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ENFOQUE MACROECONÓMICO (REFORMA TRIBUTARIA 2004) 17 De Agosto 2004

ENFOCANDO LA COYUNTURA Años electorales: Expansión del gasto, principalmente de funcionamiento; El primer año de los gobiernos: Contracción del gasto, principalmente de inversión; Período electoral previo (2O02-03): Años de la “Cleptocracia”. El mismo presupuesto 2003, vigente para 2004, manejado apropiadamente, daría a primera vista suficiente margen de maniobra para la ejecución del gasto y la inversión; Sin embargo, aún pueden encontrarse bombas de profundidad plantadas durante el gobierno anterior. Desde el 14 de enero a las 14 horas, el nuevo gobierno entraba atado a manos en la “trampa fiscal”.

ENFOCANDO LA COYUNTURA En efecto, el enorme presupuesto gastos trasladado para el 2004 asciende a Q. 29,437 millones; pero el listado de obras tendría que ser diferente y aprobado previamente por el Congreso de la República. Había que enfrentar también, el resultado de “otras bombas” que por cierto no plantó el anterior gobierno: Las resoluciones de la Corte de Constitucionalidad (CC), que ante evidentes incompatibilidades con la Carta Magna, entre junio de 2001 y diciembre de 2003, afectaron metas de recaudación por Q. 2,079 millones; A esa serie, se agrega en enero 2004, la Resolución de la CC, que hizo inaplicable el cobro del IEMA, cuya recaudación para el presente año, se estimaba en torno a los Q. 2,7O0 millones (Q.2,558 millones en el 2003).

ENFOCANDO LA COYUNTURA El efecto neto de la no aplicación del IEMA era de sólo unos Q 800 millones, correspondiente a empresas exentas del ISR (como la maquila) ó aquellas que por tener pérdidas, no generan ISR del cual descontarlo. Sin embargo, en el 2004 impactaría casi en su totalidad, pues no se daría un alza compensatoria en el ISR. (Por lo demás este tipo de impuestos sólo le da al gobierno la comodidad del flujo de efectivo). Por supuesto, el costo para las empresas, es financiero, representado por los intereses sobre los pagos anticipados; Para enfrentar la problemática fiscal (no sólo tributaria) se convoca a una CTPF, en cuya primera fase de estudios, se le solicita propuestas para cerrar los agujeros experimentados en la recaudación.

INGRESOS ESTIMADOS POR LA REFORMA Las estimaciones de la SAT para la CTPF (monto anual y semestral), para cinco bloques de reformas, fueron las siguientes: Q.MM Q.MM ISR Personal 778.5 319.2 ISR a personas jurídica 2,721.7 1,332.5 (Incluye 5% s/Ingresos brutos, y opción al 31% s/renta imponible + IETAAP) y supresión de Reinv. Utilidades Impuesto sobre bebidas 201.5 84.0 Impuesto sobre petróleo 324.8 148.4 IVA: nuevo sistema de retenciones 510.4 Total: 4,026.5 2,394.5 Más: Mejoras eficiencia SAT* 1,200.0 800.0 * No queda claro, si incluye crecimiento vegetativo (9%), el cual sería mayor a las mejoras SAT.

INGRESOS EFECTIVOS DE LA REFORMA El impacto real de la reforma, al margen de eventuales recursos de inconstitucionalidad, podrá cuantificarse solamente después del cierre fiscal 2004, pues ello dependerá de las decisiones sobre planeación tributaria, que cada contribuyente o de cada corporación adopte, frente a la nueva normativa tributaria. Sin embargo, como la propuesta de reforma no fue aprobada de manera integral por el Congreso de la República, a partir de las estimaciones de la SAT, podría esperarse por los cambios en vigencia, un ingreso máximo para el segundo semestre 2004 en torno a los Q. 1,400 millones. Dicho monto no cubriría lo dejado de recaudar por IEMA en el 2004, que COPADES estima en Q.1,940 millones, considerando que hasta julio ingresaron Q.837 millones por el impuesto sustituido.

