a 21% de la madres de Sto. Toribio El aumento de los recursos y los progresos han sido claramente insuficientes, menos aún ante el aumento de demanda.

Oferta y demanda de servicios de educación asociados a las condicionalidades de JUNTOS Si bien del 2006 al 2008, la matrícula primaria en las IIEE ha disminuido levemente en ambos distritos (debido a factores exógenos, como la caída de natalidad), si se analizan los cambios diferenciando por grados y género: en Vinchos aumentó la matrícula de los últimos grados, sobretodo de las niñas. Lo contrario ocurre en Sto. Toribio: mayor caída de matrícula en los últimos grados y de niñas. Ello indicaría un efecto de JUNTOS. Oferta Infraestructura: ampliaciones en algunas IIEE de Vinchos (no en Sto. Toribio) y mantenimiento en prácticamente todas las IIEE de ambos distritos en 2008. Docentes: no se registran cambios en ratio de alumnos por docente en los dos distritos pero las IIEE de Vinchos presentan más y mejores mecanismos para responder a la ausencia de alumnos Libros y Materiales: No se observan mejoras ni diferencias entre los distritos (excepto por los kits de materiales JUNTOS que solo han llegado a unas pocas escuelas) Calidad del servicio: la mayoría de madres de Vinchos (63%) percibe una mejora en la calidad de los servicios educativos en los últimos años frente a un 47% de las madres de Sto. Toribio

Reflexiones sobre pasos a seguir: Punto de partida A pesar de los problemas mencionados, JUNTOS debe ser el programa eje de la lucha por el desarrollo humano en el Perú Pero para ello es necesaria una significativa reestructuración y fortalecimiento del programa y su (posterior) expansión. Afortunadamente existe muchas experiencias y expertos de los cuales aprender y estudios que sustentan los cambios necesario, aunque no deja de implicar importantes retos Por qué? Existe mucha evidencia internacional de lo que se puede lograr con CCTs. JUNTOS ha logrado importantes resultados (a diferencia de otros programas sociales existentes) a pesar de los serios problemas que enfrenta. Además de proveer alivio a la pobreza en el corto plazo, JUNTOS es un programa de desarrollo humano, no es asistencialista. Se sustenta en un enfoque intersectorial y evidencia las carencias en términos de oferta y la necesidad de cerrar brechas

Reflexiones sobre pasos a seguir Principal reto: La oferta Si bien JUNTOS alcanza ciertos logros, estos no son los esperados. El estudio de NdM y los otros estudios brindan importantes indicios de que ello podría explicarse por la oferta de servicios asociadas a las condicionalidades tiene serias limitaciones. Por ello, el principal reto es el Fortalecimiento y articulación de JUNTOS con la oferta. JUNTOS es un programa basado en un esquema de intervención por el lado de la demanda, pero su éxito depende de la cantidad y calidad de la oferta de servicios asociados a sus condicionalidades. Los estudios señalan que la demanda de servicios asociado a las condicionalidades de JUNTOS está creciendo. Pero este aumento no ha sido acompañado del suficiente fortalecimiento y mejora de la oferta de servicios, pese a las transferencias entregadas a los sectores (MINSA, MINEDU y MIMDES) para el este fin en las zonas de intervención del programa

Reflexiones sobre pasos a seguir Principal reto: La oferta Las transferencias se ejecutaron “tarde y mal”: porcentajes muy bajos de ejecución, difícil saber en qué y donde exactamente se ejecuto e incluso en algunos casos se destinaron a fines que no tenían que ver con las condicionalidades del programa. Ej. Educación gastó en programas de estimulación temprana Se halló mejoras en la oferta de servicios asociada a las condicionalidades de JUNTOS en Vinchos, respecto a Sto. Toribio, pero estas eran menores y concentradas en los EESS e IIEE más grandes y menos remotas. Algunos progresos parecen estar asociados a mayores recursos (de infraestructura y de número de personal, en salud), pero otros parecen más bien responder a presiones de la demanda (aumento de horas de trabajo, mejoras en el desempeño del personal).

