PROCESO DE FORMACIÓN DE LA LEY Elías Guzmán Silva Ayudantía del 15 de octubre de 2009

Fuentes. CPR Art. 65 y ss. Ley N° 18 Fuentes. CPR Art. 65 y ss. Ley N° 18.918 Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.

Características: a) Es un procedimiento complejo, es decir, consta de una serie de actos que presentan hipótesis diversas y en las que interactúan tanto el Presidente de la República como las cámaras; b) El manejo de la agenda legislativa no recae en el Parlamento, sino que es manejada por el Presidente de la República, mediante la utilización de las Urgencias y del Veto Presidencial.

c) La Iniciativa de Ley está radicada en los parlamentarios y en el Presidente de la República, quienes son los únicos autorizados para dar curso al procedimiento legislativo. Por tanto, no existe lo que se conoce como “iniciativa popular”; d) Cualquier Cámara puede recibir un proyecto de ley y tramitarlo como “Cámara de Origen”. Esta es la regla general. Una iniciativa puede presentarse ante la cámara de diputados o ante el Senado, salvo las excepciones constitucionales; e) La existencia de “Comisiones” destinadas a facilitar el trabajo legislativo o bien-en el caso de la Comisión Mixta- a resolver las cuestiones en caso de contradicción entre las cámaras;

f) También dentro del proceso legislativo se plantea la posibilidad de la “Insistencia” ya sea parlamentaria o del Presidente de la República para volver a ver un proyecto, para lo que se requiere de ciertos quórum;

No es tan simple…

Proceso complejo…

Formación de la Ley La Iniciativa Legal. El Proceso Legislativo puede ser definido como el conjunto de actos legislativos tendientes a la obtención de una ley en conformidad a lo prescrito por la Constitución. ¿Quién tiene atribución en Chile para poder dar comienzo al Proceso Legislativo? Art. 65 CPR “las leyes pueden tener su origen en la Cámara de Diputados o en el Senado, por Mensaje que dirija el Presidente de la República o por Moción de cualquiera de sus miembros”.

Formación de la Ley Cuando la Iniciativa proviene del Presidente de la República, se denomina Mensaje. Cuando se origina en los parlamentarios se llama Moción. Las Mociones pueden ser presentadas por un solo parlamentario o por más, no pudiendo exceder en todo caso más de diez diputados o cinco senadores ( artículo 65 inciso 1° ). ¿Por qué esas restricciones?

La Cámara de Origen. Un proyecto de ley debe presentarse obligatoriamente a una de las dos cámaras que conforman al Congreso: el Senado o la Cámara de Diputados. “Cámara de Origen”. La CPR establece en el artículo 65 inciso 2° de manera imperativa que ciertas materias tienen origen posible sólo en la Cámara y otros sólo en el Senado:

a) En la Cámara de Diputados: - las leyes sobre tributos de cualquier naturaleza; - la ley de presupuesto de la administración pública; - la ley sobre reclutamiento. b) En el Senado: - las leyes sobre amnistías; - las leyes sobre indultos generales. Salvo los casos señalados, tanto el Senado como la Cámara de Diputados pueden actuar como cámara de origen en la tramitación de un proyecto de ley. La otra cámara, para efectos de ese proyecto de ley, recibe el nombre de “Cámara Revisora”.

Procedimiento legislativo

El principio… Se requiere la aprobación de la Cámara de Origen, de la Cámara Revisora y de la promulgación del Presidente de la República. En cada una de las instancias señaladas, el proyecto puede ser objeto de aceptación, modificación o rechazo. Se pueden generar diversas situaciones: a) El Proyecto de Ley en la Cámara de Origen. Los parlamentarios patrocinadores de la iniciativa o el Mensaje deben presentarse en la “Oficina de Partes” de la Cámara correspondiente, donde se procederá a estampar la fecha de presentación del Proyecto.

