INSTITUCIONES Y POLÍTICAS PARA FORTALECER EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN Dra. Gabriela Dutrénit, UAM Dr. Martín Puchet Anyul, UNAM 7 de marzo de 2011 División de Estudios de Posgrado, FE, UNAM Círculo de reflexión sobre política industrial

El Sistema Nacional de Innovación: características, marco institucional, insumos y resultados Evaluación del diseño e implementación de la política de CTI Espacios para la mejora del proceso de policy- making dentro del marco analítico internacional de las políticas de innovación Discusión de la política de CTI en el contexto de un país emergente: las condiciones iniciales y los desafíos para el desarrollo AgendaAgenda

Un SNI emergente con capacidades nacionales de C&T y de Innovación reducidas y poco articuladas

Principales agentes y vínculos Los agentes que ofertan y demandan conocimiento Tipo de vínculos (mediados por el mercado y otros no mediados)

Recursos financieros escasos y con problemas en la asignación,Recursos financieros escasos y con problemas en la asignación, pequeño esfuerzo financiero de los gobiernos (bajo GIDE) Comunidad científicaComunidad científica PequeñaPequeña (0.8 investigadores por cada 1,000 integrantes de la PEA en 2007) Con niveles de excelencia en algunos campos científicosCon niveles de excelencia en algunos campos científicos Centrada en la investigación guiada por la curiosidad, y con pocos incentivos para realizar investigación orientada a problemas nacionalesCentrada en la investigación guiada por la curiosidad, y con pocos incentivos para realizar investigación orientada a problemas nacionales Pero c on experiencia en la solución de algunos problemas específicos de salud, medio ambiente y alimentaciónPero c on experiencia en la solución de algunos problemas específicos de salud, medio ambiente y alimentación El sector público es la principal fuente de financiamiento (50.7% GIDE) de las capacidadesAlta concentración geográfica e institucional de las capacidades Empresas Bajo gasto en I+D y en otras actividades de innovación (GIDE pequeño) Poca cultura de innovaciónPoca cultura de innovación Pocos vínculos entre los agentesPocos vínculos entre los agentes Combinación de instituciones que vienen de la ISI y más recientesCombinación de instituciones que vienen de la ISI y más recientes Distorsión en la estructura de incentivosDistorsión en la estructura de incentivos

CONACYT: agencia de CTI, mediador entre el gobierno y los investigadores desde 1970, diseña e implementa Leyes de C&T 1999, 2002 & 2009: Política de Estado en CTI Otras reformas Presupuesto integrado de CTI Mayor autonomía y autofinanciamiento de los CPI Incorporación del concepto de innovación Nuevos espacios y agentes: Foro Consultivo Científico y tecnológico (stakeholders) Consejos estatales de CTI Otros consejos Comité intersectorial para la Innovación liderado por la secretaría de Economía (2009) Pasos hacia la construcción de un contrato social de CTI Poder ejecutivo federal (Consejo General) Amplia base de organizaciones y redes de agentes individuales CONACYT Jerarquía Coordinación Ley de CTI de 2002 puso a CONACYT como coordinador, pero con problemas de distribución de poder y recursos

Los temas relativos a la innovación y a las políticas de CTI ocuparon casi el 45% de las reuniones organizadas por el FCCyT. Más de un tercio de los participantes en esas reuniones está concentrado en el tema de innovación. Es notable, a la vez, que casi una quinta parte de los participantes se concentra en los temas de educación, ciencia y tecnología per se. Políticas de CTI a nivel regional, relaciones de la educación con la C&T, e innovación están siempre en los primeros lugares de la agenda por el número promedio de participantes en las reuniones. Datos de la Evaluacion del desempeño del FCCyT ( ) 6 Evidencia sobre sensibilización acerca del rol de la CTI

Insumos del proceso de innovación

Evolución del GIDE/PIB, México en relación con otros países ¡ aplanado!

I+D por sector de financiamiento,

Participación del sector empresarial en el financiamiento del GIDE (BERD), 2008.

Investigadores cada 1,000 PEA 2007 Corea9.5 China1.8 US (2006)9.7 Canadá (2006)8.2 España5.6 Chile2.0 México0.8 Brasil1.3 Argentina2.4 Investigadores de tiempo completo por sector,

Resultados del proceso de innovación

Producción científica,

Intensidad de patentamiento, 2005

Fuente: Innovation Union Scoreboard 2010, Figura 6 Desempeño innovativo por dimensión: Unión Europea Se requiere un balance para ser líder en innovación

Evaluación de la política de innovación de acuerdo a los marcos analíticos internacionales

Condiciones iniciales de los países desarrollados: Hay una base científica consolidada Criterios de calidad y excelencia científica Base de empresas que realizan I+D Enfasis en incrementar la I+D privada Enfasis en aumentar la innovación Contrato social de C&T con la sociedad Tienen masas críticas o al menos una masa importante de capacidades de C&T Énfasis en la política de innovación (que incluye a C&T)

