1 Sistema de evaluación de impactos socio- económicos y ambientales del proyecto de titulación de tierras PETT Primer Informe Analítico Equipo de Investigación.

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1 1 Sistema de evaluación de impactos socio- económicos y ambientales del proyecto de titulación de tierras PETT Primer Informe Analítico Equipo de Investigación de GRADE -- Marzo 2005 --

2 2 Antecedentes El Consorcio GRADE-CUANTO realiza esta consultoría para el diseño e implementación de un sistema de evaluación y monitoreo de los impactos del programa de titulación del PETT en su II Fase (2004-2006). La necesidad de este sistema es congruente con la legislación peruana que creó el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Además, recoge recomendaciones de una evaluación anterior realizada por GRADE (2000), y forma parte del convenio de préstamo suscrito por el Gobierno Peruano con el BID para la ejecución de la II Fase del programa. Al finalizar la consultoría debe quedar en operación en el sector agricultura un sistema que permita monitorear de manera continua y oportuna los impactos de la titulación en el ámbito rural en términos económicos, sociales y ambientales.

3 3 Beneficiarios PETT Grupo de Control Inicio Y 1b Y 1c Final Y 2b Y 2c Impacto en Y = (Y 2b – Y 1b ) – (Y 2c – Y 1c ); es decir, diferencias en diferencias Sea Y una variable de Impacto de la Titulación cuya variación pretende ser medida entre el periodo inicial y final del programa : Esquema general para la evaluación de impactos de un programa de titulación

4 4 Gráficamente…. Y 1b Y 1c Y 2b Y 2c Y, variable de impacto InicioFinal (Y 2b – Y 1b ) (Y 2c – Y 1c ) Variación de variable de impacto en grupo beneficiario Variación no atribuible a la intervención

5 5 Instrumentos de medición y análisis El estudio consta de los siguientes cuatro instrumentos de medición y análisis de los impactos: –Una Encuesta de Línea de Base (ELB) –Dos Encuestas de Monitoreo Anual (EMAs) –Cuatro Estudios en Profundidad (EPs) –Una Encuesta de Evaluación (EEv) Estos instrumentos se aplicacarían en el periodo agosto 2004-marzo 2006: Ag 04 Set-Oct 04Feb-Mar 05 Abr-Jun 05 Set-Oct 05Nov-Dic 05Feb-Mar 06 Diseño ELB I Inf Analitico I EMA-Estudios II Informe II EMA EEv Inf Final Tiempo muy corto para la aplicación de estos instrumentos Situación del estudio

6 6 I. La Encuesta de Línea de Base

7 7 Roles de la Encuesta de Línea de Base Identifica y caracteriza a la población de línea de base sobre la cual se miden los impactos de acuerdo al esquema general de evaluación de impactos; Identifica a un grupo que ya fue intervenido por el PETT en la primera fase (1997-2002) y parte de la segunda (2003-2004). Este grupo es utilizado para una medición preliminar de impactos en base a métodos de comparación con un grupo no intervenido a la fecha de la encuesta; El análisis de impactos preliminares es usado para el diseño de las EMA y de los cuatro estudios en profundidad.

8 8 Diseño muestraI

9 9 El Marco Muestral Base de datos del Catastro Rural del PETT 2,207,199 parcelas Se sacaron: Empadronadas < 1999 Selva Sectores < 20 parcelas 1´639,421 parcelas en 9,350 sectores Se sacaron distritos con menos de 8 sectores (muy baja cobertura catastral) Marco muestral para el estudio: 1,379,419 parcelas 8,287 sectores

10 10 CATASTRO RURAL DEL PETT (sin selva)

11 11 El marco muestral consta de 330 distritos, distribuidos en cinco dominios geográficos: Costa NorteDom1-CN Costa Centro-surDom2-CCS Sierra NorteDom3-SN Sierra Centro Dom4-SC Sierra Sur Dom5-SS PRIMER CRITERIO: DOMINIOS GEOGRÁFICOS Estratificación del Marco

12 12 Estratificación del Marco Se clasificaron los sectores en tres categorías: Titulación baja: < 30% parcelas tituladas Titulación media: 30-70% parcelas tituladas Titulación alta: > 70% parcelas tituladas Agregación en distritos de acuerdo a sectores: Titulación baja: > 50% sectores de titulación baja Titulación alta: > 50% sectores de titulación alta Titulación media: el resto de distritos SEGUNDO CRITERIO: DENSIDAD DE TITULACIÓN

