"Tributos municipales – Análisis del presente, propuestas para el futuro" Consejo Profesional de Ciencias Económicas de Catamarca S. F. V. de Catamarca,

Presentación del tema: ""Tributos municipales – Análisis del presente, propuestas para el futuro" Consejo Profesional de Ciencias Económicas de Catamarca S. F. V. de Catamarca,"— Transcripción de la presentación:

1 "Tributos municipales – Análisis del presente, propuestas para el futuro" Consejo Profesional de Ciencias Económicas de Catamarca S. F. V. de Catamarca, 3 de diciembre de 2013. ____________________________________________________ www.aeyasoc.com.arwww.aeyasoc.com.ar jmae@aeyasoc.com.ar jmae@aeyasoc.com.ar www.aeyasoc.com.arjmae@aeyasoc.com.ar

2 Temas a tratar 1. Introducción. 2. Poder tributario municipal, arts. 5º y 123 de la Constitución. 3. Tributos Municipales: impuestos, tasas y contribuciones. Prestación del servicio en la tasa: ¿efectivo o potencial? 4. Graduación de la cuantía de las tasas municipales. El principio de capacidad contributiva.

3 Introducción: la tendencias de los últimos 15 años Transferencias de funciones nacionales hacia provincias y municipios (educación, salud y seguridad). Transferencias de funciones nacionales hacia provincias y municipios (educación, salud y seguridad). Necesidades de los gobiernos locales de contar con mayores recursos para cumplir con esas nuevas funciones –EL PROBLEMA–. Necesidades de los gobiernos locales de contar con mayores recursos para cumplir con esas nuevas funciones –EL PROBLEMA–. Las Administraciones Tributarias, en ese contexto, han recurrido a algunos cuestionables mecanismos recaudatorios. Las Administraciones Tributarias, en ese contexto, han recurrido a algunos cuestionables mecanismos recaudatorios. ¿Tenían alternativas? ¿Tenían alternativas?

4 Funciones de los municipios  FUNCIONES TRADICIONALES  Recolección de residuos y su tratamiento  Control de la higiene urbana en general  Alumbrado público  Control y reglamentación del tránsito  Control de la seguridad, salubridad e higiene de los establecimientos comerciales, industriales y de servicios  Fiscalización del servicio de transporte público urbano.  “Obras públicas”:  Controles urbanísticas y planeamiento urbano.  Control de planos e inspección de obras particulares  NUEVAS INCUMBENCIAS:  Salud pública  Asistencia social  Promoción del empleo  Promoción cultura  Promoción de la producción  Seguridad

5 El problema y su origen Sistema federal de gobierno, sin asignación de recursos por gobierno (concurrencia de fuentes). Sistema federal de gobierno, sin asignación de recursos por gobierno (concurrencia de fuentes). Coordinación y armonización tributaria inexistente, o con instrumentos ineficientes. Coordinación y armonización tributaria inexistente, o con instrumentos ineficientes. Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Ley de Coparticipación Federal de Impuestos.  Desactualizada.  ¿Inconstitucional?  Se desperdició el momento óptimo para sancionarla. Concentración de recursos en el E. Nacional y, en menor medida, en las Provincias. Concentración de recursos en el E. Nacional y, en menor medida, en las Provincias.

6 Encuadramiento del problema Actualmente existe un claro desfinanciamiento de los municipios (y de varias provincias). Actualmente existe un claro desfinanciamiento de los municipios (y de varias provincias). Motivos: Motivos: Mala distribución de recursos coparticipables. Mala distribución de recursos coparticipables. No adecuados a las funciones que desarrollan. No adecuados a las funciones que desarrollan. Existencia de recursos no coparticipables. Existencia de recursos no coparticipables. Transferencias sin parámetros objetivos. Transferencias sin parámetros objetivos. Municipios: sin margen de maniobra. Municipios: sin margen de maniobra. Desfinanciamiento de origen: tasas/impuestos Desfinanciamiento de origen: tasas/impuestos ¿Y la mentada autonomía municipal? ¿Y la mentada autonomía municipal? El problema es fiscal. No tributario. El problema es fiscal. No tributario.

7 Los municipios y su status jurídico Argentina ha vivido dos procesos: Argentina ha vivido dos procesos: - Integración supranacional. - Descentralización nacional (transferencias de funciones a provincias y municipios). La transferencia de funciones no ha sido acompañada de las fuentes de financiamiento. La transferencia de funciones no ha sido acompañada de las fuentes de financiamiento.

8 La jurisprudencia antes de la reforma Primer fallo:- "Doroteo García c. Provincia de Santa Fe - sobre competencia", 21/7/1870: la cuestión municipal es algo que concierne a cada provincia, sin que pueda ser sometido dicho régimen a la legislación del Congreso Nacional ni caer bajo la órbita del Poder Judicial de la Nación. Primer fallo:- "Doroteo García c. Provincia de Santa Fe - sobre competencia", 21/7/1870: la cuestión municipal es algo que concierne a cada provincia, sin que pueda ser sometido dicho régimen a la legislación del Congreso Nacional ni caer bajo la órbita del Poder Judicial de la Nación. Luego de ese fallo, pueden distinguirse cuatro etapas bien diferenciadas en la jurisprudencia de la CSN. Luego de ese fallo, pueden distinguirse cuatro etapas bien diferenciadas en la jurisprudencia de la CSN.

