IMPACTO REDISTRIBUTIVO DE LA POLÍTICA FISCAL Alberto Barreix Martín Bes Jerónimo Roca Encuentro de Áreas de Estudios e Investigación Tributaria Secretaría Ejecutiva del CIAT Setiembre de 2010 Ciudad de Panamá, Panamá

MOTIVACIÓN DE LOS ESTUDIOS DE EQUIDAD FISCAL América Latina es la región más desigual del mundo (aunque no sabemos bien de China) La distribución del ingreso de Venezuela y Uruguay, los mejores de América Latina, es peor que la de los países desarrollados, que la de las economías en transición de Europa del Este y que la de varios países africanos Desde principios de los 90s, el ingreso ha aumentado casi un 60% en AL, pero la relación 20+/40- sigue inalterada: 5.5 a 1 En la CAN, la distribución del ingreso se ha deteriorado respecto al inicio de los 90s: menor varianza en torno a una media mayor

Política Fiscal y Equidad en CA, PN y RD III. El Sistema Tributario: El saldo de la reforma de los 90s

4 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Ingresos fiscales muy sensibles a los Términos de Intercambio…

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=> ¿Qué papel tiene la Política Fiscal? ¿Quién paga los Impuestos? ¿Quién recibe los Beneficios Públicos? o El “saldo fiscal” de los ciudadanos ¿Cuál es el efecto conjunto de Impuestos y Gasto Público? o Beneficios gravados y beneficios concedidos a través del sistema tributario => Necesidad de un enfoque más comprehensivo que el de los modelos tax- benefit de la OCDE - El IVA como gran recaudador - El papel de las Transferencias MOTIVACIÓN DE LOS ESTUDIOS DE EQUIDAD FISCAL

LOS EJERCICIOS DE MICROSIMULACIÓN … oQUÉ ES LA MICROSIMULACIÓN oConjunto de programas que, sobre bases de microdatos, modelizan cambios de políticas gubernamentales a un nivel muy desagregado (hogar a hogar, individuo a individuo) oEjemplos oImpacto en la recaudación de cambios en el IRS. Microdatos: Balances de Empresas oImpacto en la recaudación, en la distribución del consumo y en el bienestar de cambios en el IVA. Microdatos: Encuestas de Hogares oCosto, impacto en la distribución del ingreso, en la indigencia y en la pobreza de un programa de transferencias condicionadas. Microdatos: Encuesta de Hogares oESTÁTICA (versus DINÁMICA) y SIN COMPORTAMIENTO (versus CON COMPORTAMIENTO)

1er paso: La distribución de un Indicador de Bienestar antes de la Política Fiscal Ejemplo: Porcentaje del ingreso total que recibe cada decil de individuos ordenados según el ingreso pre-fiscal per capita del hogar al que pertenecen 4 decisiones 1. Qué Indicador de Bienestar: Ingreso versus Consumo 2. Antes de la Política Fiscal 3. Qué Unidad de Análisis: Individuos versus Hogares 4. Per capita versus Escalas de Equivalencia

IMPUESTOS 1.IMPUESTOS CONSIDERADOS oAquellos respecto a cuya incidencia existe consenso en la literatura oIVA oSelectivos oIR Personal oRecordar que son microsimulaciones SIN comportamiento  no son estudios de incidencia (la incidencia se supone)  son estudios de Equidad Fiscal 2.IMPUTACIÓN DE LOS IMPUESTOS: ¿Recaudación Teórica o Real?

