Reflexiones sobre el Planeamiento en el Perú: diagnóstico y propuestas Coloquio sobre Planificación Peruana Asociación Peruana de Planificación del Desarrollo Germán Alarco Tosoni g.alarcotosoni@up.edu.pe Lima, 6 de diciembre 2012

«Las prácticas de gobierno fallan por los pies y por la cabeza «Las prácticas de gobierno fallan por los pies y por la cabeza. El proceso de gobierno no puede ser eficaz si su cabeza es débil y si tiene los pies pesados. La cabeza no orienta ni produce directivas pertinentes a la solución de los problemas nacionales, mientras que los pies caminan lentamente por su cuenta hacia cualquier rumbo» C. Matus, 1987 «Se requiere de una hacienda sólida, un buen banco central y un sistema de planeamiento eficaz y eficiente»

«Mirar alto y lejos hacia el futuro no tiene nada de malo «Mirar alto y lejos hacia el futuro no tiene nada de malo. Tener objetivos ambiciosos no tiene qué ser malo, si uno tiene la voluntad de trabajar para lograrlos. Si seguimos haciendo lo mismo que en el pasado, no lograremos nuestros sueños. Necesitamos modificar los paradigmas que guían nuestros pensamientos. Necesitamos tener acceso a los activos físicos e intelectuales que nos permitan lograr control sobre nuestro futuro. Necesitamos la energía colectiva que nos permita crecer y desarrollarnos. Hoy no es el idealismo el que nos empuja a cambiar y a soñar en nuevos caminos; es la necesidad la que lo hace. Las visiones no podrán venir de fuera, somos nosotros quienes tendremos que construirlas. Sin duda se requieren medios para lograr los objetivos, pero los medios también se construyen» A. A. Concheiro, 2010

Contenido Anexos Exigencias de la coyuntura internacional y nacional Importancia, interrogantes, hitos y principales retos del planeamiento público. Exigencias de la coyuntura internacional y nacional Diagnóstico del Sistema Nacional de Planeamiento y el CEPLAN. Experiencias Internacionales. Propuesta de reforma institucional del CEPLAN. Principales conclusiones y recomendaciones. Anexos

I. Importancia del planeamiento público El planeamiento en un método de intervención para producir un cambio en el curso tendencial de los eventos. Es una herramienta de gestión que permite formular y establecer objetivos de carácter prioritario, establecer los cursos de acción y asignar recursos para alcanzar los resultados en un contexto de cambios. El planeamiento se realiza en todas las instituciones: gobiernos, empresas privadas, fuerzas armadas, universidades, organizaciones no gubernamentales y otras internacionales. Primera etapa – Proceso Administrativo (P, O, D, C). Se hace planeamiento para instrumentar técnicamente un proyecto nacional. El proyecto nacional de desarrollo se relaciona con el mecanismo principal de asignación de recursos, los medios utilizados para el logro de objetivos sociales, la mejora de la distribución del ingreso y el bienestar.

Interrogantes Prospectiva Estratégica ¿Qué puede ocurrir? ¿Qué puede ocurrir si… ? ¿Qué tendría que ocurrir (para alcanzar un futuro dado)? ¿Qué puedo hacer? ¿Qué voy a hacer? ¿Cómo lo voy a hacer? Con una pregunta inicial: ¿Quién soy?

Hitos del planeamiento público peruano 1961 Conferencia de Punta del Este. 1962 Creación del Instituto Nacional de Planificación – INP. 1967 – 1970: Primer plan. 1971 – 1975: Plan Gobierno Militar. 1980 – 1985: Indefiniciones. 1986 – 1990: 1992: Cierre del INP. 2002 – 2003: Reaparición planeación a través del MEF. 2008: Creación del SINAPLAN y CEPLAN. 2011: Junio, Plan Estratégico de Desarrollo Nacional PEDN al 2021. 2011: Noviembre, Inicio de actualización del PEDN al 2021. 2012: Abril, proceso de marginalización.

