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Javier Sagredo Coordinador del proyecto SAVIA-Drogas Las limitaciones de las políticas sobre drogas en América Latina y el reto de la integración social.

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1 Javier Sagredo Coordinador del proyecto SAVIA-Drogas Las limitaciones de las políticas sobre drogas en América Latina y el reto de la integración social TALLER SOBRE EL DESARROLLO DE POLÍTICAS LOCALES DE INTEGRACIÓN SOCIAL EN EL MARCO DE LAS POLÍTICAS NACIONALES SOBRE DROGAS Centro de Formación de la Cooperación Española Cartagena de Indias, Colombia Del 19 al 23 de septiembre de 2011

2 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina Políticas sobre consumo de drogas en América Latina han tenido una evolución: –Reciente. –Desigual. –Embrionaria. A pesar de su desarrollo en algunos países, siguen siendo consideradas como la Cenicienta de las políticas de drogas : –Bajos niveles de inversión pública, más orientada hacia medidas de control de la oferta, bajo regímenes prohibicionistas. –Retrasada posición en las listas de prioridades de las agendas públicas de los Gobiernos de la región, a pesar de su omnipresencia en el discurso político.

3 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina El esfuerzo que han realizado los países de la región en las últimas dos décadas por aumentar los recursos disponibles para la ejecución de la política social es muy significativo, pero no se ha visto reflejado significativamente en las políticas de drogas: –Limitaciones de los sistemas de prevención y atención de los problemas de consumo. Necesidad de planteamientos diferentes por su falta de efectividad. –¿O no? ¿Cuál sería la situación si no se interviniera? –Cobertura muy limitada. Insuficiente para cubrir las necesidades de la mayoría de la población: Tanto en las áreas de prevención y mitigación, como en las de atención e integración social. Informe Hemisférico de la quinta ronda de evaluación del Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM – mayo 2011): Existen diferencias en la cobertura y alcance de programas escolares de tipo universal. Así, en algunos países se alcanza a la casi totalidad de la población objetivo, mientras que en otros es limitado. Es importante señalar que la situación de los países no es homogénea, encontrándose grandes diferencias, incluidas la edad de los destinatarios de los programas, las coberturas y la intensidad de las intervenciones.

4 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina Desajuste entre oferta y demanda en las diferentes modalidades. Las limitaciones presupuestarias convierten a esta política en una sucesión de esfuerzos atomizados, limitados y sin visos de convertirse en verdaderos sistemas de prestación de servicios a la población, con calidad y cobertura suficientes. La mayor parte de las inversiones públicas se han dirigido hacia los ámbitos de prevención (normalmente basados en intervenciones no evaluadas) y sensibilización social, pretendiendo mostrar a los ciudadanos, a través de acciones básicamente mediáticas, que desde las instituciones públicas se está trabajando en el problema del consumo de drogas.

5 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina Escasa inversión pública en infancia y juventud. Los países de la región gastan en las personas mayores (como porcentaje de los ingresos del trabajo) aproximadamente la misma proporción que los países desarrollados, pero invierten la mitad en niños y jóvenes. La proporción de transferencias familiares destinada a niños y jóvenes es mucho mayor en América Latina, mientras que la de transferencias públicas es sensiblemente menor. Esto plantea la necesidad de una participación mucho más enérgica del sector público para asegurar la inversión adecuada en el desarrollo de capacidades y la protección frente a riesgos en la infancia y la juventud. (Panorama Social de América Latina, CEPAL 2010) Todo ello inserto en un panorama general de restricciones en los ya limitados presupuestos públicos, el cual se complica con la actual crisis económica.

6 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina Ausencia de base científica para la mayoría de las políticas. Falta de puesta en relevancia de la evidencia sobre el fenómeno que oriente la acción de la política pública. Poca investigación y limitado o mal uso de la información. Miradas al fenómeno muy sesgadas y limitadas por la poca capacidad de respuesta.

