Gestión de Tesorería Departamento de Finanzas Publicas del FMI

Gestión de Tesorería Departamento de Finanzas Publicas del FMI
Israel Fainboim Yaker Mike Williams Claudiano Albuquerque Lima, 9-11 de Diciembre de 2014

Introducción y cobertura del curso
Sesión 1 Introducción y cobertura del curso

Agenda del Curso Introducción y cobertura del curso
Organización y funciones de una Tesorería moderna (frente a la tradicional) y modelos de organización Ejecución del presupuesto y gestión de tesorería Cuenta Única del Tesoro (CUT): modelos, cobertura y funcionamiento Los pronósticos de caja en la práctica: métodos para pronosticar ingresos y gastos; fuentes de información Los procesos de recaudo y pago por el gobierno

Agenda del Curso (cont.)
7. La gestión de caja en el mercado financiero: Gestión activa del efectivo: opciones y herramientas El mercado financiero y suavización de los saldos con Letras del Tesoro (Tbills) Estimación del colchón mínimo de efectivo a mantener en la CUT Inversión de excedentes temporales y endeudamiento de corto plazo 8. Marco de coordinación: Coordinación entre la gestión de caja y la gestión de la deuda Coordinación con la oficina de presupuesto y la agencia tributaria Relación con el banco central (coordinación con la política monetaria) y con los bancos comerciales (servicios bancarios) 9. Gestión de tesorería y contabilidad 10. Implementación de las reformas: marco jurídico; necesidades informáticas (IT); recursos humanos necesarios; secuencia y prioridades La gestion de la liquidez debera ser la parte principal de la gestion moderna de caja. Esto puede signifcar que le TN mantenga nivelez significativos de ahorro. El fortalecimiento de la cobertura de la CUTN deberá ser la herramienta principal para modernizar al TN. El traspaaso de los recursos de las empresas que no estan dentro del a CUTn, no significa que estas entidades pierdan su autonomia. El flowt ( tiempo que se tarda en llegar a la CUTN los recursos que se obtengan en la gestion de la recaudacion)

¿En qué consiste la Gestión de Tesorería?
Ejecución del presupuesto Gestión de la deuda La gestión de caja La CUT y otras cuentas bancarias Pagos Mike willian consultor internacional en tesoreria de Gran Bretana Determinar que cuentas de la CUTn son remuneradas, y determianr que recursos podrian incluirse, en razon de que se estan perdiendo recursos para una gestion efeciente de recursos. Informes y las cuentas del Estado Funciones básicas tradicionales El enfoque moderno

¿En qué consiste la gestión de caja?
La gestión de caja es: la estrategia y los procesos asociados para gestionar de forma económica y eficaz los flujos a corto plazo y los saldos de caja del gobierno, tanto dentro del gobierno como entre el gobierno y otros sectores. La gestión de caja no es lo mismo que la gestión del presupuesto, o la ejecución del presupuesto La ejecución del presupuesto consiste en garantizar que el presupuesto se gestione conforme a los límites financieros acordados. La gestión de caja consiste en garantizar que el gobierno disponga de la liquidez necesaria para realizar sus pagos en forma oportuna, y requiere una planificación previa. Restringir o retrasar los pagos por falta de fondos es racionamiento de efectivo (cash rationing), no gestión de caja. Una gestión de caja eficaz elimina la necesidad de racionamiento y evita la deuda flotante (arrears). Los fideicomiso fragmentan los recursos publicos, no es un buena practica como una herramienta de gestion de recursos. La forma de atraer los recursos de los otros entes gubernamentales, seria que estos cuando pasen a la CUTN sean remunerados, ya que estos recursos son utilizados para otros entes que lo necesiten. La gestion presupuestaria, que no se comprometa mas alla de los limites. Y de caja es garantizar la entrega de recursos cuando el ente lo necesite, claro esta que deberia existir planes de caja acordado entre el TN y los entes.

Objetivos de la gestión de caja
Garantizar la disponibilidad de fondos para cumplir los compromisos de pago Objetivo primordial al que deben estar sujetos los demás objetivos Economizar efectivo dentro del gobierno Reducir los costos y limitar el riesgo Gestionar eficientemente el flujo agregado de fondos a corto plazo del gobierno Tanto déficits como superávits de caja De manera tal que también beneficie a: Gestión de la deuda Política monetaria Mercados financieros (liquidez e infraestructura del mercado) Manejo del riesgo operacional es importante fortalecerlo, para poder mitigar los riesgos de perdidas

Enfoques de gestión de caja
Enfoque tradicional (pasivo) Enfoque moderno (activo) Mayoritariamente pasivo en el manejo de efectivo Monitorear los saldos de caja, mantener una reserva de efectivo para hacer frente a la volatilidad y a las salidas de fondos no previstas De ser necesario restringir/retrasar los gastos o los pagos de facturas (racionamiento): no es gestión de caja, genera deuda flotante Administrar el efectivo de manera más activa Tratar de suavizar el flujo semanal o diario de fondos, obteniendo u otorgando préstamos de manera más activa en el mercado monetario Permite mantener un promedio de reservas en efectivo (cash buffer) más bajo, lo cual beneficia a otras políticas Ofrece herramientas para proteger los planes de gasto de la volatilidad de los flujos de caja En la OCDE, en muchos países de ingreso medio y algunos países de ingreso bajo se está adoptando un enfoque más activo ¿América Latina?