13 13 Selección de la Muestra SELECCIÓN DE UPMs MUESTRA DE UTM´s (parcelas) Corresponden a 282 sectores o USMs. Se procedió a solicitar al PETT la información detallada de todas las parcelas ubicadas en estos sectores. Esta base de datos correspondió a 50,610 parcelas. Sobre la base de los 282 sectores seleccionados, se procedió a generar el marco de parcelas en el cual se toma la tercera ronda muestreo, con las parcelas catastrales como Unidades Terciarias de Muestreo (UTMs).

14 14 SELECCIÓN DE LA MUESTRA A NIVEL DE DISTRITOS

15 15 CONTENIDO GLOBAL DE LA ENCUESTA

16 16 Resultados de la aplicación de la ELB

17 17 Características de la ELB CATASTRO RURAL DISEÑO MUESTRAL PARA ELB APLICACIÓN DE ELB A MUESTRA TRES GRUPOS DE ANÁLISIS GRUPO 1: YA INTERVENIDO POR EL PETT GRUPO 2: NO INTERVENIDO Y ELEGIBLE GRUPO 3: NO INTERVENIDO PERO NO ELEGIBLE Sobre esta población se realiza el análisis de impactos de la I Fase y parte de la II Fase POBLACIÓN DE LÍNEA DE BASE PARA II FASE

18 18 Estructura de muestra de ELB Muestra expandida Linea de Base

19 19 Recomendaciones metodológicas iniciales Ampliar el plazo global para la consultoría en por lo menos 6 meses (hasta agosto-setiembre 2006) de forma que se puedan aplicar adecuadamente en el tiempo los instrumentos EMA II y EEv. Utilizar la EMA I para: –Verificar que el Grupo 2 (Línea de Base) sea realmente “titulable” dentro de la II Fase del Programa 2004-2006. –Verificar si algunos miembros del Grupo 3 (No beneficiarios no elegibles) podrían ser efectivamente elegibles para titulación por parte del PETT en la II Fase. –Entregarle título a agricultores que teniéndolo (registrado) no lo hayan recibido hasta la fecha.

20 20 II. Caracterización de la Población de Línea de Base

21 21 Clasificación de las variables Se identificaron variables de control y de impacto: –Variables de control: se asumen como exógenas al proceso de titulación, es decir, no serían afectadas por este proceso (al menos en los plazos de la evaluación). Estas variables identifican aspectos del contexto demográfico, institucional, geográfico, económico, social y cultural de los agricultores, las que pueden mostrar variabilidad (la cual debe ser tomada en cuenta al evaluar impactos), pero que no serían materia de los impactos propiamente de la intervención. –Variables de impacto: son la que se asumen serán alteradas o impactadas directa o indirectamente por la intervención en los plazos de la evaluación

22 22 Variables de Control

23 23 Sierra norte con menores niveles absolutos de educación; costa centro-sur con mayores niveles Sierra sur tiene mayor educación en cohortes más jóvenes, mayor brecha entre generaciones Mayor presencia de hogares liderados por mujeres en sierra centro

24 24 Quechua como lengua materna en una proporción importante en sierra centro y sur Mayores niveles de migración de adultos en sierra centro

25 25 Mayor importancia de remesas en la sierra; En sierra centro hay más hogares que reciben remesas que los que envían, probablemente refleje patrón migratorio de adultos varones jefes de hogar por periodos largos Mayor acceso a agua y electricidad en viviendas de sierra centro indica que zona muestreada es urbana o peri- urbana; Importancia de programas sociales en sierra norte (zona relativamente más pobre)

26 26 Importancia del mercado de tierras para acceder a parcelas en la sierra norte y sierra centro; Importancia de adjudicaciones (reforma agraria) en costa norte Mayor incidencia de formas de conducción indirecta en costa centro-sur

27 27 Mayor tamaño promedio en sierra norte indica mayor vocación ganadera (ver abajo) Fuerte fragmentación de la tierra en sierra centro y en menor medida en sierra sur Mayor peso relativo de actividad ganadera en sierra norte Variación negativa en stocks ganaderos en costa norte y sierra sur puede estar ligada a sequía prolongada