Sigue recomendaciones de la OECD, BID, etc. (basadas en países con SNI más maduros y masas críticas, o en la experiencia internacional de las economías emergentes más exitosas) Fondos sectoriales, mixtos Esfuerzos recientes por vincular agentes y procesos Becas posdoctorales Redes temáticas Fondo Institucional de Fomento Regional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación (FORDECyT) Programas de estímulos para la innovación INNOVAPYME PROINNOVA INNOVATEC Programas integrales Avance: instrumento amplio (subprogramas para diferentes metas) Tecba: aceleradora de empresas para PYMES (Secretaria de Economía- Fumec) Combinación de políticas industrial y de innovacion en sectores estratégicos TICs: Prosoft PRODIAT: Programa para el desarrollo de industrias de alta tecnologia: industria aerospacial Sobre el diseño de la política en México

Pero, la asignación de recursos muestra un conjunto diferente de prioridades implícitas de la politica de CTI y algunas rigideces: Concentración en RH y ciencia básica Escasos recursos para la investigación orientada Limitados recursos directos para la innovación, primero a través de los incentivos fiscales a la I+D y ahora con el PEI –sesgo hacia empresas grandes y subsidiarias en actividades con poco contenido de I+D

Impactos positivos Mejora de las condiciones del entorno y del marco institucional Efectos de reordenamiento del presupuesto de CTI y de apalancamiento de los recursos de CONACYT por otros agentes públicos Fondos sectoriales y regionales que estimulan la articulación entre diferentes agentes Contribución a la regionalización de las capacidades de CTI Apalancamiento de la inversión del sector privado Algunos incentivos para cambiar el comportamiento de los agentes Emergencia de nuevos actores y reconfiguración del SNI

Limitaciones Implementación afectada por: Baja inversión pública en CTI Fragmentación entre diferentes programas Lentos cambios en el marco institucional del sistema público de investigación Dificultades para la gobernanza y coordinación entre nuevos agentes Apoyo restringido a las empresas que ya tienen capacidades de I+D e innovación, poca promoción de nuevas entrantes Falta de instrumentos para promover la demanda local de productos innovadores Poca atención a la articulación y secuenciamiento entre diferentes instrumentos Desbalances en la estructura de incentivos y en el sistema de premios: Más para las publicaciones científicas (SNInv e incentivos institucionales) que para proyectos de colaboración con el sector productivo o patentes Persistencia de fallas de mercado y sistémicas

Foco en el incremento y adecuación de las capacidades existentes más que en la creación de la masa crítica de capacidades para generar procesos endógenos

Espacios para la mejora del proceso de policy-making dentro del marco analítico internacional de las políticas de innovación

Articulación entre la política de innovación y una política nacional para el desarrollo Asignación de recursos en diferentes demandas nacionales Pasar a un nivel estratégico de la política de innovación/CTI Definición de prioridades en sectores estratégicos de acuerdo a una visión de país, al tiempo que se avanza hacia una coordinación de más alto nivel Focalización en nuevos sectores/clusters Ajuste continuo de las capacidades a lo largo del tiempo Evolución de los intrumentos pari pasu con la evolución de los sectores para atender a nuevas necesidades … aprendizaje de las políticas : 1.Políticas horizontales para fomentar la variación y experimentación de nuevos programas 2.Diseño e implementación de nuevos programas centrados en sectores

Transversalidad de la política de innovación y atención de diferentes demandas Innovación atraviesa todas las áreas de actividad Hoy el foco es en I+D y competitividad, lo cual reduce el ámbito de acción de la política de innovación Conacyt se enfoca en I+D Secretaría de Economía en capacitación y competitividad Falta atención a otros aspectos del proceso de innovación (adaptación, copia, imitación, mejoras) que incluyen otras áreas económicas y sociales Continuidad de los programas para cambiar el comportamiento de los agentes Hasta ahora los programas son mayormente pilotos Se requieren candados para evitar comportamientos oportunistas

Miremos la política de CTI en el contexto de un país emergente: las condiciones iniciales, el sector productivo y los desafios para el desarrollo

Modelos de política de innovación vs condiciones iniciales ¿En qué medida los marcos analíticos de la política de innovación tienen en cuenta las condiciones iniciales de los países latinoamericanos? ¿Hasta qué punto podemos copiar el diseño de las políticas de Alemania, Francia o EE.UU., o incluso Corea y China? ¿En qué medida estos modelos de política se pueden articular en una estrategia general de crecimiento sostenido e inclusivo en los países en desarrollo, o es necesario otro modelo de política de innovación para estos países?