II. Exigencias de la actual coyuntura internacional y nacional Entorno internacional y nacional exigen perspectiva de planeamiento en tiempos de turbulencia. No se puede operar de manera tradicional.

Problemas hipotecas “sub prime” Elementos principales de la crisis económica internacional 2008 Terminación fase expansiva ciclo económico largo plazo Problemas estructurales economía norteamericana Problemas hipotecas “sub prime” -Problema distributivo - Problema demanda efectiva (crisis de realización) - Desequilibrio cuenta corriente - Desindustrialización - Reducción productividad - Formación continua burbujas: Hipotecaria, mercado de valores, crediticia por desfases sector real y financiero - Tasa descendente de la tasa de gana en el sector real y traslado al sector financiero Créditos hipotecarios mal evaluados Aumento morosidad Pérdidas bancos, fondos de inversión y aseguradoras Problemas de liquidez y solvencia

Diferentes perspectivas para entender la crisis 2008 -Terminación-despliegue ciclo expansivo de LP -Problemas estructurales EE.UU. -Desregulación bancaria y financiera -Política monetaria expansiva -Incremento general endeudamiento y burbujas -Problema gobierno corporativo -Problema incentivos (funcionarios y calificadoras de riesgo) -Detonante hipotecario subprime -Superávit comercial Chino -Política monetaria EE.UU. Laxa -Falta de ética y errores rescates bancarios ESTRUCTURALES FALLAS DE GOBIERNO Y DE MERCADO CONVENCIONALES Crisis paradigma

Mutaciones de la reciente crisis financiera internacional I. Estanflación moderada 2007 II. Recesión profunda 2008 III-2009 II III. Crecimiento 2009 III-2011 IV. Desaceleración 2012-2013

Elementos principales de la crisis económica internacional 2012-2013 Terminación fase expansiva ciclo económico largo plazo Problemas estructurales y coyunturales economía norteamericana -Problema distributivo - Problema demanda efectiva (crisis de realización) - Desequilibrio cuenta corriente - Desindustrialización - Reducción productividad - Formación continua burbujas: Hipotecaria, mercado de valores, crediticia por desfases sector real y financiero - Tasa descendente de la tasa de gana en el sector real y traslado al sector financiero - Problemas coyunturales asociados a abismo fiscal -¿agotamiento política fiscal y monetaria anticiclica? Problemas de ajuste y solvencia (¿?) economías europeas Desaceleración China

Fuente: Elaboración propia, a partir de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Porcentaje del ingreso nacional del 1% más rico en el Norte

Crecimiento del consumo basado en deuda sustituye al compromiso Fordista

…incluso en Europa pero con menor dinamismo del consumo doméstico

Perú: capacidad para enfrentar shocks externos A favor: En contra: Diversificación de productos exportados y mercados de destino Depósitos acumulados del gobierno Abundancia de RIN Posibilidad de implementar política fiscal anticíclica discrecional (en proceso sistema déficit estructural) Posibilidad de implementar política monetaria anticíclica pero acotada a situación de disminución de presiones inflacionarias Ausencia de mecanismos anticíclicos institucionales semiautomáticos en el MEF y BCRP, sujetos a discrecionalidad Reducida capacidad de ejecución de gasto público y de focalización (¿Presupuesto 2013 utópico?) Ausencia de mecanismos directos de regulación de capitales de corto plazo (Ej. Brasil)

Sostenibilidad del patrón de crecimiento peruano Fuerzas centrífugas: Fuerzas centrípetas: Vulnerabilidad externa (shocks) Desarticulación productiva – Problema de eslabonamientos internos Elevada heterogeneidad estructural y poca generación de empleos de calidad Reducción del tipo de cambio real y enfermedad holandesa Menor multiplicador del gasto por apertura externa Reducida part. remuneraciones en el PBI y otras desigualdades. Márgenes de ganancia excesivos Burbuja inmobiliaria y fragilidad del sistema financiero Balance incorporación nueva reservas RR.NN. respecto de su extracción Alto valor ICOR (relación capital/producto) Menor aportación manufactura no primaria Desbalances ambientales Macroeconomía ‘equilibrada’ Dinámica positiva de la inversión interna Atractividad internacional relativa

