TEORÍA ECONÓMICA DE LA POLÍTICA.

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1 TEORÍA ECONÓMICA DE LA POLÍTICA.
ELECCIÓN COLECTIVA Y COMPORTAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO. Jesús Ruiz-Huerta Nuria Alonso David Trillo

2 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Mecanismos para la asignación de recursos
Sistema de precios Mecanismos privados Sistema de votación Mecanismos públicos La economía de mercado proporciona un método sencillo y eficaz para determinar el nivel de producción de los bienes privados: el sistema de precios. En los mercados privados, el equilibrio se encuentra en la intersección de la curva de demanda y la de oferta y el precio transmite la información necesaria a los agentes. Las decisiones sobre la asignación de los recursos en el sector público se toman de una forma bastante diferente. Los ciudadanos eligen a unos representantes, los cuales votan, a su vez, un presupuesto público, y el dinero es gastado por diversos organismos administrativos (sistema de votación). Se supone, por tanto, que cuando un parlamento vota un presupuesto refleja las opiniones de los electores. De esta forma, cuando un paramento decide su voto tiene que resolver dos problemas: primero debe averiguar cuáles son los puntos de vista de los electores y, segundo, dado que es probable que éstos puntos de vista difieran, ha de decidir qué peso debe asignar a cada uno. 1. Problema de la revelación de las preferencias  las elecciones generales sólo transmiten, en el mejor de los casos, una idea general sobre las preferencias de los votantes en cuanto al gasto público. En el caso de preguntar a los ciudadanos directamente cuáles son sus preferencias la situación no es mejor, ya que éstos tienen incentivos para no revelarlas sinceramente. 2. Problema de la agregación de las preferencias  aun cuando todas los individuos revelen correcta y honestamente sus preferencias existe el problema de cómo tomar una decisión social a partir de unos puntos de vista divergentes. A los largo del tema estudiaremos algunos de los distintos sistemas de votación que se han propuesto. Problema de la revelación de las preferencias Problema de la agregación de las preferencias

3 1.2. Objetivos del tema En este tema trataremos de analizar mediante los principios económicos el proceso político de toma de decisiones en las siguientes situaciones: Democracia directa: estudio de las reglas de transformación de preferencias individuales en decisiones colectivas  Teoría de la Elección Social Democracia representativa: estudio del comportamiento de los agentes individuales en el ámbito del sector público  Teoría de la Elección Pública En el primer punto vamos a valorar los distintos mecanismo que existen para agregar las diferentes preferencias de los ciudadanos con el fin de que se traduzcan en una decisión pública. En este caso el Estado aparece reflejado como un gran ordenador carente de intereses propios (neutral y benevolente) que recoge las preferencias de los ciudadanos y utiliza esta información para producir decisiones sociales. En el segundo punto se trata de analizar los objetivos y el comportamiento de los distintos agentes que conforman el Estado (políticos, funcionarios, grupos de presión, etc.) mediante modelos que suponen que los agentes públicos, como cualquier otro individuo, intentan hacer máximos sus propios intereses.

4 M es la alternativa seleccionada
2. DEMOCRACIA DIRECTA 2.1. La regla de la mayoría A B C 1º 2º 3º G grande M mediano P pequeño Orden 5º muy CASO I CASO II Gasto 4º Consideramos una comunidad que que está formada por tres individuos, A, B y C, que tienen que elegir entre tres niveles de gasto, pequeño (P), mediano (M) y grande (G). Las votaciones realizadas son las que se muestran en los gráficos. Para el Caso I, si comparamos las alternativas dos a dos resulta que P gana a G (es preferida por A y por B), y M gana a P (es preferida por B y por C) y a G (es preferida por A y por B), por lo que M es la alternativa que sale victoriosa. Además, la elección de M se realiza de forma independiente del orden en que se celebran las votaciones. En votaciones como las de los casos I y II siempre vence el individuo que prefiere la alternativa intermedia o votante mediano (B en ambos casos) . Definimos al votante mediano como aquel cuyas preferencias se encuentran en la mediana del conjunto de preferencias de todos los votantes; la mitad de los individuos desearía una cantidad mayor a la preferida por el votante mediano y la otra mitad una cantidad menor. El teorema del votante mediano establece que, siempre que todas las preferencias sean unimodales (las definimos en la siguiente transparencia), el resultado de la votación mediante la regla de la mayoría reflejara las preferencias del votante mediano. CASO I A  P p M p G B  M p P p G C  G p M p P P vs. M  M (B y C la prefieren) M vs. G  M (A y B la prefieren) G vs. P  P (A y B la prefieren) M es la alternativa seleccionada