GASTO PUBLICO SOCIAL 1. GASTO PÚBLICO CONSIDERADO No se cuenta con información ni criterios teóricos válidos para imputar los bienes públicos puros => se considera el Gasto Público Social – Salud – Educación Básica y Educación Universitaria – Pensiones => ¿cuánto es beneficio y cuánto es contraprestación? – Asistencia Social (GPS Focalizado) – Subsidios

GASTO PUBLICO SOCIAL 2. IMPUTACIÓN DEL GPS 2.1. Identificación de los Beneficiarios oIdentificación individual (microsimulación) de los beneficiarios en la ECV oUsuarios = beneficiarios => se ignora posibles externalidades 2.2. Cuánto y cómo se imputa GPS Presupuesto / Beneficiarios identificados Supuesto: beneficio = costo medio de provisión del bien o servicio oIneficiencias: mayor costo, por ineficiencia = mayor beneficio ¡¡!! oCalidad: el caso de la educación primaria oCorrupción: ¿“llega” todo? oSin comportamiento: reducción de un donante privado; desestímulo de la oferta de trabajo oIgnora diferencias en los costos de prestación entre grupos (escuelas urbanas y rurales) oInversión compensada con depreciación, lo cual no es cierto. oCuando la “variación compensada” es diferente del costo de provisión o(Por lo general) ignora la intensidad del uso (fue 1 o 10 veces al hospital). Errores de diseño.

Sistema Tributario - Reino Unido La dominancia de Lorenz no se verifica (las curvas se cortan) => análisis gráfico = ordenación parcial - Ordenación completa: (i) Gini; (ii) Atkinson; (iii) Entropía generalizada (descomponibilidad aditiva) - El juicio de valor (escondido) del Gini

Sistema Tributario – España 2001 Reynolds-Smolensky = Gini (Ingreso antes ST) – Gini (Ingreso después ST) Si RS > 0 => Impuesto redistribuye; si RS Impuesto concentra Efecto igualador y efecto reordenación

¿Pro rico o pro pobre? - Definiciones absoluta y relativa de desigualdad - El caso de la educación universitaria

AL versus EU15: ¿el mismo punto de partida? Desigualdad antes y después del Gasto Público en LAC 6 y Euro 15 LAC 6Euro 15 Gini – Ingreso Mercado Gini – Ingreso Disponible Diferencia Seguro Social - % PBI Asistencia Social - % PBI Total - % PBI Fuente: Goñi et al (2008)

Lo que el Gini no cuenta Cuatro diferencias críticas entre la “igual desigualdad” de AL y Europa 1. Polarización 2. Movilidad Social 3. Pobreza 4. Informalidad

1. POLARIZACIÓN 1. Los integrantes de pocos grupos de tamaño significativo se identifican, al interior de cada grupo, con un atributo (nivel de ingreso, raza, religión, etc.) que, a su vez, los diferencia claramente de los restantes grupos. (Esteban y Ray, 1994). 2. La polarización no es capturada por el índice de Gini. o Más aún, el Gini puede indicar un descenso de la desigualdad a la vez que se está produciendo un aumento de la polarización. o Transferencias que no cruzan la media + concentración en torno a medias locales 3. La polarización de América Latina es mucho mayor que la de los países de la OCDE

LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO ANTES DE LA POLÍTICA FISCAL 10+/40- = 2.3 en UE15 y 4.1 en LAC6 10+ = 29% en UE15 y 42% en LA La participación del 80- de LA es la más baja del mundo (WB, 2004)

1. POLARIZACIÓN 1. Los integrantes de pocos grupos de tamaño significativo se identifican, al interior de cada grupo, con un atributo (nivel de ingreso, raza, religión, etc.) que, a su vez, los diferencia claramente de los restantes grupos. (Esteban y Ray, 1994). 2. La polarización no es capturada por el índice de Gini. o Más aún, el Gini puede indicar un descenso de la desigualdad a la vez que se está produciendo un aumento de la polarización. o Transferencias que no cruzan la media + concentración en torno a medias locales 3. La polarización de América Latina es mayor que la de los países de la OCDE

2. POLARIZACIÓN POLARIZACIÓN Y POLÍTICA FISCAL Mayor polarización => mayor tensión social => mayor inestabilidad => menor cohesión social => menor viabilidad para reformas, en particular las fiscales