9 Jurisprudencia antes 94 1. “Municipalidad de La Plata c. Ferrocarriles del Sud”,1/6/1911: los municipios son meras delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos. 2. “Municipalidad de General Pueyrredón c. Jockey Club de Mar del Plata”, 27/2/1929: las municipalidades son organismos de carácter esencial, con un ámbito propio para administrar. 3. “Cías. de Seguro Industria y Comercio y La Rosario c. Mun. de Rosario”, 18/8/44: las comunas tienen la organización que les asigna cada provincia, pues la CN nada ha previsto al respecto, con excepción de lo establecido en el art. 5º que exige que se asegure el régimen municipal, siendo resorte propio de los gobiernos provinciales fijar el sistema económico administrativo de las comunas. 4. “Rivademar Angela c. Mun. de Rosario”, 21/3/89: los municipios son entidades autónomas, determinando la CSN que a partir de 1957, con las modificaciones producidas a las constituciones provinciales había sido dejada de lado la tesis autárquica.

10 Fallo con doble lectura  “Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe”, 4/6/91: la Corte sostiene que la comunas son entidades de existencia necesaria, por lo cual las provincias deben otorgarles aquellas potestades y competencias mínimas indispensables para que cumplan con su cometido. Con base en ello, algunos sostienen el regreso a la tesis autárquica, aunque en el fallo se reafirman los considerandos 8º y 9º de “Rivademar”. Con base en ello, algunos sostienen el regreso a la tesis autárquica, aunque en el fallo se reafirman los considerandos 8º y 9º de “Rivademar”. Solo realiza algunas limitaciones: no hay autonomía absoluta ni independencia municipal. Solo realiza algunas limitaciones: no hay autonomía absoluta ni independencia municipal.

11 Posiciones de la doctrina  Autarquía: propugnada por administrativistas (Bielsa, Marienhoff, Cassagne, Villegas Basabilbaso, Bianchi) y, gran parte de los doctrinarios del derecho tributario (Bulit Goñi, Casás, García Belsunce, Jarach, Luqui y Villegas). Marienhoff: las comunas no poseen poderes originarios y propios, inherentes a las mismas y nacidos con ellas, lo cual es requisito ineludible para considerar a un órgano como autónomo, por lo cual, cuando en las constituciones provinciales se establece la autonomía de las municipalidades tal aseveración es irrelevante, pues sólo se trata de autarquías dotadas de amplia y especial competencia funcional

12 Posiciones de la doctrina (cont.)  Autonomía: es sostenida por constitucionalistas (Bidart Campos, Vanossi y Sagüés) y municipalistas (Losa, Rosatti y Zuccherino). Entre los tributa- ristas solo Spisso y García Vizcaíno. Giuliani Fonrouge sostiene poder trib. originario. Para el primero, no hay lugar a duda alguna que cuando el art. 5º de la Carta Magna impone a las provincias asegurar su régimen municipal, la expresión régimen significa, en este caso, sistema u organización de gobierno propio y autónomo. García Vizcaíno sostiene que el municipio debe juridizarse como autónomo, dictándose su propia Carta Orgánica.

13 La autonomía en la CN reformada Art. 123: "Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto en el artículo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero“. Art. 123: "Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto en el artículo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero“. Art. 5°: "Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y el ejercicio de sus instituciones“. Art. 5°: "Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y el ejercicio de sus instituciones“.

14 Concepto de autonomía Es la capacidad que tienen las comunas de dictarse su propia ley, darse sus propias instituciones y de gobernarse por medio de ellas, sin que ningún otro órgano ejerza sobre el mismo autoridad alguna que desnaturalice dicha potestad; aun cuando debe dejarse sentada la facultad constitucional que poseen las provincias de reglar el alcance y contenido de la mencionada autonomía municipal. Es la capacidad que tienen las comunas de dictarse su propia ley, darse sus propias instituciones y de gobernarse por medio de ellas, sin que ningún otro órgano ejerza sobre el mismo autoridad alguna que desnaturalice dicha potestad; aun cuando debe dejarse sentada la facultad constitucional que poseen las provincias de reglar el alcance y contenido de la mencionada autonomía municipal.

15 Autonomía: requisitos. a) Autonormatividad constituyente: capacidad de darse su propia norma fundamental. b) Autocefalía: capacidad de elegir sus propias autoridades. c) Autarcia: autosatisfacción económica y financiera, derivada de poseer recursos propios. d) Materia propia: reconocimiento de facultades de legislación, ejecución y jurisdicción. e) Autodeterminación política: reconocimiento de garantías frente a las presiones políticas.

16 Opiniones en contra de la autonomía Sostienen que no ha variado significativamente la situación de los municipios a partir de la reforma constitucional. Sostienen que no ha variado significativamente la situación de los municipios a partir de la reforma constitucional. - Cassagne afirma que son en definitiva las Cons. Provinciales las que deben determinar qué municipios podrán dictar sus propias cartas Orgánicas y cuáles no. - Bulit Goñi: en realidad las cosas no han cambiado demasiado, pues los municipios de provincia continúan subordinados al ordenamiento de la provincia. permite mantener la vigencia de los regímenes de coparticipación. - Naveira de Casanova (fusión y escisión comunas). - Casás (sostenía antes de la reforma: no debía meterse en el tema). Hoy ha cambiado la opinión.

17 Poder trib. originario y derivado Provincias y Nación poseen poder tributario originario, pues la CN las establece expresamente. Los municipios derivado pues proviene de lo que le otorgan las provincias. Provincias y Nación poseen poder tributario originario, pues la CN las establece expresamente. Los municipios derivado pues proviene de lo que le otorgan las provincias. Giuliani Fonrouge: tanto los municipios como las provincias y la Nación poseen poder tributario originario, pues los tres órganos tienen facultades tributarias de la misma naturaleza. Giuliani Fonrouge: tanto los municipios como las provincias y la Nación poseen poder tributario originario, pues los tres órganos tienen facultades tributarias de la misma naturaleza.