7 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina Visión simplista y muy centrada en las drogodependencias, aislada de otras políticas. Por ejemplo: –No se cuenta, ni siquiera con registros de centros de tratamiento en una tercera parte de los países del continente y la evaluación de la calidad y de la efectividad del tratamiento no es una práctica extendida en el Hemisferio (Informe MEM Quinta Ronda, mayo 2011). Muy pocos países disponen de información sobre resultados del tratamiento, características del personal de los centros o del nivel de satisfacción de los usuarios. –Persistente falta de evaluación de programas de prevención.

8 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina La problemática de las adicciones, a pesar de ser catalogada por muchos años como nosología epidémica social, no ha recibido la atención prioritaria de las políticas de salud que habría de esperarse por parte del Estado. No se da respuesta suficiente desde la salud a un grave problema de salud. Su tratamiento siempre ha sido marginal y su abordaje parcial, abandonando a los afectados que quieren rehabilitarse a que lo hagan por su cuenta y a su costo, generando fuertes inequidades en el acceso a los servicios y en la concreción del derecho a la salud de los afectados.

9 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina La limitada o inexistente oferta pública de tratamiento conduce, a la postre, a que solamente aquellos ciudadanos con capacidad económica suficiente puedan acceder a clínicas y centros privados que cumplen con criterios mínimos de calidad. El resto, la gran mayoría, ven así negado su derecho a la salud y tienen que conformarse, si logran cobertura, con el acceso a centros de tratamiento de dudosa calidad terapéutica o en los que se vulneran sus más básicos derechos. En materia de atención a personas con consumos problemáticos, la prestación de servicios de tratamiento se desarrolla principalmente por ONG u operadores privados (en los mejores y contados casos, a través del pago del Estado a los prestadores de servicios de un canon por paciente atendido) y nunca integrando el grueso de la atención en los sistemas generales de salud pública.

10 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina Oferta muy centrada en modelos excluyentes y no integradores. Sólo en algunos países, y con el liderazgo de la sociedad civil, se han realizado incursiones decididas con programas de reducción de daños o de mitigación. Además, el ciclo de recuperación no se cierra. En la mayoría de los países, todavía no se ha incursionado de una manera decidida en el ámbito de la integración social, ausente de las políticas públicas sobre drogas (de hecho, aunque está enunciada en las estrategias nacionales, no existe un mayor desarrollo en la práctica). Debido a ello, las personas con consumos problemáticos que pueden iniciar procesos terapéuticos son mucho más proclives a sufrir recaídas y reingresos, limitando en gran medida las posibilidades de superación de los problemas de adicciones y reduciéndose sustancialmente la eficacia de la inversión, generalmente pequeña, que se realiza en el ámbito de tratamiento.

11 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina La intervención en el marco de un fenómeno como el de las drogas, multi-causal y multi-dimensional, pasa necesariamente, como en el resto de políticas sociales (y en particular las que apuntan a la superación de la pobreza) por procesos de articulación con otros sectores para ser capaz de vislumbrar algunos resultados positivos y tangibles. Dificultades de articulación con otros sectores de la política pública: La dinámica compartimentada y sectorial de la actuación y programación de las administraciones públicas y la distribución y manejo individualizado de sus presupuestos generaliza, en todos los niveles de actuación, carencias de coordinación entre los distintos actores institucionales y de gestión integral y conjunta de la política nacional sobre drogas. Dificultades de incorporación de la temática de drogas en las políticas de salud, educación y otras políticas sociales. Falta de liderazgo político para empujar la temática en otras políticas sectoriales.

12 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina Ausencia de mirada territorial para incrementar coberturas y accesos: –Cobertura insuficiente y casi siempre limitada a áreas metropolitanas y urbanas. Tema normalmente excluido de la agenda local de desarrollo. –Planificación de políticas de drogas tradicionalmente realizada desde la administración central: problemas de adaptación a las características y necesidades locales. –Procesos de descentralización o desconcentración débiles y de desigual desarrollo. –Pobre participación de municipios y regiones en la planificación, ejecución y evaluación de las políticas de drogas. –Falta de instancias de diálogo y coordinación entre los diferentes niveles de la administración pública. –Deficiente definición de marcos competenciales entre distintos niveles de la administración: Terreno de nadie y abandono de obligaciones por parte del Estado.