2. MOVILIDAD SOCIAL 1) “Movimiento de indicadores de status socioeconómico de entidades específicas entre períodos de tiempo”. (Behrman, 2000). 2) El Gini, que compara dos distribuciones independientes en un punto del tiempo, no captura la MOVILIDAD (pregunta dinámica)  Necesidad de contar con datos longitudinales o datos de panel para estimar la MOVILIDAD de ingresos 3) La MOVILIDAD social en AL es menor que en los países desarrollados o Baja MOVILIDAD ABSOLUTA => no puede ser superada solo con esfuerzo o Alta MOVILIDAD INTRA-GENERACIONAL descendente en las capas medias y baja MOVILIDAD INTRA-GENERACIONAL en las colas de la distribución (pobreza “dura” y riqueza hereditaria) o MOVILIDAD INTER-GENERACIONAL – Elasticidad inter-generacional: cuánto de los ingresos de la segunda generación (hijos) es explicado por los ingresos de la primera generación (padres). A mayor elasticidad inter-generacional, menor MOVILIDAD INTER-GENERACIONAL

Elasticidad Intergeneracional del Ingreso para una muestra de países Perú – Brasil – Chile – Reino Unido – Estados Unidos – Francia – Alemania – Canadá – Países Nórdicos – Fuente: BID (2008)

2. MOVILIDAD SOCIAL MOVILIDAD Y POLÍTICA FISCAL o Movilidad => tolerancia a la desigualdad (el túnel de Hirschman) => moderación de la pugna distributiva => cohesión social => viabilidad de la política fiscal o Uruguay: el (dudoso) orgullo de la mejor distribución del ingreso de América Latina pero el de menor movilidad social. [Calónico, 2006]. o Movilidad y Desigualdad de Oportunidades o “Circunstancias” versus “Esfuerzo” o La desigualdad del ingreso socialmente preocupante es la atribuible a las “circunstancias” [Roemer, 1998] o Descomposición la desigualdad global o DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y POLÍTICA FISCAL

3. Indigencia y Pobreza Costo directo (subisidio) de eliminación de la Indigencia y la Pobreza Línea dePoblaciónPBICosto de eliminar la Indigencia PobrezaIndigentePobreTotal Millones de IndigenciaPobrezaIndigenciaPobreza en US$ %milesUS$millones de US$ % del PBI % del PBI Costa Rica %19%4,32219, %1.9% El Salvador %48%6,87416, , %7.0% Guatemala %60%12,70031, , %10.1% Honduras %72%6,8938, , %25.5% Nicaragua %69%5,4574, , %21.0% Panamá %31%3,22815, %2.6% República Dominicana %45%9,46529, , %8.1% Nota: Estimaciones propias en base a datos de CEPAL

El costo directo de la eliminación de la Indigencia Peso de la eliminación de Indigencia sobre la Recaudación Total Costa Rica2.9% El Salvador11.9% Guatemala24.1% Honduras54.6% Nicaragua45.2% Panamá7.5% República Dominicana15.8% Cálculos propios

4. INFORMALIDAD INFORMALIDAD Y POLÍTICA FISCAL o Entre 40% y 60% de la población => exclusión de los programas de Seguridad Social o Origen de los programas de Transferencias Condicionadas

Ingresos Tributarios vs INFORMALIDAD en América Latina y OCDE (2003) Fuente: BID, OECD y Schneider (2006) R 2 = 0.42

La economía subterránea en el mundo – Promedio 2002/2003

PERSONALIZAR EL IVA

Impuesto al Valor Agregado – Países Centroamericanos (*) Quintil 5 Fuente: elaboración propia en base a Trejos (2007); Díaz (2008); ICEFI (2007a y 2009); Garriga et al (2007); Roca (2007); y Rodríguez (2007)

Impuesto al Valor Agregado – Países Andinos (*) Quintil 5 Fuente: elaboración propia en base a Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); y, García y Salvato (2005)