18 Poder trib. originario y derivado (cont.) Solamente las provincias cuentan con poder tributario originario, y ello es algo que surge en forma expresa de lo establecido en el art. 121 de la Constitución Nacional, pues conservan todo el poder que expresamente no hubieran delegado en favor del gobierno federal. Solamente las provincias cuentan con poder tributario originario, y ello es algo que surge en forma expresa de lo establecido en el art. 121 de la Constitución Nacional, pues conservan todo el poder que expresamente no hubieran delegado en favor del gobierno federal. Nación y municipios detentan un poder tributario derivado. Nación y municipios detentan un poder tributario derivado. Ver "Telefónica de Argentina c. Mun. de Chascomús s/ acción mera. declarativa", Impuestos 1997-B-2059. Ver "Telefónica de Argentina c. Mun. de Chascomús s/ acción mera. declarativa", Impuestos 1997-B-2059.

19 ¿Qué quiere decir autonomía en la CN? Análisis a partir de las técnicas o métodos de interpretación constitucional. Análisis a partir de las técnicas o métodos de interpretación constitucional. a. Histórico: jurisprudencia y constituciones provinciales. b. Teleológico: acentúa el federalismo al transferir funciones a los niveles inferiores de gobierno, lo que hace que se logre más democracia. c. Sistemático: 5 + 75 inc. 30 + 123.

20 d. Semántico: autonomía es autonomía. Eso quiso significar el constituyente En caso de duda sobre el significado, se recurre a la voluntad del legislador. El miembro informante Sr. Prieto sostuvo que: "Seguramente no se escapará a los señores convencionales que al instituirse en la Constitución Nacional un régimen de autonomía municipal de alguna forma se está inmiscuyendo en el marco de las autonomías provinciales.... Y que: "...la transferencia del poder también se opera en sentido vertical, y la autonomía municipal es el ejemplo más claro a ese respecto, porque el poder queda desconcentrado y no solamente a nivel Nación y provincias... sino que incluso alcanza el ámbito municipal..."

21 Consecuencias tributarias y financieras de la autonomía El constituyente Prieto afirmó que: "...los planos económico y financiero han sido especialmente considerados en el texto constitucional porque tienen una importancia superlativa. De esta manera estamos especificando y dejando en claro que los municipios argentinos van a poder generar sus rentas y recaudar para invertir y controlar sus propios recursos que, a su vez, podrán ser manejados independientemente de otro poder, completando así las facultades de administración que le son propios." El constituyente Prieto afirmó que: "...los planos económico y financiero han sido especialmente considerados en el texto constitucional porque tienen una importancia superlativa. De esta manera estamos especificando y dejando en claro que los municipios argentinos van a poder generar sus rentas y recaudar para invertir y controlar sus propios recursos que, a su vez, podrán ser manejados independientemente de otro poder, completando así las facultades de administración que le son propios."

22 Alcances de las facultades Teoría de la prohibición. Teoría de la prohibición. Teoría de la permisión. L as municipalidades puede ejercer sus facultades en la materia con total libertad, estableciendo todo tipo de tributos, en tanto la provincia no ejerza su poder de limitar la misma, aunque siempre teniendo en miras una serie de limitaciones que provienen de la Constitución Nacional y la legislación del gobierno federal. Teoría de la permisión. L as municipalidades puede ejercer sus facultades en la materia con total libertad, estableciendo todo tipo de tributos, en tanto la provincia no ejerza su poder de limitar la misma, aunque siempre teniendo en miras una serie de limitaciones que provienen de la Constitución Nacional y la legislación del gobierno federal.

23 Limitaciones 1. Derechos de importación y exportación. 2. Cláusula comercial (75 inc. 13). 3. Cláusula del progreso (75. inc. 18). 4. Establecimientos de utilidad nacional (art. 75 inc. 30). 5. Principios constitucionales de la tributación. 6. Regímenes de coparticipación …?

24 Síntesis Nación soberana, provincias autónomas y municipios con una autonomía de segundo grado o atenuada. Nación soberana, provincias autónomas y municipios con una autonomía de segundo grado o atenuada. Las provincias no pueden ejercitar el poder reglamentario desconociendo la autonomía municipal. Las provincias no pueden ejercitar el poder reglamentario desconociendo la autonomía municipal. Es conveniente que el deslinde de potestades tributarias se realice en las Const. Provinciales. Es conveniente que el deslinde de potestades tributarias se realice en las Const. Provinciales.

25 Constitución Catamarca ARTICULO 245.- Son autónomos los municipios que, en función del número de habitantes y jurisdicción territorial, respondan a los requisitos que la ley establezca. Tienen derecho a darse su propia Carta Orgánica, sancionada por una Convención convocada por la autoridad ejecutiva, conforme a la ordenanza que se dicte al efecto. ARTICULO 245.- Son autónomos los municipios que, en función del número de habitantes y jurisdicción territorial, respondan a los requisitos que la ley establezca. Tienen derecho a darse su propia Carta Orgánica, sancionada por una Convención convocada por la autoridad ejecutiva, conforme a la ordenanza que se dicte al efecto.

26 Ley Orgánica Mun. Catamarca  Conforme la ley 4640 de 1991, pueden dictar sus cartas orgánicas los municipios con más de 10mil habitantes (art. 6°).  Un proyecto de ley de 2012 propuso que fueran reconocidos como autónomos los de más de 2mil habitantes.  Poseen Carta Municipal: SFV Catamarca, Belen, Andalgalá, Tinogasta y Fray Mamerto Esquiú.