ESTRUCTURA TRIBUTARIA Al parecer la ley de Pareto aplica a todo. En efecto, para 1995, tres impuestos representaban el 80.3% del total de ingresos tributarios. Uno adicional implicaba el 89.2%. Ocho años después (2003), los primeros constituyen el 83.5% y con cuatro ya integran el 91%: 1,995 2,003 IVA total 36.0 % 45.8% ISR + ISET + IEMA 20.7 % 25.9% Derechos Arancelarios (DAI) 23.6 % 11.8 % _______________ Dist. De petróleo y derivados 8.9 % 7.4 % Su peso relativo sugiere concentrarse en los mismos

RIGIDECES Por el lado de los ingresos El MINFIN estima que de los “ingresos corrientes” previstos para el 2004, un 42% tienen un destino ó afectación específica, dentro de éstos se incluyen los siguientes: Del 12% de IVA, 3.5 puntos porcentuales -pp- (casi el 30%) tienen destinos ineludibles, relacionados con el proceso de descentralización: Municipalidades 1.5 pp; Consejos Departamentales de Desarrollo 1.0 pp; Fondos sociales 1.0 pp Después del incremento al IVA del 10% al 12% en el 2001, la productividad de este impuesto bajó de casi el 42% al 39%

RIGIDECES Por el lado de los ingresos El 22.7% de los ingresos “ordinarios” tiene destinos específicos por mandato constitucional: Municipalidades 10%; USAC 5%; Organismo Judicial 4%; C. de Constitucionalidad (5% del aporte al OJ); Deporte Federado 1.5%; Deporte No Federado 0.75%; Deporte Escolar y Educ. Física 0.75%; Tribunal S. Electoral 0.5%

RIGIDECES Por el lado de los ingresos De acuerdo con estudios de la SAT, se estima que las reformas tributarias de los años 2000 y 2001 tuvieron un efecto en la recaudación de 2001 calculado en Q.1,166 millones; El efecto de las reformas de los años 2000 a 2002 fue estimado en Q. 2,126 millones para el último de ellos. Según la SAT la elasticidad tributaria de corto plazo en el año 2002 –sin efecto de la reforma – habría sido menor a 1 (0.54). El PIB nominal ese año creció 10.4% mientras la recaudación sólo 5.61%. La recaudación fue más flexible ese año, en 1.78 (Mayor ingreso tributario 18.5% respecto al incremento del PIB nominal 10.4%). De cualquier manera, ya para el año 2003 el efecto de las reformas, incluidas las del último año, trocaron a negativas, por los recursos de inconstitucionalidad resueltos favorablemente por la C.C.

SE BUSCA AMPLIAR LA BASE TRIBUTARIA Otro estudio de la SAT para los años del 2002 al 2004, sobre el aparente sacrificio fiscal (ahora llamado “gasto tributario”), refiere que en cualquiera de dichos años, la cuantificación de dicho gasto tributario habría sido mayor que la totalidad de lo recaudado (116%, 121% y 122% respectivamente). Dicha estimación parte de los tratamientos tributarios preferenciales a establecimientos educativos, universidades; asociaciones no lucrativas; algunas actividades del sistema bancario; exportaciones, maquila, zonas francas, así como las remuneraciones percibidas por trabajadores de menores ingresos.

UN CAMINO EQUIVOCADO Mientras no se avance en la armonización tributaria con países vecinos y competidores, suprimir el aparente “gasto tributario” implicado en tratamientos preferenciales, conllevaría claros sesgos en contra de Guatemala. Gravar ingresos hoy no afectos, como salarios mínimos o prestaciones laborales, atentaría contra derechos adquiridos y también iría en contra de la armonización regional. Si después de cada reforma tributaria la recaudación vuelve a caer aún cuando el PIB nominal crece, ello quiere decir que la evasión (y elusión) aumenta. Este es el mal que debe atacarse de raíz, en sus diversas manifestaciones, y estas pasan por el masivo contrabando, la sub facturación de exportaciones, la sobre valuación de importaciones, etc

UN CAMINO EQUIVOCADO La elusión fiscal, aunque constituye un obstáculo, en el camino de ampliar la recaudación, no es perseguible por cuanto utiliza lo propia infraestructura de la legislación tributaria. A menos que con reformas, cuya normativa sea de aplicación general, se solucione el problema detectado, siempre será erróneo tratar de tapar, con legislación casuística, los agujeros por donde se observan filtraciones. Normalmente se termina por discriminar entre contribuyentes, lo que más tarde o más temprano deriva en resoluciones de inconstitucionalidad, cuando en casos concretos se recurre ante la Corte.

SIMPLICIDAD NECESARIA El Pacto fiscal incluye el principio de simplicidad. Sin embargo, cada vez se está más lejos de tal objetivo. La maraña legislativa resulta cada vez más complicada para el contribuyente. Si se desea avanzar en la ampliación de la base tributaria, además de capturar los grandes contingentes de contrabando que hoy no pueden computarse dentro de la misma, deberá simplificarse la normativa para incorporar al amplio sector de la llamada economía informal y facilitarle la vida a los propietarios de micro y de pequeña empresa.