5 Fenómeno de ciclicidad
2.2. La paradoja del voto A B C 1º 2º 3º G grande M mediano P pequeño Orden CASO III Gasto CASO III A  PGM B  MPG C  GMP P vs. M  M (B y C la prefieren) M vs. G  G (A y C la prefieren) G vs. P  P (A y B la prefieren) Fenómeno de ciclicidad La regla de votación de la mayoría no siempre proporciona resultados tan claros. Cuando las votaciones son como las que aparecen en el gráfico (Caso III) no resulta tan claro establecer el ganador. En la elección entre P y M, M ganaría por dos votos a uno. Si se celebra una votación entre M y G, G ganaría por dos a uno. Finalmente, en la elección entre G y P, P ganaría por el mismo margen. De esta forma, aunque las preferencias de cada uno de los votantes son consistentes, las de la comunidad no lo son. La inconsistencia en la votación se produce al violarse el principio de transitividad que asegura que si G p M y M p P, debería cumplirse que G p P, algo que no se cumple (preferida a significa mejor o igual que). A este fenómeno se le denomina la PARADOJA DEL VOTO. Además, cuando se dan preferencias de este tipo el resultado dependerá de forma decisiva del orden en que se realicen las votaciones por lo que puede darse el fenómeno de manipulación del orden del día o de la agenda, es decir, el proceso de organización del orden de votación para asegurar un resultado favorable. La paradoja del voto se produce porque A tiene, en el Caso III, una estructura de las preferencias respecto a los distintos niveles de gasto bimodal (lo que gráficamente aparece como dos “picos”). Nota: que algún individuo tenga una estructura de preferencias bimodal es una condición necesaria, pero no suficiente para que se de la paradoja del voto.

6 2.3. Las preferencias unimodales y la existencia de un equilibrio
Utilidad Preferencia unimodal Gasto Preferencia bimodal G* Diremos que un votante tiene preferencias unimodales o de máximo único cuando a medida que se aleje de la alternativa que le proporciona más utilidad hacia cualquiera de las otras su utilidad disminuya de forma continua, y que tiene preferencias bimodales si a medida que se aleja de una opción más preferida su utilidad desciende, pero, posteriormente, vuelve a crecer. En general, podemos decir que si las preferencias de todos los votantes son unimodales no se produce la paradoja del voto (esta propiedad suficiente para garantizar la existencia de equilibrio en el sistema de votación por mayoría).

7 2.4. Reglas alternativas de votación
Reglas de unanimidad: todos los individuos deben elegir a misma alternativa para que sea la ganadora. Votación por puntos: cada individuo dispone de un número fijo de puntos para asignarlos entra las distintas alternativas. Votación por mayoría relativa: la alternativa que recibe un mayor número de votos resulta elegida. Cuenta de Borda: cada votante ordena todas las alternativas y se suman las valoraciones ordinales realizadas por los individuos para cada opción. Mecanismo electoral de Condorcet: la alternativa que derrota a todas las demás en votaciones dos a dos resulta elegida. Votación exhaustiva: eliminando repetidamente la alternativa situada en último lugar por el mayor número de votantes, hasta que solamente quede una persona. Intercambio de votos o logrolling: se introducen mecanismos de negociación entre los votantes. Aunque la regla de la mayoría pueda funcionar sin producir resultados arbitrarios no siempre constituye una solución ideal, ya que la aplicación obligatoria de sus resultados dejará a algunos votantes insatisfechos. El sistema más evidente para proteger a las minorías consiste aplicar el requisito de unanimidad, pero este beneficio se obtendrá a un coste intolerable, ya que la existencia el derecho de veto tenderá a bloquear sistemáticamente la provisión de bienes públicos. En último término, la pérdida resultante para a mayoría estará siempre muy por encima de los posibles beneficios para las minorías. Un problema añadido radica en que la regla de la mayoría no permite a los individuos mostrar la intensidad de sus preferencias en relación con las distintas alternativas. Por el contrario, otras reglas de votación (la cuenta de Borda, la votación por puntos o los mecanismos de intercambio de votos, por ejemplo) si lo permiten, aunque presentan otros inconvenientes (en el caso del logrolling aunque se argumenta a su favor que favorece la revelación de la intensidad de las preferencias y el establecimiento de un equilibrio estable, sus detractores le acusan de que sirve para que los grupos de presión impongan a soluciones no deseables para la comunidad). En general, al considerar la calidad de las distintas reglas de votación podemos observar una serie de requisitos que ha de cumplir el resultado: 1. Debe ser representativo de las preferencias de los votantes. 2. No debe ser arbitrario, es decir, debe ser independiente del orden en que se celebren las votaciones de las parejas alternativas. 3. No debe ser distorsionado por el comportamiento estratégico. Decimos que un voto es estratégico cuando se realiza teniendo en cuenta el voto de los demás individuos. Esto nos puede llevar a desechar alternativas sin posibilidades de vencer, pese a ser las preferidas. El peso del comportamiento estratégico en el resultado dependerá de la regla de votación que se utilice, y en general se produce el siguiente dilema: cuanto mejor sea la regla de votación en ausencia de estrategia (cuanto más sensible sea la regla de votación a la intensidad de las preferencias) más grande tenderá a ser la posibilidad de que se utilice una votación estratégica.