Escenario probable y dilema de políticas clave       Desarrollo CTI / Ninguno Desarrollo infraestructura y cadenas logística intenso / Ninguna Política salarial activa / Pasiva Mayor énfasis planeamiento / Mercado Preocupación articulaciones clusters / Ninguna Concertación social efectiva / Ninguna Presencia estatal más activa / Igual o menos Institucionalización políticas anticíclicas / Mantener Política pro-competencia activas / Pasivas Cruzada contra las desigualdades / Ninguna Mercado interno Construcción Exportación tradicional Exportación no tradicional País se encarece en US$ Menor crecimiento exportación no tradicional Reducido crecimiento de empleos de calidad Burbuja inmobiliaria reduce mercados para la vivienda Elevados márgenes de ganancia, eleva concentración y reduce mercados Shock externo

Planeamiento en tiempos de turbulencia a partir de Kotler y Caslione, Caótica Identificar fuentes de turbulencia y caos Identificar respuestas erróneas a la turbulencia Establecer sistemas de alerta temprana Establecer escenarios y estrategias clave Priorizar escenarios clave y seleccionar la estrategia Implementar comportamientos de Administración Estratégica Alcanzar la sostenibilidad

III. Diagnóstico del SINAPLAN y CEPLAN

Funciones del CEPLAN Conducir el proceso de formulación y difusión de una visión compartida y concertada de futuro del país Apoyar al Presidente del Consejo de Ministros en el cumplimiento de la función de coordinación de la planificación nacional concertada en el marco del SINAPLAN Asesorar a las Entidades del Estado y los gobiernos regionales y orientar a los gobiernos locales en la formulación, el seguimiento y la evaluación de políticas y planes estratégicos de desarrollo para lograr los objetivos estratégicos del desarrollo nacional Desarrollar metodologías e instrumentos técnicos para asegurar la consistencia y coherencia del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Presentar a consideración del Presidente del Consejo de Ministros, para su posterior presentación al Consejo de Ministros, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Desarrollar el seguimiento y la evaluación de la gestión estratégica del Estado Informar en forma periódica o a su solicitud al Presidente de la República y al Presidente del Consejo de Ministros sobre la situación económica, social, ambiental e institucional del país

Situación actual Diciembre 2012 Se completa actualización del PEDN a Abril del 2014, respecto de Abril 2012 Se cancela reestructuración del CEPLAN Ausente en discusión de temas coyunturales Orientado a reiniciar análisis de largo plazo. Cancela proyecto anterior de prognosis Continua en actividades de capacitación a regiones Suspende programa de publicaciones anteriores

Evaluación del cumplimiento de las funciones generales del CEPLAN 2012 FUNCIÓN COMENTARIO ACTUAL Conducir el proceso de formulación y difusión de una visión compartida y concertada de futuro del país. Ninguna acción Formular y actualizar el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Ninguna acción, PB Asesorar a las Entidades del Estado, los gobiernos regionales y locales. Desarrollar metodologías e instrumentos técnicos para asegurar la consistencia y coherencia. Sin información Promover y orientar la formulación y actualización profesional y técnica Media Presentar el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional. Ninguna Promover sinergias entre los sectores público y privado y de la sociedad civil Expedir directivas que corresponden dentro de sus competencias

Objetivos del SINAPLAN (entre otros) Definir de manera concertada una visión de futuro compartida, los objetivos y planes estratégicos para el desarrollo nacional Articular e integrar con coherencia y de manera concertada las propuestas y opiniones para la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y los planes nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales Promover la cooperación y acuerdos entre los sectores público y privado en la formulación de los planes estratégicos nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales y en la ejecución de los programas y proyectos priorizados

Situación general del planeamiento CEPLAN renació débil, con poco presupuesto y un diseño institucional inadecuado. No se participa en el proceso de evaluación de la inversión pública. Menos en la privada y en las Asociaciones Público-Privadas. Participación en el proceso presupuestal es mínima. Ausente de la cooperación técnica internacional. Adscrito a la PCM. En la mayoría de países, es de nivel ministerial y reporta a la Presidencia de la República.