El principio… Todo Proyecto debe acompañar sus fundamentos (art. 14 LOC Congreso). Dichos fundamentos deben estar incluidos en el mismo documento en que se presenten, así como la razón de los gastos que pueda originar y la fuente de recursos respectiva. Una vez ingresado el proyecto, deberá darse a conocer en la fase “La Cuenta” de la sesión de Sala de la respectiva cámara, en forma previa a cualquier estudio ( art. 13 LOC ). Éste último trámite puede omitirse solamente por acuerdo unánime de la Sala, salvo los proyectos que tengan que ser informados por la Comisión de Hacienda. Puede ocurrir que el proyecto sea declarado Inadmisible en las siguientes situaciones:

Inadmisibilidad: a) No acompañar sus fundamentos y los antecedentes de los gastos que pueda conllevar, la fuente de los recursos y la estimación del monto ( art. 15 inc. 1° LOC ); b) Proponer conjuntamente normas de ley y de reforma constitucional ( art. 15 inc. 1° LOC ); c) Ser formalmente inconstitucional, es decir, que de acuerdo a la Constitución deba tener origen en la otra Cámara o bien iniciarse exclusivamente por Mensaje del Presidente de la República ( art. 13 inc. 2° 0 LOC ). **La declaración de Inadmisiblidad la efectúa el Presidente de la Cámara, pero la Sala puede reconsiderar la declaración

Tratándose de una iniciativa que contenga preceptos relativos a la organización y atribución de los tribunales, los antecedentes serán remitidos a la Corte Suprema en conformidad al art. 77 ( art. 16 LOC ). b. El “Examen General” del Proyecto en la Comisión respectiva. En las Cámaras existen “Comisiones Permanentes” destinadas al estudio de los proyectos (Art. 17). Los proyectos admisibles pasan a ser estudiados a las respectivas comisiones. No sólo pueden pasar a una comisión permanente, sino que se pueden crear “comisiones unidas” o “comisiones especiales” para su estudio, dependiendo la materia de la cual traten ( artículos 17 y 18 inc 1° LOC).

Examen en general… Las comisiones procederán a reunir los antecedentes necesarios para informar a la Cámara de Origen ( artículo 22 de LOC ). Para ello, podrán hacerse asesorar por especialistas, recibir informes, oír instituciones, etc. La Comisión, una vez reunidos los antecedentes y estudiado el caso, evacuará lo que se conoce como “Primer Informe”, para la discusión en general del proyecto en la Sala.

c. La Discusión General en Sala. Una vez conocido el “Primer Informe” de la Comisión, la Sala iniciará la “discusión general”. Se entiende por tal la que diga relación sólo con las ideas matrices o fundamentales del proyecto y tenga por objeto el admitirlo o desecharlo en su totalidad (art. 23 inc. 2° LOC) o bien admitir para su discusión las Indicaciones que se presenten sobre el proyecto por el Presidente de la República o los parlamentarios. En esta fase pueden asimismo presentarse “Indicaciones” por parte del Presidente o los Parlamentarios.

c. La Discusión General en Sala. Ellas serán admitidas en cuanto tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, y siempre que no sean contrarias a la CPR o que importen nuevos gastos ( art. 24 inc. 1° LOC ). En el caso de que no sea presentadas en Indicaciones, se entenderá aprobado el proyecto sin necesidad de hacer una “discusión en particular d) El “Examen en Particular” del Proyecto en la Comisión respectiva. Una vez aprobado en general el proyecto en la Sala, éste volverá a la Comisión competente, con todas las Indicaciones presentadas

d) El “Examen en Particular” del Proyecto en la Comisión respectiva. El estudio más pormenorizado que hace se conoce como “la discusión particular” de éste. Es así como el artículo 24 inciso 1° de la LOC afirma que durante “la discusión particular” se procede a examinar el proyecto en sus detalles. Fruto de la “discusión particular” la Comisión deberá elaborar lo que se conoce como el “Segundo Informe”. e) La “Discusión en Particular” del Proyecto en Sala. La “discusión en particular” busca “examinar el proyecto en sus detalles” Esto quiere decir en la práctica, que en la Sala se examina artículo por artículo los acuerdos contenidos en el “Segundo Informe” de la Comisión resolviendo sobre las Indicaciones que hubieren sido presentadas en ella