27 Tributos municipales  Impuestos …?  Tasas.  Contribuciones por mejoras.  Contribuciones parafiscales.

28 Impuestos a ceder a los municipios Impuestos sobre bienes inmuebles. Impuestos sobre bienes inmuebles. Impuesto a los automotores. Impuesto a los automotores. Impuestos a los espectáculos públicos. Impuestos a los espectáculos públicos. Impuestos sobre los establecimientos que desarrollan actividades económicas, o de otro tipo, en su jurisdicción, siempre que no tomen como base imponible sus ventas. Impuestos sobre los establecimientos que desarrollan actividades económicas, o de otro tipo, en su jurisdicción, siempre que no tomen como base imponible sus ventas. Impuestos específicos al consumo, como por ejemplo: juegos de azar, clubes de lujo, turismo, etc. Impuestos específicos al consumo, como por ejemplo: juegos de azar, clubes de lujo, turismo, etc. Impuestos sobre construcciones, instalaciones y obras. Impuestos sobre construcciones, instalaciones y obras.

29 Constitución de Catamarca ARTICULO 253.- El tesoro municipal se formará: ARTICULO 253.- El tesoro municipal se formará: 1º.- Con el producido de las tasas y contribuciones cuyos valores se fijarán en forma equitativa, proporcional y progresiva. 2º.- Con los impuestos permanentes o transitorios que se crearen, especialmente sobre las industrias y profesiones ejercidas en su jurisdicción; sobre diversiones y espectáculos públicos; sobre publicidad; cualquiera fuere el medio empleado, patente de automotores, licencia de conductores, introducción de productos alimenticios, ocupación de la vía pública y lo que fije la carta orgánica municipal o la ley Orgánica de Municipalidades y Comunas. 3º.- …

30 Contribución por mejoras Mejoras o construcción de puentes, plazas y calles. Mejoras o construcción de puentes, plazas y calles. Mejoras o construcción de aceras. Mejoras o construcción de aceras. Construcción o renovación de embalses, canales u obras de irrigación. Construcción o renovación de embalses, canales u obras de irrigación. Primer establecimiento del alumbrado público, redes de agua potable y gas, o bien, el mejoramiento de las mismas. Primer establecimiento del alumbrado público, redes de agua potable y gas, o bien, el mejoramiento de las mismas.

31 Las tasas municipales. “La tasa es, sin duda, el tributo que presenta mayores dificultades para su caracterización. Tal vez en ningún tema del derecho tributario, tan rico de por sí en las discrepancias doctrinales, se observan tantas divergencias hasta el punto de poderse afirmar que abundan las investigaciones realizadas que arriban a conclusiones muy diferentes” Ramón Valdés Costa, “Curso de Derecho Tributario”, Depalma - Marcial Pons, 1996, pág. 141.

32 Definición de Tasa  “… un tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de un servicio o la relación de una actividad de la administración que afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo”. Ferreiro Lapatza “Curso de Derecho Financiero Español”, Marcial Pons, 1997, pág. 180.

33 Definición de Tasa Son prestaciones, generalmente en dinero, exigidas por el Estado a los sujetos pasivos en virtud de su poder de imperio, creadas y reguladas por ley, cuyo objetivo es financiar el gasto publico necesario para prestar los servicios públicos divisibles que se brindan.

34 Otras definiciones Villegas Héctor B., “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, Astrea, 9° ed. 2005. Villegas Héctor B., “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, Astrea, 9° ed. 2005.  “Las tasas son prestaciones tributarias exigidas a aquellos a quienes de alguna manera afecta o beneficia una actividad estatal”.  “Por nuestra parte, adherimos a criterio amplio, y consideramos que la tasa es un tributo cuyo hecho imponible esta integrado por un hecho o circunstancia relativos al contribuyente y por una actividad a cargo del Estado que se refiere o afecta en mayor o menor medida a dicho contribuyente”

35 Contraprestación CSN. “Compañía Química c/ Municipalidad de S. M. de Tucumán”: determinó la inconstitucionalidad del artículo 120 del Código Tributario Municipal que establecía una tasa por la prestación de servicios públicos indivisibles realizados en pos del interés general (Fallos 312:1575, 5/9/89). CSN. “Compañía Química c/ Municipalidad de S. M. de Tucumán”: determinó la inconstitucionalidad del artículo 120 del Código Tributario Municipal que establecía una tasa por la prestación de servicios públicos indivisibles realizados en pos del interés general (Fallos 312:1575, 5/9/89). El tributo se cobraba por el ejercicio de toda actividad comercial, industrial y de servicios se usan o aprovechan las obras y prestaciones que hacen al progreso regular y continuo de la ciudad, en virtud de servicios municipales de contralor, seguridad, higiene, salubridad, moralidad y de cualquier otro que no se halle retribuido por un tributo especial, pero que provenga asegure y promueva el bienestar general de la población. o Deben prestarse servicios públicos divisibles.

36 “Laboratorios Raffo”, CSN, 23/6/09 Corresponde revocar la sentencia que confirmó la legitimidad de la "Contribución que incide sobre el Comercio, la Industria y las Empresas de Servicios" exigida por la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba a un laboratorio —que carece de local, depósito o establecimiento en ese territorio—, pues, definida su naturaleza de tasa, la postura municipal para fundar su pretensión tributaria —"que el tributo se refiere a una serie de servicios que no deben considerarse en forma aislada sino conjuntamente y cuyo objetivo es que las actividades lucrativas lo sean en forma ordenada, pacífica, segura y con mutuo respeto a los derechos de cada uno"— es contraria a un requisito fundamental respecto de éstas, como es que a su cobro debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente. (Del dictamen de la Procuradora Fiscal que la Corte hace suyo). Corresponde revocar la sentencia que confirmó la legitimidad de la "Contribución que incide sobre el Comercio, la Industria y las Empresas de Servicios" exigida por la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba a un laboratorio —que carece de local, depósito o establecimiento en ese territorio—, pues, definida su naturaleza de tasa, la postura municipal para fundar su pretensión tributaria —"que el tributo se refiere a una serie de servicios que no deben considerarse en forma aislada sino conjuntamente y cuyo objetivo es que las actividades lucrativas lo sean en forma ordenada, pacífica, segura y con mutuo respeto a los derechos de cada uno"— es contraria a un requisito fundamental respecto de éstas, como es que a su cobro debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente. (Del dictamen de la Procuradora Fiscal que la Corte hace suyo).