Reflexiones sobre pasos a seguir Principal reto: La oferta Importante notar: al intervenir JUNTOS en las zonas mas pobres donde los problemas de oferta son mayores, ha puesto en evidencia y en el debate las deficiencias de la oferta de servicios y ha generado presiones que han resultado en algunas mejoras (incluso de mayor trabajo por parte del propio personal de los EESS e IIEE). El reto es asegurar un paquete de servicios adecuado de educación, salud y nutrición. Para lograr esto se requiere, al menos: - Adecuada medición y costeo de brechas - Diseñar e implementar un efectivo sistema de articulación que implique que se destinen recursos a las zonas de intervención para asegurar la oferta mínima adecuada y monitorear dicho gasto (los avances del programa, incorporación de nuevos distritos y regiones, deben estar supeditados a este sistema) - Resolver problemas de recursos humanos (necesidad de más personal en salud y de capacitación en educación) - Involucrar directa y decididamente a los gobiernos regionales y locales y a las instancias descentralizadas de salud y educación (asignarles responsabilidades relacionados al cumplimiento de los objetivos de JUNTOS)

Otros retos: Mejoras al diseño de JUNTOS Se requiere incentivos diferenciados dependiendo del número de hijos e hijas y de acuerdo a la edad, las ganancias por el lado de educación están sobretodo en los últimos grados de primaria y sobretodo en secundaria, donde esta la deserción. Se requiere comenzar a trabajar las posibilidades de incluir a la secundaria e identificar que hay que hacer donde hay problemas de oferta El nuevo diseño debe contemplar incentivos para la incorporación de recién nacidos (tener cuidado de no incentivar embarazos) Problema: vacío de condicionalidad cuando hay hijos o hijas de entre 3 y 6 años Diseño de JUNTOS urbano, no es sólo cuestión de expandir (importante tener en cuenta que debe ser completamente diferente en cuanto a montos y estructura de incentivos, condicionalidades, procesos, focalización, entre otros aspectos) Graduación: luego de JUNTOS ¿qué? Articulación con programas productivos y con sistemas de becas

Otros Retos: Mejoras en los procesos y sistemas de información del programa Reto enorme: lograr una efectiva y oportuna verificación de condicionalidades (que requiere sistemas de información articulados con los sectores, no es viable que esa sea una tarea de los “promotores” del programa) Contar con una adecuado sistema de focalización y registro de beneficiarios. Hoy hay muy pocas filtraciones pero esto será cada vez mas problemático conforme el programa crece. Además hoy existe un significativo problema de sub cobertura. Es muy difícil lograr una adecuada focalización a nivel de hogares en contextos rurales pobres (sistema de focalización debe ser además único) Implementar un sistema de incorporación de nuevos beneficiarios, tanto hogares como recién nacidos (registro no debe ser estático) Implementar un adecuado sistema de M&E Implementar mejoras a diseño, procesos y estructura organizacional al mismo tiempo que se enfrentan presiones para crecer.

Otros Retos: JUNTOS como parte de una estrategia articulada e integral JUNTOS debe ser parte de una estrategia de desarrollo humano integral que atienda otros componentes de la lucha contra la desnutrición (por ejemplo problema del agua) Se requiere además de trabajo articulado de focalización e identificación de usuarios y de intervenciones y programas: “saber quien recibe qué y quién necesita qué” Se requiere estrategia de política de los otros ejes: oportunidades (programas productivos e infraestructura) y red de protección social (ancianos y discapacitados): JUNTOS no puede resolver todo Cuidado de no caer en la tentación de introducir mas condicionalidades que no forman parte del diseño y perder de vista objetivos (tal como venía ocurriendo, peor aún a discrecionalidad de los representantes del programas): problema de “arbolito de navidad.