e) La “Discusión en Particular” del Proyecto en Sala. Durante la “discusión en particular”, en el fondo, se aprueba o rechaza cada una de los artículos del proyecto o bien las Indicaciones que se le efectuaron. En caso de que la cámara apruebe algunas modificaciones, éstas se adicionarán al proyecto final. f) Resultados finales. Una vez concluido el debate de la “discusión en particular” se procede a votar el proyecto en análisis como un todo Así, deberá ser aprobado o rechazado de acuerdo a los quórum que exige la Constitución en el artículo 66 según sea la naturaleza de la ley.

Tres resultados probables: 1. El proyecto es aprobado en su totalidad: una vez aprobado el proyecto en la cámara de origen, éste pasará inmediatamente a la Cámara de Revisión para su discusión (Art. 69) 2. El proyecto es aprobado en general, pero la Cámara de Origen le introdujo cambios o adiciones: de ocurrir aquello, el proyecto con todas sus modificaciones pasa a la Cámara Revisora para su discusión La CPR hasta 1989 sancionaba a los parlamentarios que efectuaren un cambio o adición al proyecto que fuere contraria a sus ideas fundamentales o a la Constitución con la cesación en el cargo.

3. El proyecto es desechado en su totalidad durante su discusión en la Cámara de Origen: En tal caso habrá que distinguir: Si es Moción: en tal caso, su tramitación no continúa y no podrá volverse a presentar sino dentro de un año (Art. 68); Si es Mensaje: en tal caso el Presidente de la República podrá solicitar que el Mensaje pase a la otra cámara. En ésta se requerirá de la aprobación durante la discusión general de 2/3 de sus miembros presentes De aprobarse por ese quórum, el Mensaje retornará a la Cámara de Origen, donde sólo podrá ser desechado por el voto de los 2/3 de sus miembros presentes (Art. 68 ).

g) Proyecto en la Cámara Revisora: Una vez ingresado el proyecto a la Cámara Revisora, ésta procederá de la misma forma que la Cámara de origen Se dará a conocer en cuenta el ingreso; se pasará al examen general en la Comisión correspondiente de la cámara; se discutirá en general en la sala; se efectuará un examen en particular del proyecto en la comisión; se discutirá en particular en la Sala y se procederá a la votación del proyecto de ley como un todo. Tras la votación realizada existen tres posibilidades:

1. El proyecto es aprobado en su totalidad sin modificaciones en la Cámara Revisora: en tal caso se lo remite al Presidente, quien, si también lo aprueba, dispondrá de su promulgación como ley ( Art. 72) 2. El proyecto es objeto de modificaciones o enmiendas por parte de la Cámara Revisora: El proyecto es devuelto a la Cámara de Origen para la aprobación de éstas. Si se aprueban totalmente, el proyecto es remitido al Presidente para su promulgación. *** Si las modificaciones o enmiendas son rechazadas total o parcialmente, se constituirá una “Comisión Mixta” (Art. 68) 3. El proyecto es desechado en su totalidad por la Cámara Revisora: *** Así, deberá ser analizado por una “Comisión Mixta” de ambas cámaras ( Art. 67).

La Comisión Mixta

¿Qué es una “Comisión Mixta”? Aquella integrada por un número igual de diputados y senadores, presidida por un senador, elegido por la mayoría de sus integrantes. La finalidad de la “Comisión Mixta” es “proponer la forma y modo de resolver las dificultades” (artículo 70) que se originen entre las Cámaras de Origen y Revisora en torno al proyecto de ley en cuestión, o sea, proponen una fórmula para resolver el desacuerdo existente entre ambas cámaras. Sólo procederá en caso de que: el proyecto de ley sea rechazado en su totalidad por la Cámara revisora; las Indicaciones efectuadas por la Cámara revisora sean rechazadas por la Cámara de origen.