13 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina Limitada o inexistente participación de la comunidad. Inexistencia de canales adecuados de participación. Reto y dificultades de conexión de los procesos desde la política pública con los desarrollos a nivel comunitario.

14 Limitaciones de las políticas sobre consumo de drogas en América Latina Políticas de drogas y la ausencia de la mirada social: el déficit de impulsión de procesos de integración social y desarrollo humano. Efectos no deseados de las políticas de drogas en los individuos, en las comunidades, en grupos vulnerables y en las sociedades latinoamericanas. Política de drogas prohibicionista e inequidad: el castigo a la pobreza. A pesar de todo, algunos avances esperanzadores: –Miradas más profundas y más amplias en algunos países. –Desarrollos de sistemas embrionarios de asistencia. –Incorporación de componente de integración social a las políticas de drogas. –Necesidad de respuestas eficientes y suficientes.

15 El reto de la integración social en América Latina En los últimos 25 años: significativos avances hacia la democratización de los sistemas políticos, el control de una inflación endémica y la integración de las economías en el mercado mundial. El progreso no se ha limitado a la política y la economía: la esperanza de vida, la nutrición, la escolaridad y muchos otros indicadores de bienestar han mejorado y continúan haciéndolo. Sin embargo, América Latina sigue siendo la región del Mundo que mantiene las desigualdades sociales más acentuadas. Para que la situación cambie y puedan prosperar, se requiere extender las oportunidades a las grandes masas de ciudadanos hoy excluidas y mejorar su acceso a las instituciones y recursos. En 2009, América Latina y el Caribe experimentó una caída del producto por habitante del 3%, en el contexto de una crisis internacional generalizada. No obstante, a diferencia de otras crisis anteriores, en esta ocasión las políticas públicas jugaron un papel preponderante para evitar un impacto mayor en las condiciones laborales y sociales.

16 El reto de la integración social en América Latina En ese mismo año, la incidencia de la pobreza alcanzó a un 33,1% de la población de la región, incluido un 13,3% en condiciones de pobreza extrema o indigencia. Estas cifras se traducen en 183 millones de personas pobres y 74 millones de indigentes. Respecto de 2008, la pobreza solo mostró un leve retroceso, equivalente a un aumento de 0,1 puntos porcentuales, lo que muestra una disposición y una capacidad mucho más enérgica de los países para contener los efectos sociales de la crisis, en comparación con otras situaciones análogas producidas en crisis precedentes. El incremento de la pobreza extrema fue algo mayor y representó 0,4 puntos porcentuales. Tanto el número de pobres como el de indigentes aumentaron en tres millones de personas. (Panorama social de América Latina, 2010, CEPAL).

17 El reto de la integración social en América Latina Déficit del Estado y presencia de otros poderes fácticos. Dificultades para la defensa de los intereses comunes frente a los particulares. La política de la no política. Exclusión se volvió más urbana y más visible. Percepción cada vez mayor de desvinculación e insatisfacción de amplios segmentos de la población. La exclusión social es la amenaza más peligrosa que enfrenta la democracia en América Latina y el Caribe. (Informe 2008 ¿Los de afuera? Patrones cambiantes de exclusión en América Latina y el Caribe)

18 El reto de la integración social en América Latina Aunque el balance macroeconómico general en los últimos años sigue siendo relativamente positivo en la región, en toda América Latina se reproducen esquemas de exclusión social grave, en los que están presentes elementos como: –la extrema pobreza; –el bajo nivel escolar; –la falta de ocupación y de acceso al crédito con formas precarias de auto- sustentamiento (trabajo ocasional, mal pagado, al margen de la legalidad, incluyendo la participación en la industria de las drogas); –el crimen, la exposición a la violencia grave física y psicológica (intra-familiar y de género); –la vida en la calle y de calle; –el tráfico de seres humanos y la explotación sexual; –las enfermedades, los consumos de drogas, los desplazamientos y migraciones forzadas. Todo ello unido a las limitaciones de acceso a los servicios básicos de salud, educación, seguridad y protección social (Las lagunas de la protección social).

