Diseño del Proceso de Cambio de la Política de Gestión Pública: Implicaciones Prácticas de los Estudios de Caso de Brasil y Perú Dr Michael Barzelay Reader en Gestión Pública London School of Economics and Political Science Francisco Gaetani (Brasil) Juan Carlos Cortázar Velarde (Perú) Ph.D. Candidates, LSE Banco Interamericano de Desarrollo, III Reunión de la Red de Gestión y Transparencia Washington, D.C., 14 de Noviembre de 2002

Preguntas Prácticas ¿Cómo pueden los líderes gubernamentales actuar de forma efectiva para mejorar la gestión pública en sus países? –¿Cómo pueden actuar de forma efectiva para mejorar las políticas de gestión pública? ¿Qué puntos del diseño del proceso deberían considerar? –¿Qué consideraciones deberían tener en cuenta?

Las Cuestiones Prácticas ¿Cómo pueden los líderes del gobierno actuar de forma efectiva para mejorar la gestión pública en sus países? ¿Cómo pueden actuar de forma efectiva para mejorar las políticas de gestión pública? ¿Qué puntos del diseño del proceso deberían considerar? ¿Qué consideraciones deberían tenerse en cuenta en las resolución de los puntos de diseño?

Definición de las Políticas de Gestión Pública Las políticas de gestión pública son normas y rutinas institucionales, habitualmente gestionada por las agencias centrales para el conjunto de la Administración pública que guían, limitan y motivan a la función pública.

Ámbito de la Política Qué se incluye en la Política de Gestión Pública Proceso de Planificación del Gasto y Gestión Financiera Función Pública y Relaciones Laborales Gestión de Compras Organización y Métodos Auditoría y Evaluación

Lo que No son las Políticas de Gestión Pública Reforma Política Descentralización Política Liderazgo Ejecutivo Diseño de Programas Temas de Reforma

Casos de Estudio sobre Cambio EVIDENCIAS PUESTAS EN ORDEN SOBRE LA EXPERIENCIA ESTUDIADA (Estructura narrativa ) Marco Explicativo (Factores explicativos vinculados, conceptos del observador) Disciplinas de Referencia Archivo Científico Nuevas ideas Intentos de cambio de pólítica Y resultados de decisión

Boceto del Proceso Genérico de Cambio Político Hechos Anteriores t El Episodio Hechos Relacionados Hechos Contemporáneos Hechos Posteriores Ciclo Político

Boceto del Proceso de Cambio Político Genérico Hechos Anteriores t The Episode Hechos Relacionados Hechos Contemporáneos Hechos Posteriores E1 Ciclo Político E1-1 Establecimiento de la agenda E1-2 Especificación de alternativas E1-3 Toma de Decisiones LE-1 Implan- tación Elecciones Hechos a Destacar Hechos de Elaboración de Políticas Transiciones

The Caso de Brasil Hechos Contemporáneos Hechos Relacionados t Período I Período II PE1 Plan Real PE2 Transición Presidencial a Cardoso E1 Reforma Gerencial del Aparato del Estado 1993 Hechos Posteriores E2 Cambios del Sistema de Planificación y Presupuestos

El Caso de Perú Hechos Relacionados t Período I Período II PE1 Transición Presidencial de Fujimori PE2 Establecimiento De una Reorientación en Política Económica E1 Implementación Política Económica con el Cambio Institucional en Ministerios Seleccionados 1989 Hechos Posteriores E2 Modernización Administrativa Global CE1 Gestión de la Política Económica PE2 Elección Presidencial y Ajustes del Régimen

Diversidad en la creación de Políticas de Gestión Pública Establecimiento de la agenda Perfil de Notoriedad del Asunto Alcance e imágen del asunto

Proceso de Establecimiento de Agenda en Brasil Ciclo Político PerfilAlcance E1 E2 Alto – Enmienda constitucional Bajo – Selección de funcionarios Alto – Brasil en Ação, Avanza Brasil (post decisión) Bajo – Conversión a Presupuesto por Programas y Gestión Selectivo pero amplio -Función pública -Organización y Métodos -Gestión de Compras Concreto -Planificación del Gasto y Gestión Financiera

Ubicación Institucional Diversidad en la Creación de Política de Gestión Pública Especificación de alternativas Proceso de Aprendiaje Velocidad

Proceso de Especificación de Alternativas en Brasil Ciclo Político Ubicación Institucional E1 E2 Proceso de Aprendizaje Velocidad Centrado en el Ministerio para la Administración Federal y Reforma del Estado (MARE) Centrado en el Ministerio de Planificación Transferencia política del Reino Unido y aprendizaje directo Restablecimiento de prácticas de planifica- ción nacionales, combi- nadas con teorías de gestión de proyectos y modelos extranjeros de presupuestos por programa Ritmo lígero, Estilo campaña Sigue el ritmo del ciclo de elección Presidencial y los cambios de la situación macroeconómica