El Senado designará en ella a los miembros de la comisión que informó del proyecto y como éstos son cinco, la Cámara de Diputados designará también cinco diputados, con lo cual la “Comisión Mixta” se compondrá de diez integrantes. El procedimiento a seguir en la Comisión Mixta, se puede clasificar de dos modos, dependiendo de si el Proyecto de Ley sea aprobado en la Cámara de Origen y rechazado en la Cámara Revisora, o si las modificaciones y enmiendas efectuadas en la Cámara Revisora sean rechazadas en la Cámara de Origen En el primer caso, si la que rechaza es la Cámara Revisora:

Si la Comisión Mixta llega a un acuerdo: el proyecto de la comisión volverá a la Cámara de Origen. Aprobado en ésta, pasará a la Cámara Revisora. En ambas cámaras el proyecto requerirá del voto de la mayoría de los miembros presentes en sesión; Si no hay acuerdo en la Comisión Mixta: El Presidente podrá pedir a la Cámara de Origen que se pronuncie acerca si insiste o no en el proyecto aprobado en el primer trámite. Esta insistencia requiere de 2/3 de los miembros presentes en sesión; Si el proyecto de la Comisión Mixta es rechazado en la Cámara de Origen : El Presidente consultará a la Cámara de Origen si insiste o no en el proyecto aprobado en el primer trámite por el quórum anterior

Si la Cámara de Origen aprueba la Insistencia (caso 2), el proyecto pasará por segunda vez a la Cámara Revisora, la cual sólo podrá rechazarlo por 2/3 de los miembros presentes en la sesión. De no lograr ese quórum, el proyecto se dará por aprobado (artículo 70). Si las modificaciones efectuadas en la Cámara Revisora son rechazadas en la Cámara de Origen (caso 3), debe estarse a lo que se sigue: a) Si la Comisión Mixta llega a un acuerdo: El proyecto presentado por la Comisión Mixta volverá a ser considerado tanto por la Cámara de Origen como por la Cámara Revisora, bastando para su aprobación la mayoría de los miembros presentes en la sesión respectiva (artículo 71 inciso 2°)

Si se requiere un quórum constitucional más alto, se vota por ese quórum. Una vez aprobado, el proyecto será remitido al Presidente de la República; b) Si no hay acuerdo en la Comisión Mixta: El Presidente puede solicitar a la Cámara de Origen que considere nuevamente el proyecto aprobado en segundo trámite por la Cámara Revisora (art. 71 inc. 2°); c) Si la Cámara de Origen o la Cámara Revisora rechazare el proyecto presentado por la Comisión Mixta: El Presidente podrá pedir a la Cámara de Origen que considere el proyecto aprobado en segundo trámite por la Cámara Revisora ( art. 71 inc.2°)

En los últimos dos casos b) Si no hay acuerdo en la Comisión Mixta y c) Si la Cámara de Origen o la Cámara Revisora rechazare el proyecto presentado por la Comisión Mixta: Para que la Cámara de Origen vuelva a rechazar, esta vez requiere del voto favorable de 2/3 de los miembros presentes. Si rechaza las adiciones o modificaciones efectuadas al proyecto por la Cámara Revisora, no habrá Ley en esa parte o bien en su totalidad. ** Pero si el rechazo no alcanza los 2/3 de los miembros presentes, entonces el proyecto pasará nuevamente a la Cámara Revisora, la cual para aprobarlo requiere del voto favorable de 2/3 de sus miembros presentes ( artículo 71 inciso 2°).

Las Urgencias

Las urgencias son un mecanismo a través del cual el Presidente de la República acelera la tramitación legislativa de un proyecto. De acuerdo a lo señalado en el artículo 74 de la CPR y en el artículo 26 de la LOC, el Presidente puede hacer presente la urgencia para el despacho de un determinado proyecto de ley de las siguientes maneras: a) en el correspondiente Mensaje, si el Proyecto es de iniciativa del Presidente de la República; b) mediante oficio que dirige al Presidente de la Cámara donde se encuentre el Proyecto, si es Moción; c) al Senado, cuando el proyecto estuviere en Comisión Mixta.