37 La "Contribución que incide sobre el Comercio, la Industria y las Empresas de Servicios" (CCIES) —art. 167 del Código Tributario de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba— no puede calificarse como impuesto, pues el legislador local diseñó el presupuesto de hecho adoptado para hacer nacer la obligación de pago tomando en cuenta la prestación a los particulares de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales que allí enumera, de forma no taxativa, y la mención de las actividades gravadas, seguida de los términos "en virtud de los servicios municipales" no puede ser entendida como una redacción descuidada o desafortunada del legislador, sino que la sucesión entre ambos indica que la intención fue retribuir estos servicios mediante esa contribución, exhibiendo así la vinculación directa entre hecho imponible —desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado— y una obligación tributaria extraña a la especie impositiva. La "Contribución que incide sobre el Comercio, la Industria y las Empresas de Servicios" (CCIES) —art. 167 del Código Tributario de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba— no puede calificarse como impuesto, pues el legislador local diseñó el presupuesto de hecho adoptado para hacer nacer la obligación de pago tomando en cuenta la prestación a los particulares de ciertos servicios comprendidos en una serie de actividades estatales que allí enumera, de forma no taxativa, y la mención de las actividades gravadas, seguida de los términos "en virtud de los servicios municipales" no puede ser entendida como una redacción descuidada o desafortunada del legislador, sino que la sucesión entre ambos indica que la intención fue retribuir estos servicios mediante esa contribución, exhibiendo así la vinculación directa entre hecho imponible —desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado— y una obligación tributaria extraña a la especie impositiva.

38 A los fines de la definición legal del hecho imponible de la "Contribución que incide sobre el Comercio, la Industria y las Empresas de Servicios", contenida en el art. 167 del Código Tributario de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba, no corresponde concluir que aquélla opera como tasa o como impuesto según la modalidad de prestación de la actividad sobre la que recaiga el tributo, pues, la diferencia entre tasa e impuesto queda indubitablemente determinada por la existencia o no —en sus respectivos presupuestos de hecho— del desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado, razón por la cual los diferentes modos bajo los cuales los contribuyentes desempeñen sus actividades no causan mutación en la naturaleza jurídica del tributo, establecida por el legislador en ejercicio de sus facultades constitucionales propias y exclusivas —arg. arts. 42, 52, 17, 52, 75 incs. 12 y 22, 99 inc. 32 y 121 de la Constitución—. A los fines de la definición legal del hecho imponible de la "Contribución que incide sobre el Comercio, la Industria y las Empresas de Servicios", contenida en el art. 167 del Código Tributario de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba, no corresponde concluir que aquélla opera como tasa o como impuesto según la modalidad de prestación de la actividad sobre la que recaiga el tributo, pues, la diferencia entre tasa e impuesto queda indubitablemente determinada por la existencia o no —en sus respectivos presupuestos de hecho— del desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado, razón por la cual los diferentes modos bajo los cuales los contribuyentes desempeñen sus actividades no causan mutación en la naturaleza jurídica del tributo, establecida por el legislador en ejercicio de sus facultades constitucionales propias y exclusivas —arg. arts. 42, 52, 17, 52, 75 incs. 12 y 22, 99 inc. 32 y 121 de la Constitución—.

39 La tasa es una categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado, que si bien posee una estructura jurídica análoga al impuesto, se diferencia de éste por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado y que, por ello, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar su pago aun cuando no haga uso de aquél, o no tenga interés en él, ya que el servicio tiene en mira el interés general. La tasa es una categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado, que si bien posee una estructura jurídica análoga al impuesto, se diferencia de éste por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado y que, por ello, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar su pago aun cuando no haga uso de aquél, o no tenga interés en él, ya que el servicio tiene en mira el interés general.

40 La distinción entre impuestos y tasas no es meramente académica, sino que desempeña un rol esencial en la coordinación de potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno, a poco que se advierta que el art. 9, inc. b), de la ley 23.548 excluye a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados de la prohibición de aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos. La distinción entre impuestos y tasas no es meramente académica, sino que desempeña un rol esencial en la coordinación de potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno, a poco que se advierta que el art. 9, inc. b), de la ley 23.548 excluye a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados de la prohibición de aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos.

41  Enrique Bulit Goñi, “La Corte reitera su buena doctrina sobre las tasas municipales”, La Ley 2009-D- 432. “En esta encomiable sentencia, con remisión al excelente dictamen de la señora Procuradora Fiscal, la Corte nacional acaba de reiterar su doctrina tradicional y firme respecto de las tasas, que viene siendo sistemáticamente desatendida por enorme cantidad de municipalidades argentinas, creando un contradictorio tributario extenuante. La Corte no ha dicho nada nuevo, pero lo ha dicho la Corte de nuevo. Y en un momento todavía oportuno, ya que por obra de los vericuetos procesales no había intervenido así, de pleno, sobre la sustancia de la cuestión, después de que hace unos años, precisamente en Córdoba, se desatara la ya aludida embestida municipal”.

42 Contraprestación. Variación.  Las actividades estatales que originan el pago de tasas varían según la época en que se las analice. Las mismas mutan de acuerdo a las distintas y nuevas funciones que debe asumir el Estado a medida que transcurren los años, siendo determinante para evaluar si un servicio puede ser financiado a través de ese tributo el ubicarse en el momento de que se trate y según las circunstancias de hecho que rodeen el caso.