Ubicación Institucional Diversidad en la Creación de Política de Gestión Pública Toma de Decisiones Coaliciones de Apoyo y de Oposición Velocidad

Proceso de Toma de Decisiones de Brasil Ciclo Político Ubicación Institucional E1 E2 Coaliciones de Apoyo y de Oposición Velocidad Enmienda Constitucional - Presidencia y Congreso Centrado en el Ministerio de Planificación y en la Presidencia Enmienda Constitucional– gobernadores estatales Presidente Enmienda Constitucional- lenta Oportunista, velocidad determinada por nichos de oportunidad incluyendo la escala temporal del Sistema de planificación Otros – Agencias centrales Otros – segmentos de la burocracia federal Sector privado Segmentos de la Bureaucracia Federal

Ingredientes del Éxito del Cambio de Política de Gestión Pública Emprendedor político en establecimiento de agenda y especificación de alternativas Liderazgo Presidencial en establecimiento de agenda Y toma de decisiones Combinación de asuntos de perfil alto y bajo Unidades capaces dentro del subsistema político Aprendizaje directo en Especif.-alternativas Relaciones fluidas Con el subsistema político Apoyo de la burocracia

Analisis de Requisitos Funcionales Éxito en el Cambio de Política de Gestión Pública Proceso de Establecimiento de la Agenda Proceso de Generación de Alternativas Proceso de Toma de Decisiones Efectivos Emprendedores Públicos Acuerdos Institucionales Favorables Liderazgo Presidencial Agencias centrales ejecutivas Constitución Subsistema Político

Generalizaciones Modos Erróneos Equilibrios Prácticas Inteligentes ¿Qué falló en Perú (1996)? (ver Sumario Ejecutivo) Perfil del Asunto Definición del Asunto Perfil mixto (alto y bajo) Transferencia y aprendizaje de la política nacional Desarrollo del subsistema de gestión pública

Los ingredientes del fracaso (Perú 1990 – 97) Énfasis en reforma organizativa potenció el conflicto Actores no interesados en políticas de Gestión pública Elaboración precipitada de alternativas: escaso aprendizaje Reforma lanzada antes que el tema estuviera en la agenda Inestable sub sistema institucional

Contradicciones  Alto o bajo perfil del tema Un elevado perfil moviliza apoyo (impulso) pero también resistencias (vetos)  Definición ambigua o precisa del tema La idea de “modernización” tiene ventajas por su ambigüedad, pero también se presta a interpretaciones contradictorias  Identificación con una persona o una entidad La identificación con un personaje hace visible el tema, pero lo ata a su vigencia política

Prácticas Inteligentes  Promover perfiles híbridos Algunos elementos con alto perfil, otros con bajo perfil  Aprender de la experiencia local  Desarrollar sólidos sub sistemas de políticas Reconcer la interrelación de las políticas de gestión pública Promover la cooperación entre las agencias centrales Invertir en elevar la capacidad operativa de las agencias Invertir en investigación académica

Las Cuestiones Prácticas ¿Cómo pueden los líderes del gobierno actuar de forma efectiva para mejorar la gestión pública en sus países? ¿Cómo pueden actuar de forma efectiva para mejorar las políticas de gestión pública? ¿Qué puntos del diseño del proceso deberían considerar? ¿Qué consideraciones deberían tenerse en cuenta en las resolución de los puntos de diseño?

Conexiones entre el Estudio y la Práctica Éxito en el Cambio de Política de Gestión Pública Emprendedores Públicos efectivos Analisis, ingenio, Y Destreza Estudio Comparativo de casos Aprendizaje de Política Casos de países Diseño Coherente del Estudio Gestión y Política Pública mejorada

Transparencias de apoyo

Estructura Narrativa del Cambio de Políticas (Baumgartner y Jones) Hechos Anteriores t El Episodio Hechos Relacionados Hechos Contemporáneos Hechos Posteriores E1 Establecimiento de la Agenda PE1 Creación de normas PE2 Operaciones E2 Toma de Decisiones Políticas LE1 Creación de normas LE2 Operaciones

El Subsistema de Política de Gestión Pública Agencias centrales centradas en el prsupuesto Agencias centrales centradas en las personas Agencias centrales centradas en la organización Ministrio de Presidencia Unidad Central de Presupuestos Institución Suprema De Auditoría Unidad Central de Personal Y Función Pública Unidades Centrales de Servicios Presidencia Legislativo Asociaciones de Empleados Públicos Instituciones Internacionales Creadores de Políticas Económicas