Las Urgencias se clasifican de acuerdo a su calificación Las Urgencias se clasifican de acuerdo a su calificación. Cada una de dichas calificaciones supone plazos diversos a los cuales debe sujetarse tanto la discusión como la votación de un proyecto de ley: a) Urgencia Simple: 30 días; b) Suma Urgencia: 10 días, debiendo discutirse el proyecto en general y en particular a la vez; c) Discusión Inmediata: 3 días. Las Urgencias determinan el orden que el proyecto tendrá en el “Orden del Día” de la sesión de la Cámara. Si el proyecto estuviera en trámite de Comisión Mixta y el Presidente hace presente la Urgencia, ésta se entenderá válida ambas Cámaras.

Los plazos que tienen las Cámaras y las Comisiones Mixtas están regulados en el artículo 26 de LOC. Los plazos anteriormente indicados se cuentan desde el día en que se dé cuenta de la Urgencia en la respectiva Cámara. Son plazos de días corridos, en cuanto también se consideran los días de feriado legal ( artículo 27 de LOC ). ***En la práctica, el Presidente de la República por medio de las Urgencias, maneja la agenda legislativa del Congreso Nacional, pues es él quien impone la rapidez a aplicar a cada proyecto.

El proyecto de ley en poder del Presidente de la República: la promulgación y el veto

Aprobado por el Parlamento, el proyecto será remitido al Presidente, quien podrá aprobar o desaprobarlo. Si lo aprueba, lo promulgará (Art. 72 ). Si no lo aprobara, hará uso del “Veto Presidencial”, procediendo a efectuar “Observaciones” al proyecto, remitiéndolo a la Cámara de Origen (Art. 72 inc. 1°). Pueden darse dos circunstancias: i. En caso de que el proyecto de ley aprobado por la Cámaras sea a su vez aprobado por el Presidente, éste procederá a su promulgación. Se entenderá aprobado todo proyecto no devuelto al Congreso dentro de un plazo de 30 días

Formación de la Ley ii. El Presidente desaprueba un Proyecto de Ley aprobado por ambas Cámaras. En tal caso, el Presidente hará uso del Veto Presidencial. El veto puede conceptuarse como “la atribución del Presidente de la República para oponerse a la entrada en vigor de un proyecto de ley aprobado por ambas cámaras”. Características: a) Es un veto Suspensivo y no Absoluto; Sólo suspende la promulgación del proyecto de ley aprobado por las cámaras hasta que las ramas del Congreso se pronuncien acerca de las Observaciones planteadas por el Presidente de la República;

Formación de la Ley b) Es un veto Parcial y no Total, El Presidente de la República puede plantear Observaciones sólo a determinadas normas del proyecto aprobado por las cámaras, no debiendo vetar necesariamente la totalidad del proyecto, como ocurre en EE.UU; El veto del Presidente puede ser: “supresivo”, cuando las Observaciones del Presidente de la República tienen por objeto eliminar alguna norma del proyecto de ley aprobado por las cámaras. “sustitutivo” cuando las Observaciones presidenciales buscan alterar el contenido de alguna norma del proyecto. “aditivo” cuando por medio de las Observaciones se busca introducir disposiciones nuevas, no contempladas en éste originalmente.

Formación de la Ley j. La Promulgación de la Ley. Aprobado el Proyecto de Ley por el Presidente de la República o culminado el proceso legislativo en caso de que se hubiera ejercido el veto, el Presidente de la República deberá dictar un acto administrativo, llamado “Decreto Promulgatorio” Lo hará dentro del plazo de 10 días, mediante el cual se promulga la ley y se ordena sea cumplida. El Decreto debe ser firmado tanto por el Presidente de la República como por el Ministro de Estado que corresponda al tema de la Ley.

Formación de la Ley k. La Publicación de la Ley. La publicación de la Ley se efectuará en el Diario Oficial dentro de los 5 días hábiles siguientes a la fecha en que quede totalmente tramitado el decreto Promulgatorio ( Art. 75 CPR ). Una vez publicada ley, ésta adquiere fuerza obligatoria y se “presume conocida por todos” (artículo 8° del Código Civil).

Fin…