8 2.5. El Teorema de la Imposibilidad
Kenneth Arrow estableció que, dado el siguiente conjunto de condiciones, toda regla de toma de decisiones colectivas debería satisfacer en una sociedad democrática: 1. Permitir la toma de decisiones independientemente de la configuración de las preferencias de los votantes. 2. Poder ordenar todos los resultados posibles. 3. Responder a las preferencias de los individuos. 4. Ser consistente (transitiva). 5. Cumplir la independencia de alternativas irrelevantes. 6. No admitir la dictadura. Es imposible encontrar ninguna regla que cumpla todas estas condiciones. Kenneth Arrow estableció que dado el siguiente conjunto de condiciones que toda regla de toma de decisiones colectivas debería satisfacer en una sociedad democrática: 1. Permitir la toma de decisiones independientemente de la configuración de las preferencias de los votantes. Esto implica que el mecanismo no debe derrumbarse si alguien tiene preferencias multimodales. 2. Poder ordenar todos los resultados posibles. Frente a reglas como la de Pareto que no lo permiten. 3. Responder a las preferencias de los individuos. Lo que significa que si todos los individuos prefieren A a B, entonces la ordenación social resultante debe preferir la opción A frente a la B. 4. Ser consistente (transitiva). Si AB y B C, entonces se cumple que A C. 5. Cumplir la independencia de alternativas irrelevantes. Esta condición implica que la ordenación social de las alternativas A y B dependerá exclusivamente de la ordenación que hagan los individuos ellas, y nunca de una tercera alternativa C. 6. No admitir la dictadura. Las preferencias sociales no deben reflejar las preferencias de un único individuo. Es imposible encontrar ninguna regla que cumpla todas estas condiciones.

9 Cuota de participación de A (SA) Cuota de participación de B (SB)
2.6. El modelo de Lindahl O´ O DBG DAG Cuota de participación de A (SA) Cuota de participación de B (SB) 1 0,25 0,50 0,75 SA* SB* G* G Dado que existen razones fundadas para suponer que los procesos políticos generan ineficiencias, es natural preguntarse si hay sistemas mejores. El teorema de la imposibilidad de Arrow sugiere que probablemente vayamos a tener dificultades para encontrarlos. El modelo de Lindahl, que trata de reproducir del modo más fidedigno posible el proceso a través del cual el mercado suministra bienes privados, es un mecanismo alternativo para determinar un nivel de provisión de bienes públicos eficiente. La propuesta de Lindahl para el caso de dos individuos se resume de la siguiente forma: Tenemos dos individuos, A y B, que deben decidir que cantidad de un determinado bien público quieren que sea provista. Construimos unas curvas de demanda para A y B que relacionan la cantidad de bien que quisieran que fuese provisto con sus distintas participación tributaria de modo que, a medida que aumenta la cuota de participación de un individuos en el coste del bien público disminuye la cantidad de bien público que desea que sea provista. La similitud entre el papel de estas participaciones tributarias en el modelo y los precios en la teoría normal de la demanda de bienes es clara, pero a diferencia de ésta, ahora no todos los individuos se enfrentan al mismo precio, sino que cada uno soporta un precio personalizado por unidad de bien público que depende precisamente de su participación tributaría (también conocidas como precios Lindahl). El equilibrio se producirá en el punto en el que se cortan las curvas de demanda de los dos individuos para una cantidad G* y unas participaciones tributarias SA* y SB*. A ; B  individuos G  bien público SA ; SB  cuotas de participación en el coste del bien público o precios de Lindahl. (por definición SA + SB = 1) DAG ; DBG  curvas de demanda del bien público G