Planeación debe aclarar relación con los organismos de regulación. Mantiene una relación múltiple compleja con los espacios de concertación: Acuerdo Nacional-AN, Consejo Económico Social-CES. Relación en etapa inicial con Gobiernos Regionales y Locales. Falta de sistemas de seguimiento y evaluación. Desvinculación con el quehacer sectorial.

Actividades distractivas típicas para desenfocar los procesos de planeamiento Concentrarse exclusivamente en la construcción de la visión desde todas las regiones del país. Enfocarse exclusivamente en el trabajo con los gobiernos regionales y locales (desde abajo). Dedicarse exclusivamente al seguimiento de la coyuntura económica y el corto plazo. Orientarse exclusivamente a los temas del largo plazo.

Profusión de planes y programas regionales Plan de Desarrollo Regional Concertado (art. 15, b). Plan Anual (art. 15, c). Presupuesto Regional Participativo (art. 15, c). Programa de Promoción de Inversiones y Exportaciones Regionales (art. 15, m). Plan de Competitividad Regional (art. 15, o). Plan Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas (art. 15, q). Programa de Desarrollo Institucional (art. 15, q). Otros planes y programas. Fuente: Elaboración propia, a partir de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Otros planes y programas Planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de gobiernos locales (art. 53, a). Programas de Adecuación y Manejo ambiental (PAMA) (Art. 59, h). Planes de Promoción de la Pequeña y Microempresa y apoyo a las iniciativas empresariales (art. 48, c). Plan de Desarrollo Regional de Salud (art. 49, a). Programas en Materia de Población a nivel regional (art. 50, a). Planes y políticas de la Región en materia agraria (art. 51, a) Planes y políticas de la Región en materia pesquera (art. 52, a). Planes y políticas en materia de industria de la región (art. 54, a).

Otros planes y programas Planes y políticas de la región en materia de comercio (art. 55, a). Planes y políticas de la región en materia de transporte (art. 56, a). Planes y políticas de la región en materia de telecomunicaciones (art. 57, a). Planes y políticas de la región en materia de vivienda y saneamiento (art. 58, a). Planes y políticas de la región en materia de energía, minas e hidrocarburos (art. 59, a). Programa de Desarrollo Turístico de la región (art. 63, b). Fuente: Elaboración propia, a partir de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Planes y Programas a nivel municipal (provincial y distrital) Planes de Desarrollo Municipal Concertados (art. 9). Presupuesto Participativo. Plan de Desarrollo Institucional. Programa de Inversiones Concertado con la Sociedad Civil. Plan de Acondicionamiento Territorial a nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana; las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental declarados conforme a la Ley. Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el esquema de zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos sobre la base del Plan de Acondicionamiento Territorial. Plan de Desarrollo de Capacidades. Plan Estratégico de Desarrollo Económico Local Sostenible y un Plan Operativo anual (Provincial, art. 86). Programas de apoyo al desarrollo económico local sostenible en un espacio territorial (art. 86, 1.4). Fuente: Elaboración propia, con base en la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972)

Desvinculación del Planeamiento con el Ordenamiento Territorial Proceso de Ordenamiento Territorial debe mantener vinculación estrecha con otros planes y programas. Ordenamiento Territorial no puede ser independiente del proceso de planeamiento. Ordenamiento territorial es la zonificación territorial resultado de todos los planes y programas. Ordenamiento territorial involucra una perspectiva sistémica.

