Género y Sistemas de Protección Social Módulo III Los cuerpos paralelos de los sistemas de protección social: las políticas de atención a la población en situación de pobreza Corina Rodríguez Enríquez Panamá, Octubre 2011

Plan del día El problema: discusión conceptual y metodológica Qué entendemos por pobreza Cómo la medimos Cuáles son las dimensiones de género de la pobreza Formas de medición de la pobreza en cada país Los fundamentos económicos de los PTC Los PTC en la práctica Implicancias de género de los PTC vigentes

Sistema de Protección social (definición amplia) Seguros sociales Contributivos Asociados a riesgos Vejez (previsión social) Enfermedad (seguros salud) Cargas familiares (asignaciones familiares) Seguro de desempleo (seguros de desempleo) Asistencia Social No contributiva Asociada a Necesidades Ingresos (transferencias) Vejez – Discapacidad (pensiones no contributivas) Vivienda … Políticas Universales Asociadas a derecho de ciudadanía Educación Salud

El concepto de pobreza Pobreza = privación Con respecto a qué? Nivel mínimo adecuado (absoluta) Grupo o Standard de referencia (pobreza relativa) Aspiraciones (pobreza subjetiva) Quién establece la norma? Expertos (desde un punto de vista normativo) Patrones de referencia observables Privación de qué? Recursos económicos (propios – públicos) Capacidades (incluida la libertad de elegir el ser y el hacer) Derechos Qué grado de privación? Mínimo necesario para sobrevivir Mínimo adecuado para el desarrollo humano Mínimo adecuado para participar en el estilo de vida prevaleciente Condición/característica o estado? Estática vs dinámica Multidimensionalidad

La medición de la pobreza Indicadores compuestos Buscan sintetizar las distintas dimensiones en un solo indicador Simplifican el análisis pero son demasiado sintéticos LSMS (BM) / IDH (PNUD) / IDG Indicadores simples Miden aspectos parciales de la pobreza Unidad de observación: hogar

Los indicadores simples Necesidades insatisfechas Pobreza estructural Definición de las necesidades Definición de umbrales de satisfacción Indicador NBI Fuentes: Censos – Encuestas de Condiciones de Vida Pobreza por ingresos Pobreza situacional Definición de umbral monetario Aspecto normativo: Canasta Básica Alimentaria = Línea de Indigencia Aspecto relativo: Consumo no alimentario en función de prácticas sociales coeficiente de Engel Línea de pobreza El ingreso necesario para adquirir la canasta de pobreza al costo más bajo

La pobreza por ingresos Incidencia de la pobreza % de hogares/población pobres sobre total de hogares/población Intensidad de la pobreza Brecha de pobreza Distribución de la pobreza Gini de la población pobre

Causas de la pobreza Individuales Mal desempeño en el mercado laboral Inempleabilidad Falta de capacidades Disfuncionalidad de las capacidades Insuficiente capital humano Sistémicas Mecanismos excluyentes del mercado laboral Falta de crecimiento económico Tipo/patrón de crecimiento Desigualdad

Reparos de género a cada una de las dimensiones anteriores Concepto: Reforzar la multidimensionalidad + percepciones subjetivas Sostenimiento de la vida Medición: Unidad de observación: persona vs hogar Definición de necesidades y de umbrales Pobreza de tiempo Evidencia: La pobreza impacta diferente entre, y es vivida distinto por, varones y mujeres Feminización de la pobreza Hogares monoparentales femeninos Probabilidad de ser pobres

Reparos de género a cada una de las dimensiones anteriores Causas multidimensionales de la pobreza femenina: División sexual del trabajo Discriminación en los mercados laborales No valorización del trabajo de cuidado Organización social del cuidado Niveles de educación (parcialmente) Dificultad para acceder y controlar activos económicos Distribución de recursos intra-hogar

¿Cómo se mide la pobreza en nuestros países? a) Cuál es el indicador que se utiliza? b) Cómo se construye? Cómo se estima y actualiza? c) Cuál es la unidad de observación? d) Cuál es la fuente de información que se usa?

Las políticas contra la pobreza / para la población pobre Operan sobre las causas? Formación de capital humano Políticas para mejorar la empleabilidad Políticas para incrementar las oportunidades laborales y la calidad del empleo (working poor) Y el problema macro? O sobre las manifestaciones? Atención de carencias específicas Programas alimenticios y nutricionales Programas de vivienda y saneamiento básico Programas de sostenimiento de ingreso Prestaciones no contributivas focalizadas en población pobre y en pobreza extrema Transferencias monetarias condicionadas

Los programas de transferencias condicionadas de ingresos (PTC) Transferencias focalizadas en hogares con carencia de ingresos (pobreza o pobreza extrema) que tienen al menos un hijo o hija menor de edad; los hogares son incorporados a los programas, por sucesivos procesos de selección por comprobación de medios (means-tested); transfieren ingresos monetarios, en un nivel básico; La transferencia monetaria puede estar acompañada de otro tipo de intervenciones (programas de capacitación en oficios, actividades de sensibilización en temas sociales sensibles – por ejemplo en salud sexual y reproductiva -, promoción de actividades productivas, organización de actividades de participación comunitaria, etc.) imponen condicionalidades vinculadas a la asistencia escolar y el control de salud de los hijos e hijas; en la mayoría de los casos, el beneficio es entregado a las mujeres (madres).