Condiciones iniciales requeridas (supuestos implícitos) vs realidad de México Enfasis en incrementar la I+D privada No tenemos la masa crítica de empresas innovadoras Limitada atención al proceso cotidiano de innovación incremental basado en aprendizaje, transferencia, asimilación, adaptación y mejora de tecnologías existentes Enfasis en innovación en las empresas La mitad del mercado es informal La actividad productiva de una parte de la población está organizada en comunidades y otras organizaciones sociales Hay una base científica consolidada No tenemos la masa crítica de capacidades científicas Necesidad de incrementar tanto la base cientifica para transferir conocimiento al sector productivo como para atender las necesidades básicas Criterios de calidad y excelencia científica La forma en que se implementan hace que la comunidad científica se disasocie de los problemas locales Contrato social de C&T con la sociedad Hay otros temas prioritarios más para la sociedad

La combinación de instrumentos de política de CTI debe considerar que las dotaciones iniciales de capacidades son débiles y hay que fortalecerlas. Se requiere generar un proceso co-evolutivo de C&T e Innovación que debería focalizarse en: (i) las capacidades científicas y de innovación que son requeridas para la emergencia de las condiciones iniciales para procesos co- evolutivos, (ii) las instituciones que deberían cambiar para inducir nuevas normas sociales que modifiquen el comportamiento de los agentes hacia la generación de dinámicas co-evolutivas. Atender a diferentes demandas para la innovación: Estimular la competitividad de las empresas y del país Satisfacer las necesidades sociales Resolver los problemas ambientales Sin una masa adicional de recursos para generar mayor variedad de investigadores, empresas, proyectos, etc., es díficil/imposible generar cambios radicales

¿Cómo definir la innovación que hay que apoyar? Tema de debate: Nos concentramos en innovaciones radicales o fomentamos un espectro que va desde las incrementales hasta las radicales Se fomenta la innovación basada en I+D o la basada en conocimiento existente, incluyendo desde los científicos y tecnológicos hasta los tradicionales 30 El gasto federal se enfoca en el fomento de actividades de innovación basadas en I+D Las metodologías de medición orientan en esa dirección: Manual de Oslo, Manual de Frascati, indicadores para comparaciones (GIDE/PIB, BERD…) Tenemos menos de 500 empresas con centros de I+D Muchas empresas están empezando a incursionar en actividades de innovacion, pero no tenemos la masa crítica Necesidad de fomentar otras actividades de innovación no basadas en I+D, estimular la difusión, transferencia, aprendizaje y construccion de capacidades de innovación Estimular el proceso que llevará a construir capacidades de I+D

¿En qué sectores nos debemos especializar? ¿Un desarrollo liderado por quien? 31 Sectores que producen para el mercado externo: Participación de sectores de alta y media–alta tecnología en las exportaciones manufactureras, 2007 Source: OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2009, Fig 3.6. Source: OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2009

32 Sectores que producen para el mercado interno: Tenemos un mercado fragmentado en 2 grupos: 1.Moderno ·Empresas ·Más orientado a los mercados internacionales ·Consumidores de alto poder adquisitivo 2.Tradicional ·Comunidades ·Mercados locales ·Lejos del mercado internacional ¿Cómo articular ambos sectores para reducir la pobreza, inequidad y otras brechas sociales? Tema de debate: Necesidades del mercado interno (sector moderno o tradicional) Demandas de los países emergentes (China demanda productos de baja tecnología )

… y se difunde desigualmente al resto del mundo Pérez (2009): cada años irrumpe una revolución tecnológica Surge en el país núcleo de la época… La Revolución Industrial La Revolución Industrial (mecanización y canales) 1771 Época de la máquina de vapor y el ferrocarril Época de la máquina de vapor y el ferrocarril (hierro, carbón, máquinas herramienta e ingeniería mecánica) 1829 Época del acero y la ingeniería pesada Primera Globalización Época del acero y la ingeniería pesada (eléctrica, química, civil, naval) Primera Globalización 1875 Época del petróleo, el automóvil, la petroquímica y la producción en masa (difusión universal del motor de combustión interna y la electricidad) 1908 Época de la Informática y las telecomunicaciones Segunda Globalización 1971 ¿Época de la biotecnología, nanotecnología, bioelectrónica y nuevos materiales? 20?? Inglaterra EEUU Alemania EEUU EEUU? Europa? Asia? Otro? ¿Hacia donde enfocar las políticas de CTI en los procesos de reactivación de la economía que se observan después de la crisis?

Tema de debate: Privilegiamos a los sectores intensivos en capital y conocimiento que siguen las nuevas olas tecnológicas o Atendemos el problema del empleo

Concretar una política de estado Trabajar en el nuevo marco institucional Definir la participación de la Secretaría de Hacienda en: - el impulso de las reformas necesarias del Sistema Nacional de Innovación - el incremento anual extraordinario del presupuesto destinado a la CTI - la reorientación de recursos de acuerdo con una estrategia pactada Hay que generar acuerdos entre los agentes Se necesitan decisiones claras y consistentes de la administración federal respecto a esos acuerdos En un contexto de escasez de recursos, ¿cuáles son los retos para la gobernanza del sistema bajo un nuevo diseño institucional, nuevos agentes y nuevos liderazgos?