19 Conceptos y principios básicos Definiciones complementarias, sinérgicas y que a veces trabajan por sí solas: –Rehabilitación-Deshabilitación –Inclusión-exclusión –Integración-desintegración –Reinserción-desinserción (expulsión) –Cohesión social (CEPAL). –Inclusión democrática (SEGIB). Relatividad de la exclusión social: Diferentes dimensiones (de exclusión o no en el mismo sujeto) y distintos grados (exclusión, vulnerabilidad, riesgo de exclusión). Necesidad de contextualización. Importancia de la definición de riesgo (criterios): aplicado a individuos, grupos y comunidades. Depende de dos factores: –Vulnerabilidad. –Amenaza.

20 Conceptos y principios básicos Qué es estar integrado? Definición de la Central Emergencias Naciones Unidas: –Elementos de integración: Acceso a bienes y servicios sociales (educación, salud) Acceso a mercado laboral: segmento positivo (que tiende a lo formal) Participación social: asociaciones, sindicatos,… Esta definición no contempla: Las redes subjetivas, ni lo informal: grados de participación y vinculación social. El marco de derechos que permite gozar de lo anterior. –Exclusión como acción. Integración como proceso (favorecer la participación a una totalidad). –Mirada hacia los condicionantes y determinantes individuales y sociales aplicados a la integración social.

21 Drogas y exclusión Doble mirada: 1.Mirada hacia el individuo con problemas de consumo. –Enfermedad crónica y con frecuentes recaídas, que provoca condicionantes y agravantes de exclusión: –Déficit de oportunidades. –Limitada participación social. –Redes personales precarias. –Estigmatización. –Limitaciones de la capacidad personal. »Determinantes existentes. »Deterioro físico. »Patologías mentales asociadas. »…»…

22 Drogas y exclusión 2. Mirada hacia las comunidades o colectivos vulnerables con problemas de drogas (tráfico y consumo): Efectos directos. Problemas asociados: –Pobreza. –Desempleo. –Inseguridad y violencia. –Empleo infantil, deserción escolar. –Informalidad. –…–…

23 Integración social y drogas en América Latina Consumo problemático en AL: –Realidades diversas, heterogéneas, complejas. –Para hacer frente a estas diferentes realidades, tanto al interior de los países como en cada uno de los barrios de cada localidad, es necesario generar una política que permita diferenciar distintos niveles de intervención y acciones adecuadas a las características del fenómeno de drogas, tanto lícitas como ilícitas, en cada comunidad. –Complejización mayor de la mirada, todavía borrosa. –Preocupación por incremento de consumos problemáticos en muchas realidades. Imaginarios sociales excluyentes. Necesidad de movilizarlos para abrir mirada a determinantes sociales. La exclusión como solución y como cura.

24 Integración social y drogas en América Latina Ámbitos de aplicación: integración social y vinculaciones problemáticas con las drogas. Vínculos problemáticos con el tema de drogas pueden existir, incluso sin consumir o participar en el circuito de la oferta. Consumo (problemático), producción y tráfico muchas veces se encuentran juntos en las comunidades.

25 Integración social y drogas en América Latina La atracción del negocio de la oferta: –Producción, tráfico de drogas y exclusión-integración social: Funciones que cumple y efectos que produce en las comunidades y grupos más vulnerables: Aquellos que recurren en ilícitos o en actos de violencia suelen carecer de oportunidades económicas legítimas y de los contactos personales o sociales necesarios para obtener muchos de los servicios y recursos de los que dispone el resto de la sociedad. Para esta gran masa de excluidos, lo ilícito y la violencia son instrumentos utilizables para alcanzar ciertos fines de otro modo inalcanzables, como justicia, seguridad y beneficios económicos, por medios que perturban la vida de la comunidad. La justicia se logra por medio de la venganza, la seguridad por medio de la imposición violenta de la autoridad y los beneficios económicos para la supervivencia a través de la participación en actividades ilícitas.