El IVA – Buen recaudador, mal redistribuidor Cómo se intenta corregir la regresividad del IVA en AL: el sistema universal (indirecto) – Identifica bienes y servicios con importante incidencia en la canasta de consumo de los sectores de menores ingresos Alimentos y medicamentos son los ejemplos clásicos – Instrumentado a través de exoneraciones y/o tasas múltiples (inclusive tasa 0) a ese conjunto de bienes y servicios considerados de interés social – Pocos requerimientos de diseño Problemas – Error de Inclusión: esta medida beneficia a todos los consumidores, independientemente de su nivel de ingreso En la práctica esto ignora que en términos absolutos, esta medida beneficia más a los que más consumen – Impone costo en términos de administración y en términos de recaudación =>En AlL intentamos resolver inequidad fiscal asociado al IVA y acabamos destruyendo poder de recaudación del impuesto

La tasa 0%, las exenciones y la tasa fronteriza, son instrumentos ineficientes para apoyar a las familias de menores ingresos, toda vez que del beneficio que se deriva de estos esquemas, sólo el 4.5% lo obtiene el 10% de las familias más pobres del país; mientras que el 10% de las familias con mayores ingresos percibe el 21% de dicho beneficio que tiene más del 40% del Ingreso. México y las excepciones de IVA

El “error de inclusión” del IVA …

… lo descalifica como redistribuidor

Otros intentos de corregir la regresividad del IVA (de BBR) Japón – Enfoque Directo – (Intento de personalizar) – Primero identifica población beneficiaria – Eximir a esta población cuando adquiere bienes y servicios de una lista definida por consideraciones teóricas o clasificada como de primera necesidad – Lista se presentan en 13 categorías del Apéndice de la Ley del Impuesto al Consumo y se pueden agrupar como Universales o Quirúrgicas – Universales Primeras 5. Transferencias de valores, Intereses, Servicios postales, Servicios prestados por gobiernos y Préstamo o transferencia de tierra Siguientes 3. La naturaleza define el grupo objetivo: Servicios de partera, Gastos de Sepelio y Cremación y Transferencia de Bienes para uso de Minusválidos – Quirúrgicos Últimos 5. Tratamiento Médico, Servicios Sociales, Servicios Educativos, Textos Educativos y Alquileres – Ejemplos Tratamiento Médico: población con ingresos suficientes y extranjeros pagan el impuesto Grava comidas en hospitales en función del tratamiento médico Textos Educativos: no alcanza a población que recibe servicios educativos terciarios – Requerimientos: Identificación población beneficiaria y lista de primera necesidad – Ambos implican una actividad específica y consenso político y social Administrativo – Contras Costoso Administrativamente, no en términos de recaudación Intrusivo al definir la lista prioritaria y en controles

Otros intentos de corregir la regresividad del IVA Canadá – Enfoque Mixto – Identifica bienes y servicios con importante incidencia en la canasta de consumo de los sectores de menores ingresos Alimentos y medicamentos son los ejemplos clásicos – Medida beneficia a todos los consumidores, menos importante en sociedades mas igualitarias – Transferencia a contribuyentes Monto de la transferencia se define en función de Nivel de Ingreso y numero de integrantes del grupo familiar Pagos trimestrales administrados por Revenue Canada – Requerimientos: Datos precisos niveles de ingreso – Escasa Informalidad Aparato administrativo – Contras Pérdida de recaudación al no personalizar

PERSONALIZAR EL IVA El IVA Digital: La Propuesta biométrica (Ainsworth) – Contribución al panel presidencial de reforma tributaria en EEUU (2005) – No fue implementada. De hecho EEUU no tiene un IVA – Propuesta combina un IVA similar al de la UE con una dosis importante de tecnología. Propuesta D-VAT. Sistema IVA. Automatiza facturación, declaración y recaudación impositiva en tiempo real. (Tecnología de Transacciones Certificadas) Tarjeta D-VAT. Tarjeta de identidad con información biométrica que permite eximir a tenedor del impuesto en momento de compra – Requerimientos Masivos en términos de inversión tecnológica – Nivel Administración Tributaria y agentes privados – Contras Incertidumbre. Tecnología funciona por separado pero no hay experiencia de un sistema de esta escala Intrusivo, al punto que permite conocer el gasto de cada contribuyente, el momento y lugar que lo realiza, etc.