10 El modelo de Lindahl generalizado
Gasto Público Precio en impuestos p1+p2 Curva de oferta Curva de demanda agregada = suma vertical de las curvas Curva de demanda del primer individuo p1 p2 El equilibrio en el mercado de bienes privados se describe mediante la intersección de las curvas de oferta y demanda, que establece un precio fijo para todos los individuos y una cantidad demandada (igual a la que ofrecida por las empresas) que resulta de la suma todas las demandas individuales. Por el contrario, alcanzamos un nivel eficiente de provisión de bienes públicos en el punto de intersección de la curva de demanda agregada (que se obtiene sumando verticalmente las curvas de demanda de cada persona) y la de oferta. El equilibrio de Lindahl se produce en la intersección de la curva de demanda agregada (que se obtiene sumando verticalmente las curvas de demanda de los individuos) y la curva de oferta genera una asignación eficiente en el sentido de Pareto.

11 3. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
3.1. Agentes públicos Los políticos elegidos en las urnas Los funcionarios Los grupos de presión Otros actores (jueces, periodista, expertos, partidos políticos)

12 3.2. Los políticos elegidos en las urnas
El modelo desarrollado por Anthony Downs establece que: 1. El objetivo del político consiste en maximizar votos para conseguir el poder y mantenerse en él. 2. El votante tratará de maximizar los beneficios netos que se derivan de la política fiscal. 3. La competencia política llevará los representantes a adoptar el programa que se corresponda con las preferencias del votante mediano. Nº de votos Izquierda Derecha mediana M S Los políticos como mercaderes de votos: Una posible visión del papel de los políticos establece una analogía entre la competencia de las empresas para captar consumidores en el mercado y la competencia de los políticos para captar votos en el mercado político desarrollada por Anthony Downs. Según ésta, el objetivo del político consiste en maximizar votos para conseguir el poder y mantenerse en él, mientras que el votante tratará de maximizar los beneficios netos que se derivan de la política fiscal. Por lo que los votantes concederán su apoyo a aquellos programas que mejor representen sus intereses, y los políticos ofrecerán programas y aprobarán la legislación que mejor se acomoden a los intereses de sus ciudadanos. Así, de la misma forma que, bajo ciertos supuestos, la competencia económica ayuda a los productores a determinar su fuerza en línea con las preferencias de los consumidores, la competencia política, bajo ciertas hipótesis, ayuda a los representantes a actuar de acuerdo con los intereses de los votantes. Bajo estás condiciones, cualquier político inteligente adoptará el programa que se corresponda con las preferencias del votante mediano (suponiendo que las preferencias de los ciudadanos son unimodales). Para observar cómo se llega a este resultado, vamos a considerar que los votantes ordenan todas las alternativas en función de su posición más cercana a la “izquierda” o a la “derecha”. El gráfico muestra una hipotética distribución de los votantes en función de su preferencia por las distintas posturas ideológicas. Supongamos que uno de los candidatos (A) adopta una posición M, en la mediana, y el otro (B) elige una posición escorada hacia la derecha del centro. Dado que los votantes tienen preferencias unimodales y buscan hacer máxima su utilidad, cada uno apoyará al candidato cuya visión se encuentre más cercana a la suya. El candidato B conseguirá todos los votos que se encuentran a la derecha de S, así como alguno de los que se encuentran entre S y M. Mientras, A recibirá todos los votos que se encuentran a la izquierda de M (que son la mitad de los votos totales) y alguno de los que se encuentran entre M y S, por lo que tiene garantizada la victoria. La única forma de que B pueda evitar ser arrinconado es desplazarse a su vez a la posición de M. Este modelo tiene dos importantes consecuencias: 1) los sistemas bipartidistas tienden a ser estables en el sentido de que ambos partidos apuestan por ganar posiciones cerca del “centro”; y 2) la sustitución de la votación directa por un sistema de democracia representativa no tiene ningún efecto sobre el resultado. Ambos mecanismos reproducen fielmente las preferencias del votante mediano. Con lo cual el gasto público no puede ser “excesivo”, ya que la competencia por los votos lleva a un nivel de gasto en perfecta concordancia con los deseos del votante mediano. Frente a esta visión hay numerosas hay numerosas teorías que explican el crecimiento del gasto público que trataremos en un tema posterior.