28 28 Mayor incidencia de problemas graves de erosión de tierras en sierra norte y sierra sur. Mayor importancia de la comunidad campesina en la sierra sur

29 29 Variables de Impacto

30 30 Existe gran diversidad en los documentos que los agricultores declaran tener para certificar propiedad o posesión. Destacan documentos de compra-venta en costa centro-sur y sierra norte; y títulos sin registrar en sierra centro Costa norte aparece con mayor incidencia de “ningún documento”

31 31 Mayor dinamismo de mercado de arriendos en costa centro-sur Mayor uso del mercado de compra-venta en sierra centro ¨Sólo un 11% de agricultores han adoptado prácticas de conservación (mayor frecuencia sierra norte y sur); y 10.7% mejoras en sus tierras (mayor incidencia en costa)

32 32 Mayor conflictividad general en sierra centro; aunque no directamente por la propiedad de la tierra. Sierra sur con mayor incidencia de conflictos por la propiedad de la tierra. Mayor integración al mercado de productos en costa que en sierra

33 33 Sólo un 9.5% de hogares accedió a crédito formal, destacando sierra centro y costa norte. Fuerte variabilidad en el tamaño de los préstamos formales, a mayor cobertura menor tamaño de los préstamos

34 34 Importantes diferencias entre regiones, y creciente importancia del ingreso no agropecuario Sierra norte tiene los ingresos por familia más bajos. Sorprenden los ingresos por familia relativamente altos en sierra sur El ingreso agrícola sigue predominando en el ingreso agropecuario. Importancia del ingreso pecuario en la sierra peruana

35 35 Se usaron las líneas de pobreza de la ENAHO 2003- 2004 para los mismos dominios; La pobreza estimada en sierra sur aparece por bastante por debajo de la pobreza rural en dicho dominio en ENAHO, indicando que la población encuestada para este estudio tiene mayor nivel económico que el promedio rural de este dominio. La pobreza estimada en costa es bastante superior a la pobreza rural en ENAHO, indicando que la encuesta se aplicó a agricultores relativamente más pobres.

36 36 Rasgos generales de la población de línea de base Hogares de la Sierra Centro con características distintivas: mayor acceso a crédito, más hogares liderados por mujeres, mayor migración y remesas, mejores servicios públicos e ingresos no agropecuarios. Las zonas seleccionadas en sierra centro han tendido a caer en áreas urbanas o peri-urbanas, donde la agricultura juega un rol menos importante que en otras zonas en la generación de ingresos (menor tamaño de tierras también explica esto) y hay mayor movilidad de la familia. Esta selección en sierra centro obedece a los sesgos del catastro rural con baja cobertura y cobertura cercana a los centros urbanos. Sierra norte aparece como la zona más pobre en términos de ingresos, activos y niveles de educación. Mayor presencia de programas sociales. Pese a mayor pobreza relativa, mercado de tierras juega rol importante acceso a la tierra. Destaca por la mayor importancia de la ganadería. Pese a que en costa predios están ubicados en zonas más integradas al mercado que en sierra, los hogares encuestados son más pobres que el promedio y tienen acceso limitado a servicios básicos de agua y electricidad. Las parcelas empadronadas luego de 1998 en costa serían las de hogares más marginales que los empadronados antes de esa fecha. Una parte importante de predios en costa norte no tienen ningún documento para probar propiedad o posesión. Los hogares encuestados en sierra sur son menos pobres que el promedio rural de este dominio. En esta zona destaca la importancia de la institución comunal en el acceso y manejo de tierras.

37 37 III. Aproximación a Algunos Impactos Específicos

38 38 Beneficiarios PETT Grupo de Control Inicio Y 0b Y 0c 2004 Y 1b Y 1c Final Y 2b Y 2c Cuando se Cuente con 2 datos para cada Productor Impacto en Y = (Y 2b – Y 1b ) – (Y 2c – Y 1c ); es decir, diferencias en diferencias Sea Y una variable de Impacto de la Titulación Esquema general para la evaluación de impactos Mientras tanto: Impacto Y = (Y 1b – Y 1c )

39 39 Algunos impactos esperados de la titulación de tierras Se espera que la titulación presente un impacto sobre:  Mercado de tierras: mejoras en la asignación de las tierras y disminución de la incidencia del minifundio.  Prácticas de conservación, manejo ambiental y agropecuario: mayores incentivos para la conservación de la tierra y manejo ambiental.  Conflictos por el acceso a tierras: incremento de la seguridad jurídica y disminución de disputas.  Otros impactos: relaciones de género, migración, crédito, entre otros.