Situación actual . . . . . . Proceso de Descentralización Zonificación Ecológica Económica (ZEE) Ordenamiento Territorial (Regional y local) Ordenamiento Territorial (MINAM) Proceso de Planeamiento (CEPLAN) Proceso de Reforma del Estado 1990 2000 2010

Principales retos del planeamiento público Se convierta en la primera fase del proceso de las políticas públicas. Establezca las jerarquías y prioridades del gobierno, articule y ordene. Establezca criterios de ejecución o de implantación de las políticas. Este perfectamente articulado al presupuesto público, programas de inversión pública y otros sistemas. No llegar tarde. Sólo ordenar y registrar políticas ex-post. No ser un bello cuadro decorativo. No ser avallado por la coyuntura. No generar documentos que nadie lee y menos utiliza. Otorgue importancia a los procesos de planeamiento. No ser de arriba hacia abajo, ni exclusivamente de abajo hacia arriba. No expresar únicamente los objetivos del Gobierno (balance con políticas del Estado).

IV. Institucionalidad del Planeamiento en otros países Fuente: CEPLAN, elaboración propia

V. Propuesta de reforma institucional del CEPLAN Características básicas deseadas: Participación en la definición, evaluación y seguimiento de las políticas del gobierno en armonía con las políticas de Estado. Constituir efectivamente la primera etapa y cabeza del proceso presupuestal y de inversión. Eficaz y eficiente. Simple pero poderoso.

Elementos básicos para discusión OPD o Ministerio ¿? Sin/con Ciencia, Tecnología e Innovación. Incorpora: DGP y DPI del MEF, APCI de RR.EE., Demarcación territorial, Ordenamiento Territorial del MINAM, S. Gestión Pública, S. Descentralización, Servir, ONGEI, Sisfoh, CEPLAN. Controla SINAPLAN y SINADOT. Participación Consejo de Ministros (voz). Reporte al Congreso de la República. Participa en Proinversión y FONAFE. Centro/Ministerio de Planeamiento, Desarrollo y CTI. Participa en definición directores OPP sectoriales y registra a nivel regional y municipal. Tendría Consejo Consultivo Permanente para quehacer multisectorial.

Visión integradora Ordenamiento Territorial Presupuesto Público Programación Inversión Pública y Promoción Inversión Privada Presupuesto Público Proceso de Descentralización Proceso de Reforma del Estado Proceso de Planeamiento Gestión Pública Cooperación Internacional

Principales conclusiones La situación actual del CEPLAN y del sistema de Planeamiento es crítica. Las condiciones de los mercados internacionales y nacional exigen un nuevo enfoque para el planeamiento público. Es extremadamente peligroso que el país continúe sin rumbo, más aún en entorno turbulento. El CEPLAN y el SINAPLAN deben ser reestructurados y fortalecidos a la brevedad posible.

Anexos

Programa de trabajo Septiembre 2011 – Marzo 2012 Actualizar el plan estratégico de desarrollo nacional: Requerimientos de organizaciones gremiales Políticas y énfasis del nuevo gobierno Cambios en el entorno internacional Detalles técnicos por ajustar Identificación y ponderación continua de retos a corto, mediano y largo plazo: Participación en grupo de seguimiento frente a la crisis económica internacional Participación en seguimiento de la inversión pública

Iniciar la visión estratégica de desarrollo nacional al 2050 Institucionalizar la participación e importancia del planeamiento estratégico: Proponer nueva ley del CEPLAN y SINAPLAN Coordinación con diferentes instancias y niveles de Gobierno, con gremios empresariales, laborales y otros Mejor coordinación Planes con Presupuesto por Resultados. Mejorar el diseño, implementación y seguimiento de proyectos de inversión estratégica “Road Show” con gobiernos regionales Cooperación con Juntas Interregionales Coordinación con Asamblea Nacional de Rectores

Coadyuvar a la transformación efectiva: Apoyar la concreción de proyectos específicos, tales como la iniciativa nacional para el desarrollo de conglomerados productivos regionales Apoyar el desarrollo rural y a la ciencia y tecnología, entre otros