SIMPLICIDAD NECESARIA Del verdadero sector informal no debería esperarse un alto rendimiento en la recaudación, pues más bien deben ser beneficiados con las políticas redistributivas del Estado. Así lo indica la experiencia de diversos países. Pero sin duda, dentro de dicho sector también hay “informalotes”. La existencia de un Régimen Impositivo Simplificado, facilitaría que fueran detectados, mediante investigaciones cruzadas con grandes contribuyentes, o simplemente porqué ya no habría excusas para quedar por fuera del marco de la ley.

¿A TRAVÉS DE QUIENES SE RECAUDA? A diferencia de la generalizada creencia de que el sector informal no tributa, los impuestos al consumo los afecta como a cualquier otro contribuyente. Pero el IVA, por ejemplo, se canaliza al fisco a través de las empresas que lo recaudan; Casi el 70% de la recaudación de impuestos (directos o indirectos) llega a las arcas fiscales por conducto de los siguientes sectores: Comercio 36.5%; Industria 19%; Actividades de servicios comunitarios, sociales y profesionales 6.7%; actividades inmobiliarias, Empresariales y de alquiler 6.6%. A través de la agricultura se recauda tan sólo el 2.6% (!?).

RIGIDECES Por el lado del gasto El destino específico de un alto porcentaje de los ingresos, determina menor flexibilidad en el presupuesto de gastos, aún cuando de manera positiva, la mayoría de tales ataduras lo son a gasto social prioritario. Pero por otra parte, con preocupación se observan dos renglones de gasto expansivo, que progresivamente vienen corroyendo los ingresos disponibles. Se trata del déficit en el sistema previsional del gobierno central y el creciente endeudamiento público.

RIGIDECES Por el lado del gasto El déficit en el sistema previsional (clases pasivas) del gobierno central, entre cobros por cuotas de montepío y pagos a los jubilados, pasó de Q.165 millones en 1995 a Q.877 millones en el 2003. De absorber el 2.4% de los ingresos tributarios pasó al 4.3%

El desequilibrio estructural y el problema de la deuda La rigidez que frena la expansión de los ingresos tributarios y las crecientes necesidades de gasto para avanzar en la construcción de una nación menos pobre, menos enferma, más segura y más digna y solidaria, explican el permanente déficit fiscal. Dicho desequilibrio estructural, se traduce en la imposibilidad de neutralizar el déficit fiscal y consecuentemente, forma un círculo vicios con un continuo y creciente endeudamiento público, tanto interno como externo.

El desequilibrio estructural y el problema de la deuda Entre 1998 y 2003 el monto de la deuda pública (interna y externa) se incrementó en 86%, al pasar de Q.21 a Q.39 millardos. Los ingresos tributarios anuales de cubrir el 54% de la deuda pasaron a cubrir el 52% de la misma; Afortunadamente, aunque creciente, el servicio de la deuda (comisiones, intereses y otros gastos) absorbe ahora un poco menos de los ingresos tributarios anuales. En 1995 eran 12 ¾ centavos por cada Quetzal recaudado. En el 2003 fueron poco más de once centavos (11 y dos décimos).

El desequilibrio estructural y el problema de la deuda Un señal de alerta sobre inapropiados niveles de deuda pública, podría estar dada por la proporción que ésta absorba de los ingresos fiscales. Más de Q. 0.15 por Q.1.00 de impuestos podría ser el parámetro. Siempre queda el riesgo cambiario sobre el componente de deuda externa.

LENTOS Y REZAGADOS PERO AVANZAMOS 18 países de América Latina estudiados por la CEPAL para el período 1990 - 2001, hacen esfuerzos por elevar su gasto social como porcentaje del PIB. En el bienio 2000 – 2001 Panamá figura en primer lugar con una proporción mayor al 25% y Guatemala queda rezagada en el penúltimo lugar con 7.6%; No obstante, la proporción de ingresos tributarios dedicada al gasto social, ha pasado del 40% en 1995 a 52% en el año 2003; Lo anterior, al margen de la dificultad para identificar y cuantificar las “filtraciones”; o sea, aquellos desembolsos que se registran como gasto social, sin que necesariamente lleguen a sus destinatarios.

PREGUNTAS PLANTEADAS Y PRIMERAS RESPUESTAS ¿Habrá otras reformas tributarias en el segundo semestre del 2004? R: Excepto para corregir errores de la reciente reforma tributaria, es muy poco probable el planteamiento de nuevas modificaciones, dado el desgaste político que involucró el proceso de negociación. No se descarta sin embargo, que la CTPF pueda abordar una reforma integral de toda la legislación tributaria, pero difícilmente las propuestas estarían listas durante el resto del 2004.