43 Contraprestación Servicios públicos uti universi: se brindan a la totalidad de la población vinculada (a toda la comunidad). Servicios públicos uti universi: se brindan a la totalidad de la población vinculada (a toda la comunidad). Basta con que el servicio se encuentre organizado y se preste para que sea exigible el pago de la tasa. Basta con que el servicio se encuentre organizado y se preste para que sea exigible el pago de la tasa. Ejemplo: ABL, o seguridad e higiene. Ejemplo: ABL, o seguridad e higiene. Uti singuli son aquellos individualizables y prestados a los sujetos en virtud de su requerimiento. Uti singuli son aquellos individualizables y prestados a los sujetos en virtud de su requerimiento. En estos casos, la voluntariedad del sujeto en recibir la prestación es requisito sine quanon para el cobro de la tasa. En estos casos, la voluntariedad del sujeto en recibir la prestación es requisito sine quanon para el cobro de la tasa. Ejemplo: expedición del registro de conducir. Ejemplo: expedición del registro de conducir.

44 Otras características de las tasas  Beneficio o ventaja?  Afectación de lo recaudado.  Postura de Valdés Costa.

45 Prestación: ¿efectiva o potencial? CSN. “Compañía Swift de La Plata” (Fallos 251:51, 11-10-61): para que se configure la posibilidad de exigir el pago de la tasa debe existir una concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio público. CSN. “Compañía Swift de La Plata” (Fallos 251:51, 11-10-61): para que se configure la posibilidad de exigir el pago de la tasa debe existir una concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio público. Suprema Corte Prov. de Bs. As. “Bernal de Palacio c/ Mun. Rauch”, 29-12-98: es suficiente para que sea exigible el pago del tributo la descripción del servicio y su ofrecimiento. Suprema Corte Prov. de Bs. As. “Bernal de Palacio c/ Mun. Rauch”, 29-12-98: es suficiente para que sea exigible el pago del tributo la descripción del servicio y su ofrecimiento.

46 Prestación: ¿efectiva o potencial? Aún cuando no se particularice en una persona, pero siempre que el servicio se preste en forma efectiva, la tasa se torna exigible. Aún cuando no se particularice en una persona, pero siempre que el servicio se preste en forma efectiva, la tasa se torna exigible. Para determinar la legitimidad del cobro de una tasa cuando el servicio no se presta efectivamente, deber acudirse a cada caso concreto y analizar las particularidades del mismo. Para determinar la legitimidad del cobro de una tasa cuando el servicio no se presta efectivamente, deber acudirse a cada caso concreto y analizar las particularidades del mismo. Ejemplo: tasa seguridad e higiene. Ejemplo: tasa seguridad e higiene.

47 Graduación de la cuantía de las tasas “El pago de tasas o servicios…finca en una contra prestación aproximadamente equivalente al costo del servicio prestado; pero es imposible fijar con exactitud ese costo individual del agua consumida, de la evacuación cloacal, de la basura recogida en el interior de las propiedades o en las calles fronteras, de la luz que reciben, de la inspección de policía higiénica o de seguridad, etc., y por eso, para todos esos impuestos se fijan contribuciones aproximadamente equitativas, que pueden dejar superávits en unos casos y déficits en otros, estableciéndose compensaciones en cálculos hacendarios más o menos acertados pero que los jueces no pueden revisar”. “El pago de tasas o servicios…finca en una contra prestación aproximadamente equivalente al costo del servicio prestado; pero es imposible fijar con exactitud ese costo individual del agua consumida, de la evacuación cloacal, de la basura recogida en el interior de las propiedades o en las calles fronteras, de la luz que reciben, de la inspección de policía higiénica o de seguridad, etc., y por eso, para todos esos impuestos se fijan contribuciones aproximadamente equitativas, que pueden dejar superávits en unos casos y déficits en otros, estableciéndose compensaciones en cálculos hacendarios más o menos acertados pero que los jueces no pueden revisar”. CSN,“Vignolo Ana de Casullo c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, Fallos 192:139, 6/3/42.

48 Costos Directos: los que necesariamente deben efectuarse para la prestación del servicio en sí mismo y que pueden ser determinados sin prorrateo alguno con otras actividades. Directos: los que necesariamente deben efectuarse para la prestación del servicio en sí mismo y que pueden ser determinados sin prorrateo alguno con otras actividades. Indirectos: son aquellos que no tienen una relación inmediata con el servicio que se presta. Indirectos: son aquellos que no tienen una relación inmediata con el servicio que se presta.

49 Costos directos 1. Gastos del personal dedicado a la prestación del servicio y a la gestión del tributo; 2. La adquisición de bienes (maquinarias, por ejemplo) o servicios (como sucede en el caso de la reparación de los camiones que recogen la basura) para la realización del servicio. 3. Gastos de amortización de los bienes utilizados para efectuar la prestación. 4. Costos financieros de la dependencia, como por ejemplo, los derivados de los intereses que deben pagarse por la toma de créditos.

50 Costos indirectos 1. Gastos que origina la recaudación de la tasa por parte de la Administración Tributaria Municipal. 2. Los costos necesarios para el mantenimiento de le estructura comunal. Ambos deberán ser determinados en virtud de la proporcionalidad que tengan con el costo directo. Ambos deberán ser determinados en virtud de la proporcionalidad que tengan con el costo directo. Debe distribuirse el total de los gastos originados por la recaudación y la estructura estatal entre las diversas tasas que se perciben de acuerdo a la participación de cada una en la recaudación final total del Municipio. Debe distribuirse el total de los gastos originados por la recaudación y la estructura estatal entre las diversas tasas que se perciben de acuerdo a la participación de cada una en la recaudación final total del Municipio.