40 40 Mercado de tierras: Relación entre el mercado de compra – venta y densidad de la titulación Fuente: Encuesta de Línea de Base GRADE-CUANTO Elaboración: GRADE

41 41 Mercado de tierras: Impacto sobre el mercado de compra – venta

42 42 Mercado de tierras: Impacto sobre el mercado de arriendos

43 43 Mercado de tierras: Relación de sustitución entre el mercado de compra-venta y arrendamiento a nivel agregado Fuente: Encuesta de Línea de Base GRADE-CUANTO Elaboración: GRADE

44 44 Mayor incidencia de problemas graves de erosión de tierras en sierra norte y sierra sur. Dos problemas que afectan la calidad de los suelos: erosión y salinización Fuente: Encuesta de Línea de Base GRADE-CUANTO Elaboración: GRADE

45 45 Impacto sobre la adopción de prácticas de conservación de suelos MODELO PROBIT DE ADOPCION DE PRACTICAS DE CONSERVACIÓN (Efectos marginales) Fuente: Encuesta de Línea de Base GRADE-CUANTO Elaboración: GRADE

46 46 Impacto sobre la adopción de mejoras en los suelos MODELO PROBIT DE MEJORAS EN LOS SUELOS (Efectos Marginales) Fuente: Encuesta de Línea de Base GRADE-CUANTO Elaboración: GRADE

47 47 Impacto sobre el manejo de residuos sólidos MODELO PROBIT DE MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS (Efectos Marginales) Fuente: Encuesta de Línea de Base GRADE-CUANTO Elaboración: GRADE

48 48 Conflictos: Parcelas en conflictos según posesión de título Pett No PETTPETTTotal DOM1-CN3,0%4,0%3,4% DOM2-CCS6,1%6,5% DOM3-SN1,6%0,6%1,1% DOM4-SC1,6%1,8% DOM5-SS2,4%0,9%1,3% Total2,0%1,6%1,8% Fuente: Encuesta de Línea de Base GRADE-CUANTO Elaboración: GRADE

49 49 Conflicto: Principales causas de conflictos por parcelas Fuente: Encuesta de Línea de Base GRADE-CUANTO Elaboración: GRADE

50 50 Otros impactos: Género En el caso del análisis de género no se encontraron efectos en la conducción de parcelas por parte de las mujeres en el análisis de regresión. En cuanto a la cobertura de parcelas tituladas por el PETT y que sean declaradas como tituladas para ambos cónyuges en hogares liderados por varones, se obtuvo en la muestra general lo siguiente: Porcentaje de parcelas con título a nombre de ambos cónyuges(*) No PETTPETTTotal DOM1-CN49%55%43% DOM2-CCS22%63%43% DOM3-SN68%41%45% DOM4-SC24%75%62% DOM5-SS48%42%41% Total36%62%54% Fuente: Encuesta de Línea de Base, GRADE-CUANTO (*) Sólo hogares con jefe de hogar varón Estos porcentajes son relativamente bajos para una política de titulación de ambos cónyuges, especialmente para sierra norte y sur.

51 51 IV. Evaluación Global de Impactos

52 52 Objetivo Medir impactos del proyecto de titulación en su I Fase (1997-2001) y parte de la II Fase (2002-2004) utilizando técnicas de comparación de poblaciones con similares características.