PERSONALIZAR EL IVA (BBR 2010) A. Generalizar la Base Imponible Exenciones que quedan deben limitarse a las que tengan sentido desde el punto de vista de la administración del impuesto No incluir consideraciones de equidad que acaban beneficiando a quien no lo necesita B. Devolución a deciles inferiores del monto pagado de este impuesto Identificación de beneficiarios similar a la de mecanismos de transferencias condicionadas de ingresos Monto calculado en base a canasta de consumo promedio del decil Monto se acredita mensualmente en forma electrónica en tarjeta de débito Ventajas: Tecnología disponible, comprobada y al alcance de países de AL Generalización de base genera recursos y mejora administración

CHILE IVA PERSONALIZADO 1) Generalización del IVA y aumento de un punto de la tasa actual (a 20%) 2) Transferencia del 100% del rendimiento de la reforma del IVA a los 3 deciles más pobres Notas: 1) Año simulación: ) Aumento recaudación IVA sin descontar evasión ni el IVA compras de los sectores actualmente exonerados Fuente: en base a Jorratt (preliminar, 2009)

EL SALVADOR IVA PERSONALIZADO 1) Aumento de un punto de la tasa actual (a 14%) 2) Transferencia del 100% del rendimiento de la reforma del IVA a los 3 deciles más pobres Notas: 1) Año simulación: 2006; 2) Aumento recaudación IVA descontando la evasión, sin descontar el IVA compras de los sectores actualmente exonerados. Fuente: en base a Cabrera (preliminar, 2009)

46 Despersonalizar la Renta

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48 Recaudación impuesto a la Renta (en % del PIB - promedio simple AL) 33,28%9,78%37,72% Crecimiento 101,51% 2,2 4,4 OCDE (2005) = 12, Cetrangolo y Gomez (2007)

Impuesto a la Renta Personal – Países Centroamericanos (*) Quintil 5 Fuente: elaboración propia en base a Trejos (2007); Díaz (2008); ICEFI (2007a y 2009); Garriga et al (2007); Roca (2007); y Rodríguez (2007)

Impuesto a la Renta Personal – Países Andinos (*) Quintil 5 Fuente: elaboración propia en base a Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); y, García y Salvato (2005)

51 Impuesto Personal Sobre la Renta

La personalización incompleta del IR en AL Un 90% de las deducciones favorece a los deciles 9 y 10 que, antes de la RT, pagaban el 10% y el 86% del IRPF respectivamente El 70% más pobre de la población, que estaba prácticamente fuera del impuesto, sólo se beneficia con un 2% de las deducciones La muy fuerte concentración del ingreso hace el target por sí misma. Cualquier deducción adicional (“personalización”) será redundante … y no contribuye a reducir la informalidad Pecar por exceso en personalización: deducciones “redundantes” en Ecuador

1.2 - Pecar por exceso: el crédito de IVA en Guatemala i) El crédito del IVA reduce el aumento de recaudación a sólo 1/3 del que se obtendría sin crédito de IVA ii) Los impuestos pagados por unidad consumida (IVA + IRPF) disminuyen a medida que aumenta el consumo => el crédito de IVA penaliza el ahorro iii) El crédito de IVA ¿realmente favorece la formalización de la economía? o Visión ingenua sobre los determinantes de la informalidad o Tráfico de boletas falsas o Experiencia internacional: no lo hacen los países desarrollados y fracasó en los subdesarrollados iv) La eliminación del crédito de IVA aumentaría la capacidad redistributiva del IR

INTEGRAL UNIFORME DUAL El Sistema de Imposición a la Renta Liquidaciones de IRPF según regímenes alternativos: Contribuyente percibe: 1. Sueldos Intereses