26 Integración social y drogas en América Latina La atracción del negocio de la oferta: –Producción, tráfico de drogas y exclusión-integración social: Funciones que cumple y efectos que produce en las comunidades y grupos más vulnerables: La violencia generada desde la comunidad, y la producida desde el Estado como respuesta, corroe la delicada trama social que mantiene unidas a las comunidades durante períodos de penurias económicas, sociales y políticas, y destruye la confianza, la seguridad y la solidaridad Este esquema se reproduce de manera clara en la participación de muchos ciudadanos en la industria de la producción y tráfico de drogas. Y es además un fenómeno que afecta de manera directa y especial a las mujeres, quienes buscan en las actividades de micro-tráfico de drogas una opción de ingreso económico que permita cubrir las necesidades básicas familiares; todo ello en el marco del incremento sostenido en la región del número de familias monoparentales en las que las mujer genera el único ingreso del hogar.

27 Integración social y drogas en América Latina La atracción del consumo y el riesgo de una mayor exclusión social: –Consumo de drogas como consecuencia o como causa de la exclusión social: puede provocar el deterioro de las condiciones de vida. por otra parte, los procesos de marginación social pueden constituir una razón para comenzar a consumir drogas. –El consumo problemático de drogas es sólo una de las posibles puertas de entrada en los contextos de sufrimiento social, psicológico, físico y cultural. –Consumo problemático en entornos de pobreza: es visible, público y tiene impacto en la vida de los ciudadanos.

28 Integración social y drogas en América Latina La atracción del consumo y el riesgo de una mayor exclusión social: –Consumo problemático como proceso de empobrecimiento. –Definición de consumo problemático en el ámbito de la exclusión social: Consumo que produce problemas o incrementa las dificultades, riesgos o vulnerabilidades en los procesos de integración social. No depende de la frecuencia de uso o identidad, sino a la producción de exclusión. Diferencia entre estigmatización de personas o de conductas. –Incluye, por supuesto, todo tipo de drogas, lícitas e ilícitas.

29 Integración social y drogas en América Latina La atracción del consumo y el riesgo de una mayor exclusión social: –El problema muchas veces no es el consumo (relación consumo desarrollo), sino la exclusión que se genera frente al consumo. (escuela, trabajo, familia, comunidad). –Al usuario problemático de drogas, como parte del mismo proceso de exclusión, tiende a considerárselo minusválido social, inmaduro y desviado. –Se asocia a delincuencia y a peligrosidad en el imaginario social, constituyéndose en amenaza para el resto del grupo. –Enfermedad, pero no de órgano, sino funcional (si se excluye, no mejora). –Consumo como factor de riesgo para la desintegración social. –O como factor de integración. Formas distintas de integración social que no suponen la eliminación del consumo para integrarse – reducción del daño)

30 Políticas actuales sobre drogas e integración social –El usuario problemático de drogas es excluido de los espacios cotidianos, de los espacios socio- afectivos, de los espacios de integración social y, en múltiples ocasiones, incluso será excluido de los mismos programas de tratamiento. –Políticas de drogas y la ausencia de la mirada social: el déficit de impulsión de procesos de inclusión social y desarrollo humano. –Necesidad de planteamientos diferentes.

31 Algunos apuntes sobre la necesidad de políticas más efectivas y equilibradas Principios orientadores básicos: –Desarrollo humano, Amartya Sen, saber, tener, ser. –Determinantes sociales de la salud. –Desarrollo sostenible (ODM). –Protección social, integral, con enfoque de derechos (ejercicio pleno de todos los derechos). Marco de DDHH. –Derecho a la salud y el cuidado continuo de las personas con consumos problemáticos. –Promoción de estilos de vida saludable y sostenible. –Teoría de redes. –Formas de integración afirmativas para la vida.

32 Algunos apuntes sobre la necesidad de políticas más efectivas y equilibradas –Adecuación de los modelos y de las intervenciones a los grupos de destinatarios y a los niveles de exclusión, de acuerdo a los riesgos y a las vulnerabilidades. –Elementos (sanitarios, sociales,…) de vulnerabilidad (individual, familiar, colectiva) deben ser vistos en términos de la integración social: factores de riesgo y protección de exclusión bajo la luz de integración social. –Atención al riesgo de generar inequidades a través de la discriminación positiva: programas deben apuntar a trabajar integración social en general para todos. –Exclusión como acción. Integración como proceso (favorecer la participación a una totalidad). Necesidad de los plazos necesarios para implementar estas políticas (bambú, construye raíz profunda durante sus primeros años y luego crece rápidamente).