53 53 Beneficiarios PETT Grupo de Control Inicio Y 0b Y 0c 2004 Y 1b Y 1c Final Y 2b Y 2c Cuando se Cuente con 2 datos para cada Productor Impacto en Y = (Y 2b – Y 1b ) – (Y 2c – Y 1c ); es decir, diferencias en diferencias Sea Y una variable de Impacto de la Titulación Esquema general para la evaluación de impactos Mientras tanto: Impacto Y = (Y 1b – Y 1c )

54 54 Marco Conceptual: Efectos Esperados Efecto demanda sobre inversión: al tener mayor seguridad jurídica sobre la propiedad de la tierra, los agentes agrarios tendrán más incentivos para invertir en capital asociado a la tierra así como en cambiar sus patrones de uso de la tierra (por ejemplo, hacia cultivos permanentes de mayor valor). La mayor inversión asociada a la tierra incrementará la productividad de los agentes agrarios por unidad de superficie y por unidad de trabajo. Efecto oferta de crédito formal: el sistema financiero formal ampliará su oferta de crédito a los agentes agrarios con derechos de propiedad más seguros, en la medida que mejora la calidad de los posibles colaterales para las operaciones crediticias formales. El mayor acceso a crédito formal amplía las posibilidades de crecimiento agrario y generación de empleo productivo en el campo.

55 55 Marco conceptual: otros efectos esperados Un incremento en los ingresos de las familias beneficiadas, en la medida que logran tener mayor acceso a crédito y mayor productividad de sus activos; Mayor actividad de los mercados de tierras, mejorando la asignación de las tierras entre agricultores con productividades diferenciadas y reduciendo la incidencia del minifundio; Mejorar o establecer mejores relaciones de género dentro de las familias rurales, en la medida que ambos cónyuges son reconocidos legalmente como copropietarios y se mejora el poder de negociación de las mujeres al interior de los hogares rurales; Generar prácticas agropecuarias conservacionistas en la medida que con derechos más seguros los agricultores tienen mayores incentivos en conservar los atributos productivos de su tierra; Reducir los conflictos entre familias rurales por el acceso a tierras, en la medida que los derechos adquieren reconocimiento legal frente al Estado, y específicamente, frente al Poder Judicial;

56 56 Importancia de condicionamientos La medición de todos estos efectos son importantes en un esquema de desarrollo rural de más largo plazo, y serán atendidos en este estudio mediante el conjunto de estrategias metodológicas descritas posteriormente. Sin embargo, es importante señalar que existen condicionamientos (por ejemplo: contexto económico, geográfico y social) que pueden influir en la forma en que estos impactos ocurran, en los periodos requeridos para que estos efectos puedan ocurrir y en la posible diferenciación de estos impactos respecto a agentes con heterogeneidad en atributos, posesión de activos y niveles de riqueza.

57 57 Método de emparejamiento Método de emparejamiento: consiste en comparar a productores que han accedido a un titulo PETT respecto a otros que no se han beneficiado del programa de titulación pero que poseen las mismas características que los primeros, en términos de dotación de tierras, capital humano y grado de titulación del entorno. En la medida que ambos grupos sean estrictamente comparables es posible establecer un vínculo causal directo entre acceso a un titulo PETT y variables claves cómo ingresos, acceso a crédito, desarrollo del mercado de tierras, estrategias de manejo agrícola e incluso estrategias familiares. La idea central es identificar entre los potenciales agricultores de control aquellos que son lo más similar posibles a los que fueron beneficiados por el PETT para reducir cualquier sesgo de selección y capturar el impacto neto del Programa. Las variables que se han creído conveniente considerar para asegurar que ambos grupos son razonablemente comparables son: a) Ubicación geográfica (identificada por los 5 dominios en los que se ha dividido la muestra); b) densidad de titulación de la zona aledaña al predio intervenido; c) tamaño del predio; y d) características del productor y su hogar (años de educación, genero, lengua materna y tamaño del hogar).

58 58 Método de emparejamiento Metodología Al momento de comparar entre productores que han accedido a un titulo PETT respecto a otros que no se han beneficiado de dicha infraestructura uno puede “emparejar” a los productores de distinta manera. Se puede comparar a cada uno de los beneficiados por el PETT con aquel productor que más se le parece. Alternativamente se puede comparar respecto a un promedio de aquellos que son más parecidos. Si se decide usar un promedio de los que más se parecen, puede usarse un promedio simple o un promedio ponderado. Y por último, si se opta por usar un promedio ponderado los pesos puden ser distintos de acuerdo a cuán “similar” es el productor que va a ser usado como “control” respecto a aquel productor que es parte del grupo de “tratamiento”. Las distintas maneras de hacer éstas comparaciones generan distintos resultados. Sin embargo casi todos los resultados son consistentes entre si y revelan que hay algunos impactos que son robustos.