13 3.3. Los funcionarios: el modelo de burocracia de Niskanen
Hipótesis del modelo 1. Los funcionarios tienden a centrarse en aspectos como los privilegios asociados al cargo, su reputación pública y el ejercicio del poder y la influencia, debido a que las oportunidades de obtener mejoras monetarias son mínimas. 2. El poder, la posición, etc. están correlacionadas positivamente con la dimensión del presupuesto que se administra. 3. Por tanto, el objetivo de los funcionarios es hacer máximo su presupuesto. El modelo de burocracia de Niskanen Según Niskanen: 1. Mientras que en el sector privado de una economía de mercado el salario individual aumenta a medida que crece el beneficio empresarial (un individuo que quiera prosperar debe, por tanto, tratar de conseguir que su empresa sea lo más rentable posible), los funcionarios tienden a centrarse en aspectos como los privilegios asociados al cargo, su reputación pública y el ejercicio del poder y la influencia, debido a que las oportunidades de obtener mejoras monetarias son mínimas. 2. El poder, la posición, etc. están correlacionadas positivamente con la dimensión del presupuesto que se administra. 3. Por tanto, el objetivo de los funcionarios es hacer máximo su presupuesto.

14 ELPROBLEMA DEL PRINCIPAL-AGENTE
PARLAMENTARIOS PRINCIPAL (ENTIDAD FINANCIADORA) OFICINA DE PRESUPUESTACIÓN ESTIMACIÓN DEL COSTE ANUAL PPTO INFORMACIÓN ASIMÉTRICA AGENTE (ENTIDAD GESTORA) BURÓCRATAS (MINISTERIOS O AGENCIAS) INCENTIVO A SOBREESTIMAR LAS PETICIONES PRESUPUESTARIAS

15 Consecuencias del modelo
Q* Unidades monetarias Beneficio marginal social de la producción  IMg V  Valor total que los parlamentarios atribuyen a cada nivel Q C  Coste total de proveer cada nivel de producción Q O Qf Cantidad producida por una oficina pública Coste marginal de cada unidad producida  CMg Producción eficiente Producción real Para valorar las consecuencias observamos el gráfico: V  Valor total que los parlamentarios atribuyen a cada nivel Q. Su pendiente refleja el beneficio marginal social de la producción; su forma negativa se basa en el supuesto de que el beneficio marginal es decreciente. C  Coste total de proveer cada nivel de producción Q. Su pendiente refleja el coste marginal de cada unidad producida; su forma positiva se basa en el supuesto de que los costes marginales son crecientes. Los funcionarios saben que los parlamentarios aceptaran cualquier propuesta cuyos beneficios totales superen a los costes totales. En tal caso los funcionarios propondrán un nivel de producción Qf que hace máximo el tamaño de su agencia frente al nivel de producción eficiente Q* que es en el que se cumple que los ingresos marginales sean iguales a los costes marginales. Los funcionarios, por tanto, tienen incentivos a dedicar sus esfuerzos a actividades de promoción que aumenten la percepción por parte de los políticos de los beneficios que se derivan de la actividad de su agencia (para desplazar hacia arriba la curva V) de forma análoga a lo que hace la publicidad en el sector privado. Pese a las amargas críticas que sufren, la actividad de los funcionarios es imprescindible para el funcionamiento de un gobierno moderno. Para entender el papel fundamental que desempeñan debemos tener en cuenta que a menudo la legislación promulgada por los políticos es poco específica, por lo que la forma concreta en que se pone en marcha un programa depende de cómo actúen los empleados públicos. Además, los funcionarios aportan al diseño y ejecución de los programas su valiosa condición de expertos en cuestiones técnicas. Además, el hecho de que sus periodos en activo sobrepasen los de los cargos políticos proporciona una “memoria institucional” muy valiosa. Condición de eficiencia  Img = CMG  Q* Condición de los parlamentarios  V  C Consecuencia  los funcionarios optan por un nivel de producción Qf superior al de eficiencia

16 3.3. Los grupos de presión

17 3.4. Otros actores (jueces, periodista, expertos, partidos políticos).