33 Algunos apuntes sobre la necesidad de políticas más efectivas y equilibradas –Integración social como base de las intervenciones de tratamiento: Asistencia como base de la integración social. Transformación de las estructuras y oferta de tratamiento en una red integradora, más cercana a las comunidades. –Integración social como base de las intervenciones de promoción y prevención: No puede intervenirse en prevención universal y específica sin desarrollo social. Necesidad de trabajar en mejorar las condiciones de vida, facilitar la organización social y comunitaria como elementos de prevención. –El reto y la necesidad de la participación pública en el desarrollo, implementación y gestión de la política pública de integración social y drogas. Más fundamental en este ámbito de la política que en otros.

34 Algunos apuntes sobre la necesidad de políticas más efectivas y equilibradas –La generación de evidencia en la materia para la construcción de la política: El desarrollo y complejización de los sistemas de información e investigación sobre drogas en AL: la mirada al consumo problemático, a la dependencia y a los determinantes sociales y problemas asociados. Mirada hacia los destinatarios/parceros, en todos sus niveles (personas con consumos problemáticos, grupos en riesgo, comunidades en riesgo, sociedad en general) y hacia los entornos, determinantes, condicionantes. Necesidad de leer y de intervenir en los factores de riesgo y protección en la materia integración social. Cambiar la cultura de la evidencia: pasar de la anécdota a la evidencia. Reto de no dejar de intervenir, pero produciendo evidencia al mismo tiempo. Herramientas básicas de investigación y diagnóstico para la construcción de la política en todos los niveles territoriales de intervención: nacional, intermedio, local, comunitario.

35 Algunos apuntes sobre la necesidad de políticas más efectivas y equilibradas –La generación de evidencia en la materia para la construcción de la política: Avance progresivo del desarrollo del sistema. Sentar a la academia en este ámbito. Utilizar bibliografía existente, adoptando metodologías existentes. Buscar los mejores indicadores, los de más impactos y los que ya han sido validados. Mirada a los impactos: –Acceso a bienes y servicios sociales. –Acceso a empleo, inserción económica. –Seguridad, convivencia y prevención de conflictos. Información necesaria para la gestión de la política: –Construcción de sistemas de información para el seguimiento y evaluación de las políticas públicas en integración social y drogas. Definición de un sistema de indicadores básicos. Necesidad de sistematizar y de generar evidencia: información continua y estudios longitudinales (cohortes) y transversales. Establecimiento de líneas de base. –Recopilación de información sobre oferta de recursos y servicios, para planificadores, profesionales, operadores y usuarios. Catálogos o guías de servicios.

36 Equidad como elemento consustancial a las políticas públicas Hay que trabajar partiendo de una premisa que seguramente muchos compartimos: los valores que inspiran la búsqueda de mayor equidad en dicho acceso no pueden conducir a políticas públicas que sean un subproducto de la prosperidad, como repartir lo que se puede después de crecer. Tienen que ser una condición de la prosperidad. Las políticas sociales no pueden ser un subproducto de la política económica. Tienen que ser condición de la política económica, que debe ser diseñada teniendo en cuenta dicha condición. Hay que poner en práctica políticas públicas que vayan al corazón de los factores que explican la desigualdad. En última instancia, se trata de apuntar a la igualdad de derechos y de capacidades, incrementando la capacidad de generar ingresos de aquellos cuyo acceso a los frutos del crecimiento queremos mejorar. Son los gobiernos, los que por medio de políticas públicas tienen que abrirles oportunidades para que puedan lograrlo. Danilo Astori, Vicepresidente de la República Oriental del Uruguay, Montevideo, julio de 2011 (Prefacio del libro La década de América Latina y el Caribe: una oportunidad real, BID)

37 Gracias por vuestra atención y vuestro compromiso


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