Nueva estructura del PEDN al 2021 Resumen ejecutivo Introducción Visión del país, regionales y sectoriales Valores nacionales Escenarios y desafíos al 2021 Concepción estratégica Componentes estratégicos Planeación estratégica sectorial Prioridades nacionales, regionales y sectoriales Necesidades de inversión Implementación, monitoreo, evaluación y actualización

Plan Bicentenario Ejes Estratégicos 2021 PLENA VIGENCIA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y DE LA DIGNIDAD DE LAS PERSONAS ESTADO EFICIENTE Y DESCENTRALIZADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS Y DEL DESARROLLO, GARANTIZANDO LA SEGURIDAD NACIONAL ECONOMÍA COMPETITIVA CON ALTO EMPLEO Y PRODUCTIVIDAD IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y ACCESO A LOS SERVICIOS BASICOS APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES Y CALIDAD DEL MEDIO AMBIENTE DESARROLLO REGIONAL EQUILIBRADO E INFRAESTRUCTURA ADECUADA

EJES NACIONALES DEL PLAN ESTRATÉGICO DE DESARROLLO NACIONAL AL 2021 DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE BASADO EN DERECHOS 1. GARANTÍA DE LA DIGNIDAD DE LAS PERSONAS Y PLENO EJERCICIO DE LOS DERECHOS HUMANOS 3. ESTADO NACIONAL DESCENTRALIZADO AL SERVICIO DE LA CIUDADANÍA 4. ECONOMÍA COMPETITIVA CON TRABAJO DECENTE ENFOQUE DE DERECHOS 2. INCLUSIÓN EFECTIVA Y REDUCCIÓN DE LAS DESIGUALDADES 5. DESARROLLO TERRITORIAL EQUILIBRADO CON INFRAESTRUCTURA ADECUADA 6. SISTEMA CONSOLIDADO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN 7. AMBIENTE SOSTENIBLE, SEGURIDAD ENERGÉTICA Y RECURSOS NATURALES AL SERVICIO DE LA NACIÓN 8. INTEGRACIÓN ANDINA, AMAZÓNICA Y LATINOAMERICANA CON INSERCIÓN SOBERANA AL MUNDO

Visión Plan Bicentenario Seremos una sociedad democrática en la que prevalezca el Estado de derecho y en la que todos sus habitantes tengan una alta calidad de vida, con iguales oportunidades para desarrollar su máximo potencial como seres humanos. Tendremos un Estado moderno, descentralizado, eficiente, transparente, participativo y ético al servicio de la ciudadanía. Nuestra economía será dinámica, diversificada, de alto nivel tecnológico y equilibrada regionalmente, con pleno empleo y alta productividad del trabajo. El país favorecerá la inversión privada y la innovación, e invertirá en educación y tecnología para aprovechar competitivamente las oportunidades de la economía mundial. La pobreza y la pobreza extrema serán erradicadas, mediante mecanismos redistributivos para propiciar la equidad social y los recursos naturales se aprovecharán en forma sostenible, manteniendo una buena calidad ambiental.

Visión nacional Plan Actualizado Mantendremos nuestro alto dinamismo económico mejorando continuamente la competitividad y los encadenamientos productivos para elevar las condiciones de vida de toda la población, erradicar la pobreza, crear oportunidades de desarrollo integral y reducir las desigualdades que dividen a los peruanos. Como ciudadanos pluriculturales, solidarios, emprendedores, orgullosos de sus logros históricos, aprovecharemos racionalmente el potencial de nuestro territorio megadiverso agregando mayor procesamiento y contenido tecnológico a nuestros productos con respeto al medio ambiente y a las comunidades; minimizando la huella ecológica y considerando siempre a las generaciones futuras. Nos consolidaremos como una sociedad inclusiva y democrática, con un estado moderno, descentralizado, eficaz, eficiente y transparente al servicio de la ciudadanía. Estos garantizarán la seguridad interna, la perfecta armonía e integración con nuestros vecinos andinos, amazónicos y sudamericanos; coadyuvando a la paz y bienestar mundial.