51 Costos directos e indirectos Deben contabilizarse, a fin de determinar la cuantía global de la tasa, “… los gastos de la oficina que lo presta, ya que tanto la existencia de ésta como el cumplimiento de sus fines dependen de la total organización municipal, cuyas erogaciones generales deben incidir en las prestaciones particulares en una medida cuya determinación es cuestión propia de la política financiera”. Deben contabilizarse, a fin de determinar la cuantía global de la tasa, “… los gastos de la oficina que lo presta, ya que tanto la existencia de ésta como el cumplimiento de sus fines dependen de la total organización municipal, cuyas erogaciones generales deben incidir en las prestaciones particulares en una medida cuya determinación es cuestión propia de la política financiera”. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Sala A, “Goñi J. c/ Mun. Capital”, 18/8/59. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Sala A, “Goñi J. c/ Mun. Capital”, 18/8/59.

52 Capacidad contributiva y tasas Giuliani Fonrouge: “La conclusión a extraer es que ha desaparecido todo criterio particular distintivo de la tasa, afirmándose el predominio del presupuesto del impuesto. Tasa e impuesto resultan, ahora, instituciones sustancialmente análogas; por lo demás, al tomarse la capacidad contributiva como criterio de medida, se recurre a un concepto impreciso y, por cierto, metajurídico, muy propicio para cualquier arbitrariedad” (Derecho Financiero, T. II, pág. 999). Giuliani Fonrouge: “La conclusión a extraer es que ha desaparecido todo criterio particular distintivo de la tasa, afirmándose el predominio del presupuesto del impuesto. Tasa e impuesto resultan, ahora, instituciones sustancialmente análogas; por lo demás, al tomarse la capacidad contributiva como criterio de medida, se recurre a un concepto impreciso y, por cierto, metajurídico, muy propicio para cualquier arbitrariedad” (Derecho Financiero, T. II, pág. 999).

53 Capacidad contributiva y tasas Sainz de Bujanda:“…la estructura propia del hecho imponible, en cada especia tributaria, permite dar mayor o menor efectividad al expresado principio. En el impuesto esas posibilidades alcanzan el punto más alto; en las tasas, por el contrario, su punto más bajo…No debe, sin embargo, estimarse que el legislador ordinario pueda volver a espalda en esta parcela tributaria al principio de capacidad” (“Lecciones de Derecho Financiero”, Servicio de Publicaciones de la Fac. Dcho. Univ. Complutense de Madrid, 1993, pág. 181). Sainz de Bujanda:“…la estructura propia del hecho imponible, en cada especia tributaria, permite dar mayor o menor efectividad al expresado principio. En el impuesto esas posibilidades alcanzan el punto más alto; en las tasas, por el contrario, su punto más bajo…No debe, sin embargo, estimarse que el legislador ordinario pueda volver a espalda en esta parcela tributaria al principio de capacidad” (“Lecciones de Derecho Financiero”, Servicio de Publicaciones de la Fac. Dcho. Univ. Complutense de Madrid, 1993, pág. 181).

54 Capacidad contributiva y tasas Postura de la CSN “Banco de la Nación c/ Mun. de San Rafael”, Fallos 234:663, 16/5/56: “Por el contrario no se ha considerado injusto y se ha tenido más bien por equitativo y aceptable que para la fijación de la cuantía de la tasa retributiva de los servicios públicos se tome en cuenta no sólo el costo efectivo de ellos con relación a cada contribuyente, sino también la capacidad contributiva de los mismos representada por el valor de los inmuebles o el de su renta, a fin de cobrar a los menos capacitados una contribución menor que la requerida a los de mayor capacidad, equilibrando de ese modo el costo total del servicio público”. “Banco de la Nación c/ Mun. de San Rafael”, Fallos 234:663, 16/5/56: “Por el contrario no se ha considerado injusto y se ha tenido más bien por equitativo y aceptable que para la fijación de la cuantía de la tasa retributiva de los servicios públicos se tome en cuenta no sólo el costo efectivo de ellos con relación a cada contribuyente, sino también la capacidad contributiva de los mismos representada por el valor de los inmuebles o el de su renta, a fin de cobrar a los menos capacitados una contribución menor que la requerida a los de mayor capacidad, equilibrando de ese modo el costo total del servicio público”.

55 Doble exigencia de razonabilidad  El costo del servicio debe guardar una razonable proporcionalidad con el monto de lo recaudado por el tributo denominado tasa. Solo puede estimarse violada la naturaleza jurídica de la misma por ese hecho cuando existe una desproporción manifiesta entre ambos conceptos.  Entre el costo del servicio que debe solventar cada sujeto y el monto del tributo individualmente cuantificado. Esa proporción será razonable cuando tenga como límite al principio de capacidad contributiva.

56 Posición de Villegas (ex ante)  “Es injustificable el exceso de en una razonable y discreta relación entre el monto de lo cobrado y el costo del servicio efectivamente prestado”  “El principio de no confiscatoriedad”, en “Estudios de Derecho Constitucional Tributario”, Homenaje a Juan C. Luqui, 1994, pág. 254.

57  ¿Puede prorratearse entre los sujetos que gozan de capacidad contributiva el costo del servicio que no satisfacen aquellos que carecen de esa aptitud y, por ende, son beneficiados con exenciones o bonificaciones?  Ejemplo: exenciones en las ordenanzas fiscales para jubilados que ganan el mínimo.  ¿Entre quienes se prorratea?  ¿Entre los que reciben el servicio solamente?  ¿O alcanza al resto de los contribuyentes de la comuna?