DESPERSONALIZAR EL IRPF Definir Mínimo No Imponible que deje fuera del impuesto al 80% más pobre de la población Minimizar las deducciones o El target lo hace la concentración del ingreso o Insistir con deducciones (redundantes) sólo aporta progresividad puramente estética pero reduce aún más la capacidad redistributiva del impuesto; alienta la informalidad; y complica a la AT Gravar rentas pasivas de capital con alícuota menor, retenida en la fuente (dual) o Esta despersonalización reconoce la movilidad del capital financiero pero no renuncia al IRPF global o Experiencia AL: Uruguay y Perú o Experiencia europea: Nórdicos, Alemania, España

56 Gasto Público Social

Educación Pre-Escolar, Primaria y Secundaria -Países Centroamericanos (*) Quintil 5 Fuente: elaboración propia en base a Trejos (2007); Díaz (2008); ICEFI (2007a y 2009); Garriga et al (2007); Roca (2007); y Rodríguez (2007)

Educación Pre-Escolar, Primaria y Secundaria – Países Andinos (*) Quintil 5 Fuente: elaboración propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); y, García y Salvato (2005).

Gasto Público en Educación Universitaria - Países Centroamericanos (*) Quintil 5 Fuente: elaboración propia en base a Trejos (2007); Díaz (2008); ICEFI (2007a y 2009); Garriga et al (2007); Roca (2007); y Rodríguez (2007)

Gasto Público en Educación Universitaria - Países Andinos (*) Quintil 5 Fuente: elaboración propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); y, García y Salvato (2005).

(*) Quintil 5 Fuente: elaboración propia en base a Trejos (2007); Díaz (2008); ICEFI (2007a y 2009); Garriga et al (2007); Roca (2007); y Rodríguez (2007) Gasto Público en Salud - Países Centroamericanos

Gasto Público en Salud – Países Andinos (*) Quintil 5 Fuente: elaboración propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); y, García y Salvato (2005).

63 Resumen de SUBSIDIOS en CA, PN y RD

64 Política Fiscal y Equidad en CA, PN y RD Resumen Progresividad e Impacto Redistributivo del GPS

Resumen SALUD, EDUCACION y SUBSIDIOS 1.Educación Básica (Primaria y Secundaria) a) Muy Progresiva y Pro-Pobre b) “Espejismo” de Selección Natural c) Necesidad de Focalizar y Controlar Calidad (PISA y PBR) 2.Educación Universitaria a) Progresiva pero Pro-Rico (mayor beneficio a ingresos altos) b) Externalidad Alta: No matrícula, contralor efectivo y IRPF 3.Salud 1.Similar a la Educación Básica (Progresiva pero Pro-Rica) 2.Solucionar problemas de Acceso, Costo Adicional y Servicio 4.Subsidios 1.Progresivos pero varios Pro-Rico (Elect. HO %; %) ES (Elect., Agua y GLP %) 2.Focalizar (GLP en RD %)

66 Política Fiscal y Equidad en CA, PN y RD IV. Resumen Progresividad e Impacto Redistributivo del GPS

Gasto Público en Pensiones - Países Centroamericanos y Andinos Seleccionados (*) Quintil 5 Fuente: elaboración propia en base a Trejos (2007); Díaz (2008); ICEFI (2007a y 2009); Garriga et al (2007); Roca (2007); y Rodríguez (2007)

68 Política Fiscal y Equidad en CA, PN y RD Resumen Política Fiscal = GPS - Impuestos

69 Política Fiscal y Equidad en CA, PN y RD Resumen Política Fiscal, GPS e Impuestos 1. Sistema tributario de CA, PN y RD tiene poco impacto s/distribución del ingreso - Efecto adverso de tributación indirecta combinado con baja carga tributaria impacta poco en GINI 2. Perdedores son los deciles 1 y 2 (IVA) y 10 (IRPF) a. Creencia que clase media soporta el peso de la carga impositiva no se corrobora con los datos b. Decil superior contribuye muy por debajo de su capacidad 3. GPS tiene poco impacto sobre distribución del ingreso - Problemas de focalización y suficiencia 4. Impacto redistributivo de GPS es aproximadamente 4.4 veces sistema impositivo