59 59 Resultados de Impacto del Método de Emparejamiento II

60 60 Resultados de Impacto del Método de Emparejamiento I

61 61 Resumen y recomendaciones sobre los impactos de la titulación en la primera fase (1997-2001) y parte de la segunda fase (2002-2004)

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64 64 Conclusiones (1/2) En general, se observan impactos importantes en tres ámbitos relevantes para este tipo de programa de titulación de tierras: (i) mayor operación del mercado de tierras; (ii) mayores ingresos de los hogares rurales; (iiii) mayor acceso a crédito formal. No se han encontrado impactos significativos en prácticas de conservación y mejora de suelos; en indicadores de género; en resolución de conflictos y en el valor de activos y la rentabilidad de la actividad agropecuaria en general. Se encontró evidencia de impactos en prácticas ambientales a través del manejo de desechos sólidos en el entorno de la vivienda. Estos resultados son congruentes con una situación o contexto en el cual la actividad agrícola tiene muy baja rentabilidad debido a diversos factores. En primer lugar, la baja rentabilidad agrícola puede estar ligada a temas estructurales y de política, donde los precios de los productos agrícolas son declinantes y volátiles, especialmente en un contexto de precios decrecientes de estos productos en los mercados internacionales. La baja rentabilidad agrícola también puede estar asociada a factores coyunturales de los últimos dos o tres años, en donde es sabido que la agricultura peruana ha pasado por diversos problemas climáticos. La actual cobertura de títulos del PETT a hogares liderados por varones arroja que sólo un 62% de estas parcelas están a nombre de ambos cónyuges. Este porcentaje es particularmente bajo en sierra norte y sur.

65 65 Conclusiones (2/2) Ante una baja rentabilidad agrícola, los hogares rurales que se ven beneficiados por la titulación del PETT tenderán a utilizar los mayores recursos y oportunidades generadas por la formalización (mayor acceso a crédito, mayor seguridad jurídica) en actividades no agrícolas de mayor retorno, como las actividades no agropecuarias y posiblemente la actividad ganadera en ciertos ámbitos. Igualmente, la mayor seguridad de tenencia puede haber influido en la mayor movilidad de los miembros del hogar en edad de trabajar, los cuales pueden fortalecer el ingreso de las familias vía remesas. Adicionalmente, la mayor operación del mercado de tierras que parece estar asociada a la titulación de tierras, favorece una mayor movilidad del recurso, incentivando que los hogares beneficiarios de la titulación tiendan a reducir sus tamaños de operación e incluso de propiedad en el más largo plazo. Este patrón de impactos difiere del patrón mayormente esperado en la literatura en el tema, en la cual se predicen impactos a través de mayor productividad de la tierra y mayor inversión en equipamiento y mejoras de este activo.

66 66 Recomendaciones Las políticas de titulación pueden tener efectos aún más positivos en los ingresos de los hogares beneficiarios si es que son adecuadamente acompañadas de políticas de desarrollo rural centradas en la diversificación de actividades no agropecuarias; Para poder mejorar los impactos de la titulación en las decisiones de inversión en activos ligados directamente a la tierra y a la producción agrícola, es preciso implementar políticas complementarias que estabilicen y mejoren la rentabilidad agrícola en el mediano plazo. Esto implica mejorar las políticas de innovación técnica agrícola, las que promuevan el desarrollo de mercados de servicios agropecuarios, y mejoras significativas en la infraestructura relevante para la rentabilidad de la producción agrícola. Es probable que algunos efectos del programa de titulación en temas como manejo ambiental o resolución de conflictos por la tierra requieran diseños más específicos dentro del programa para enfrentar directamente estos problemas, con especial atención a zonas críticas. De acuerdo a los resultados de este estudio, los impactos agregados en estos temas no han sido relevantes en esta primera etapa del programa. Se ha notado que el porcentaje de parcelas tituladas por el PETT a nombre de ambos cónyuges es relativamente baja, especialmente en sierra norte y sur por lo que se recomienda una política más activa en este tema para lograr la titulación conjunta de los cónyuges