PREGUNTAS PLANTEADAS Y PRIMERAS RESPUESTAS ¿Es posible simplificar la recaudación y ampliar la base tributaria? R: No es fácil, pero como lo indica el documento que contiene el Pacto Fiscal (PF), es necesario ir avanzando en esa dirección. La simplificación y la ampliación de la base corren de la mano. ¿Cuál será la efectividad de la reforma aprobada en la reducción del déficit fiscal? R: COPADES la considera insuficiente para reducir el déficit a menos del 2% del PIB. Habría que considerar que en el año 2005, el ISR volverá a ser objeto de los créditos fiscales constituidos por los pagos del IETAAP. Los DAI continuarán a la baja por más importaciones con tasa “cero” partir del CAFTA.. Las pérdidas del Banco de Guatemala también deberán quedar registradas en la ejecución presupuestaria del gobierno central.

PREGUNTAS PLANTEADAS Y PRIMERAS RESPUESTAS ¿Además del endeudamiento público (interno o externo) que otras opciones hay para financiar el desarrollo, y cuales serían las alternativas para financiar los megaproyectos? R: Guatemala puede seguir contando con el apoyo de la comunidad internacional, pero tal cooperación a través de donaciones, requerirá cada vez más de la contrapartida de un serio esfuerzo para elevar los aportes de los propios residentes en Guatemala. En las circunstancias que impone el corto y mediano plazo, no se ven factibles sin el importante componente de inversión extranjera y el expediente de las concesiones. Habrán de garantizarse marcos regulatorios apropiados en defensa de los consumidores.

PREGUNTAS PLANTEADAS Y PRIMERAS RESPUESTAS ¿Cuáles podrían ser las derivaciones del endeudamiento público continuo a mediano y largo plazo? R: En el peor de los escenarios, llegar a necesitar entrar al “Club de los países pobres altamente endeudados” para renegociar la deuda, incluido el servicio de la misma. Afortunadamente ese cuadro no se observa en un horizonte de mediano plazo. Un fuerte ajuste cambiario también daría serios dolores de cabeza. ¿Es posible una carga tributaria del 12% o más en el corto y mediano plazo? R: Quizás en el mediano plazo, si se aborda en forma sostenida el combate al contrabando y a la defraudación aduanera.

QUE CLASE DE NACIÓN QUEREMOS CONSTRUIR ¿Cómo garantizar que no haya “filtraciones” en la inversión pública? Para respondernos a esta última pregunta, quizás como sociedad, al margen o en apoyo de gobiernos de turno, primero nos deberíamos plantear ¿que clase de Nación deseamos construir? Porque nuestra tranquilidad estará dada, sólo en la medida en que nos involucremos cívicamente en acciones de auditoría social y cumplamos con nuestra responsabilidad tributaria.

CADA UNO DE NOSTROS TIENE AHORA LA PALABRA… Guatemala, 17 de Agosto de 2004

Guatemala: Impuesto sobre la Renta e ISET-IEMA (en millones de quetzales)

Guatemala: (ISR+ISET-IEMA), IVA y DAI (en millones de quetzales)

Guatemala: Ingresos Tributarios y Carga Tributaria (en millones de quetzales y porcentajes)

Guatemala: Ingresos y Gastos del Gobierno Central (en millones de quetzales)

Guatemala: Ingresos y Gastos del Gobierno Central (en millones de quetzales de 1984)

Déficit y Gastos de Capital del Gobierno Central (en millones de quetzales)

Guatemala: Endeudamiento Público (en millones de quetzales)

Ingresos Tributarios y Deuda Pública Externa

Ingresos Tributarios y Deuda Pública Total

CARGA TRIBUTARIA Ingresos Tributarios s/ PIB nominal

Ingresos Tributarios y Población Económicamente Activa (en US$)

Comparación de Carga Tributaria Bruta de Guatemala con otros países de América 2002 *

América Latina (18 países): Gasto Social como porcentaje del PIB en 1990-1991, 1996-1997 y 2000-2001 Fuente: CEPAL, División de Desarrollo Social, base de datos sobre Gasto Social. a/ Corresponde al promedio simple de 16 países, excluidos Bolivia y El Salvador.

Guatemala: Carga Tributaria 1990-2003 (no incluye la devolución del crédito fiscal por IVA) (millones de quetzales)

Guatemala: Carga Tributaria Neta 1997-2003 (millones de quetzales)