Los programas de transferencias condicionadas de ingresos (PTC) Objetivos Corto plazo: sostenimiento del ingreso población pobre o muy pobre Largo plazo: romper la transmisión inter-generacional de la pobreza incremento capital humano de los niños y niñas Focalización / Titularidad del derecho / Percepción Hogares pobres/muy pobres Derecho de niños y niñas Percepción en la madres Maximizan la utilización del beneficio Método de selección multietápicos: la identificación de zonas territoriales prioritarias; la auto-identificación de las personas potencialmente beneficiarias; la selección de los hogares beneficiarios efectivos, a través de métodos de comprobación de recursos

Fundamentos económicos de los PTC - Banco Mundial (2009) - Dinero – Focalización – Condicionalidad por qué? Supuesto: Personas = agentes económicos racionales que buscan optimizar su situación Implicancias que la focalización y las condicionalidades tienen en la conducta de las personas, de manera que el otorgamiento del beneficio garantice la conducta individual y social óptima para la superación de situaciones de pobreza

¿Por qué transferencias monetarias? Paradigma anterior: Las transferencias en especie garantizan un consumo adecuado Los recursos del Estado deben concentrarse en fortalecer el crecimiento económico La transferencia monetaria a la población pobre tiene un rendimiento futuro menor que la inversión en capital público Cambio de paradigma por razones de eficiencia: En la mayoría de los países en desarrollo, el gasto público en infraestructura y servicios públicos omite llegar a los pobres Los mercados fallan en formas que impiden ser a los pobres tan productivos como podrían serlo Si las causas primeras de estas fallas son demasiado costosas de corregir, la distribución simple de los recursos actuales puede ser capaz de reducir los costos de la eficiencia. Las transferencias monetarias pueden compensar adecuadamente a hogares que sufren desventajas heredadas Los subsidios a la demanda son más eficientes que los subsidios a la oferta

¿Por qué transferencias condicionadas? Microfundamentos del paternalismo El gobierno puede conocer mejor lo que es bueno privadamente para los pobres, que los mismos pobres, al menos en algunos dominios Condicionalidades punitivas el no cumplimiento implica la pérdida del beneficio ¿Por qué? Los pobres pueden adolecer de información imperfecta respecto de los rendimientos educativos o respecto de las maneras apropiadas para acumular el capital humano. Conflicto de intereses entre los padres/madres y los hijos/as los primeros eligen un nivel de consumo educativo menor al que elegirían los segundos altruismo paternal incompleto Conflicto de intereses entre el padre y la madre las madres tienen un altruismo menos incompleto

¿Por qué transferencias condicionadas? Argumentos de economía política Quienes reciben las transferencias monetarias (la población pobre) son una población diferente a la que financia el presupuesto requerido para pagarlas (los contribuyentes) Los contribuyentes estarán más dispuestos a financiar a pobres merecedores Mérito Mostrar disposición y esfuerzo por salir por los propios medios de la situación de pobreza La pobreza y su superación como responsabilidad individual condicionalidades como forma efectiva de la corresponsabilidad

¿Por qué transferencias condicionadas? Argumentos de eficiencia social La educación y salud son bienes meritorios Su consumo produce beneficios individuales y sociales La inversión en educación y salud produce externalidades positivas Condicionalidades inversión en capital humano socialmente óptima

¿Por qué programas focalizados? Focalización Deriva del paradigma del derrame del crecimiento Complemento de los programas de ajuste estructural uso eficiente de recursos escasos Focalización Selectividad del gasto social incrementa el impacto per cápita manera más barata de conseguir el impacto per cápita más grande en la población pobre PTC versión aggiornada focaliza en las causas de la pobreza inversión social óptima

Reparos feministas a estos fundamentos Concepción de las personas como agentes racionales Sujetos situados y atravesados por las relaciones de género Supuesto altruismo menos incompleto de las madres deriva de su rol de cuidadoras socialmente construido (y base de su subordinación económica) Condicionalidades como corresponsabilidades Feminización de la pobreza no deriva de las características de las mujeres, ni de sus actitudes, sino de procesos estructurales Visión individualista de la pobreza Falla en reconocer (y actuar sobre) las raíces sistémicas