58 Carga dinámica de la prueba  Carácter residual: constituye un apartamiento a las reglas generales sobre la carga de la prueba, motivo por el cual sólo debe ser aplicada en aquellos casos que por razones de equidad o justicia lo justifiquen.  CSN. “Llobet de Delfino María T. c/ Provincia de Córdoba”, 28-11-69, JA 1970-5-565: “Que en lo que atañe a la tasa de servicios por inspección veterinaria preventiva, la demandada no acreditó, como le correspondía, la efectividad de los servicios que invoca, no habiendo indicado tampoco las normas que, de conformidad con lo establecido por el art. 239 del Código Tributario…de Córdoba, autorizarían su percepción”.

59 Fallo del TSJ de Córdoba  “Conforme a la tesis que he sustentado en otra oportunidad – que ratifico como principio – esa prueba debía aportarse por la demandada pues la demostración del hecho puramente negativo de la falta de prestación del servicio resulta poco menos que imposible para la actora …”.  TSJC. “Banco Social de Córdoba c/ Mun. de San Francisco”, 5/8/1983, voto del Dr. Dendarys Crespo.

60 A modo de síntesis  Es parte de la naturaleza de la tasa que el costo de la prestación del servicio guarde una razonable o adecuada proporción con el monto total de lo recaudado, lo que no implica que exista una exacta relación entre ambos conceptos, pudiendo generar superávits en tanto se mantenga esa proporcionalidad. Esta exigencia radica en que la tasa es una especie tributaria que tiene como objetivo el financiar los servicios públicos divisibles que presta el Estado, siendo ilegítimo, por ende, que con lo recaudado por ella se financien servicios indivisibles, pues para ello existen los impuestos.

61 PARA IR FINALIZANDO

62 Mecanismos cuestionados  Oscurantismo fiscal municipal.  Normativas fiscales desactualizadas, asistemáticas y con mala técnica legislativa.  Multas sin sumario previo.  Presunción de dolo.  Conductas que se presumen dolosas.  Travestismo fiscal (impuestos disfrazados de tasas).  Apropiación de bases de otras comunas.  Abuso en los regímenes de retención y percepción.  Tercerización de la recaudación.

63 Desafíos y propuestas Hacerse cargo de la autonomía municipal, asumiendo los costos políticos. Hacerse cargo de la autonomía municipal, asumiendo los costos políticos. Los municipios deben regular y percibir impuestos. Es una decisión compleja y riesgosa, pero inexorable. Los municipios deben regular y percibir impuestos. Es una decisión compleja y riesgosa, pero inexorable. Continuar con el fortalecimiento de las Administraciones Tributarias locales. Continuar con el fortalecimiento de las Administraciones Tributarias locales. Se han ganado el respeto de los contribuyentes y responsables, quienes están atentos a su accionar. Se han ganado el respeto de los contribuyentes y responsables, quienes están atentos a su accionar. Continuar trabajando en el Código Modelo Tributario Municipal (aspectos procedimentales y sustantivos). Continuar trabajando en el Código Modelo Tributario Municipal (aspectos procedimentales y sustantivos).

64 Desafíos y propuestas (ii) Fomentar aún más la formalidad y combatir aún más firmemente la evasión de grandes contribuyentes. Fomentar aún más la formalidad y combatir aún más firmemente la evasión de grandes contribuyentes. No solo focalizarse en los pequeños. No solo focalizarse en los pequeños. Incrementar la cantidad (y calidad) de las fiscalizaciones. Incrementar la cantidad (y calidad) de las fiscalizaciones. Gobierno electrónico: facilidad para efectuar trámites y gestiones, declarar y pagar impuestos por medios informáticos. Gobierno electrónico: facilidad para efectuar trámites y gestiones, declarar y pagar impuestos por medios informáticos. Cultura tributaria. Cultura tributaria.

65 Desafíos y propuestas(iii) Procedimientos y procesos de repetición de impuestos rápidos. Procedimientos y procesos de repetición de impuestos rápidos. Con intereses idénticos para el cobro como para la devolución. Con intereses idénticos para el cobro como para la devolución. Recepción del derecho de defensa pleno, tanto en la etapa administrativa como judicial. Recepción del derecho de defensa pleno, tanto en la etapa administrativa como judicial. Eliminación del solve et repete. Eliminación del solve et repete. Simplificación del sistema sancionador, eliminando figuras inconstitucionales. Simplificación del sistema sancionador, eliminando figuras inconstitucionales. Agilización de los procedimientos administrativos y sancionadores. Agilización de los procedimientos administrativos y sancionadores.

66 Propuesta en materia de tasas Realización de una memoria económica financiera anual, por cada tasa. Realización de una memoria económica financiera anual, por cada tasa. Considerando costos directos e indirectos. Considerando costos directos e indirectos. Plasmando el principio de capacidad contributiva. Plasmando el principio de capacidad contributiva. El que conlleva, a la práctica, un incremento de la progresividad y equidad del sistema tributario. El que conlleva, a la práctica, un incremento de la progresividad y equidad del sistema tributario. Estas memorias permitirán al municipio contar con una herramienta importantísima para mostrar a la ciudadanía y para defenderse de eventuales impugnaciones judiciales. Estas memorias permitirán al municipio contar con una herramienta importantísima para mostrar a la ciudadanía y para defenderse de eventuales impugnaciones judiciales.

67 Para agregar a la ley orgánica Atribuciones del Depto. Ejecutivo Los proyectos anuales de ordenanzas, fiscal y tarifarias que regulen tasas retributivas de servicios, deberán estar precedidas de una memoria económica – financiera que justifique la relación de costos (directos e indirectos) de la prestación y lo que se proyecta recaudar, con un análisis detallado de todas las funciones, incumbencias y servicios a cargo del municipio.

68 Muchas gracias Juan Manuel Álvarez Echagüe jmae@aeyasoc.com.ar www.aeyasoc.com.ar