Beneficios de una gestión de caja eficiente
El objetivo primordial es asegurar que se cumplan las obligaciones de pago a su vencimiento Además, una gestión de caja eficiente Economiza efectivo dentro del gobierno, minimiza los saldos inactivos y los costos conexos Reduce el riesgo Apoya la gestión de la deuda Facilita la política monetaria (y apuntala la separación de la gestión de caja de la política monetaria) Contribuye al desarrollo de mercados de dinero de corto plazo, y de mercados financieros en general

Características de las mejores prácticas internacionales
Procesamiento de las transacciones del gobierno en pocos pasos, usando transacciones electrónicas y sistemas centralizados Diferencia entre los países en el grado de centralización de los procesos de pagos en la Tesorería/Banco Central o mediante la utilización del sistema bancario comercial Los sistemas de contabilidad automatizados han hecho redundantes muchas de las actividades tradicionales Tendencia a superar el foco en la ejecución del presupuesto. La función tradicional de pagaduría (procesamiento) en gran medida ya no es necesaria Pagos y cobros electrónicos, a menudo en tiempo real Reemplazo de la función de pre-auditoría con controles basados en los sistemas de contabilidad

3. Cuenta Única del Tesoro (CUT): todos los saldos de caja del gobierno se consolidan en una sola cuenta en el Banco Central Facilita el monitoreo y control, y la planificación fiscal y financiera. Permite a la Tesorería reducir al mínimo el volumen de saldos inactivos en el sistema bancario, lo que ahorra costos 4. Sistemas y capacidad propios para pronosticar los flujos diarios de ingresos y pagos del gobierno Asegurar que los gastos presupuestados se financien sin dificultades Definir estrategias que suavicen el perfil de los saldos de caja, minimicen los saldos inactivos y reduzcan los costos del endeudamiento Contribuir a la implementación de la política monetaria Buenos pronósticos de caja se apoyan en gran medida en las unidades ejecutoras del gasto y las agencias tributarias, que conocen mejor los flujos de caja

5. Acuerdos entre el Ministerio de Hacienda (MdeH)/Tesorería y el Banco Central sobre los flujos de información y las respectivas responsabilidades (Memorando de Entendimiento - MdeE) Flujo de información desde el MdeH sobre los flujos de caja esperados y los saldos del gobierno en el Banco Central Flujo de información hacia el MdeH sobre el saldo de efectivo del gobierno en el Banco Central (lo más próximo posible al tiempo real) Forma en que las operaciones del MdeH interactúan con la gestión (operación) de la política monetaria por el banco central Remuneración de las cuentas del gobierno, preferiblemente a tasa de mercado

6. Uso de Letras del Tesoro o Tbills (y Repos y Reverse repos) para facilitar la gestión de los saldos y de los desfases cronológicos – particularmente Letras del Tesoro a mas corto plazo Interacción estrecha entre la gestión de la deuda y la gestión de caja del gobierno Las decisiones de emisión de deuda se toman en el contexto del carácter estacional de los flujos de caja del gobierno. Gestión de caja pasiva reemplazada por una gestión activa. Con el tiempo, mediante una gestión activa de la posición de caja a corto plazo, es más fácil debilitar la vinculación entre el momento en que se producen los flujos de fondos y la emisión de bonos (Tbonds), lo cual permite anunciar con anticipación las fechas de las ventas de bonos

8. Infraestructura de pagos eficiente Mantenimiento de títulos desmaterializados Liquidación de las transacciones del mercado monetario el mismo día Uso de sistemas de pagos del Banco Central y del sistema bancario (ACH, LBTR) 9. El uso de un Sistema Integrado de Información de Gestión Financiera (IFMIS, o SIAF) moderno. o un sistema central de contabilidad, implica la necesidad de clasificadores contables y presupuestales consistentes Función reforzada de presentación de informes y contabilidad. Mayor énfasis en el cumplimiento de las normas (estándares) contables y la presentación competente y confiable de informes fiscales y estadísticos

Practicas en países emergentes
Los objetivos no son muy diferentes, pero tienen un legado desfavorable Las múltiples cuentas bancarias y fondos extrapresupuestarios son una complicación La gestión de caja se mezcla con la ejecución del presupuesto – o se confunde con el racionamiento de efectivo Pronósticos de los flujos de caja poco desarrollados La liquidez se gestiona solamente para fines de política monetaria Separación de la gestión de la deuda de la gestión de caja Se están logrando avances Se reconocen los beneficios de una CUT, pero el proceso para desarrollarla plenamente es prolongado Varios países realizan un ajuste "grueso" del flujo de caja modificando la emisión de letras de Tesorería (Tbills) Los sistema de presupuesto y caja están mejorando Muchos están tratando de integrar la gestión de la deuda con la gestión de caja Identificar las prioridades y la secuencias (ver mas adelante)

Fases típicas de desarrollo de una gestión moderna de tesorería
Fase 1: Cuenta Única del Tesoro (CUT) integración de las cuentas del gobierno transferencia automática de los saldos a un día ("overnight balances") a la cuenta única de la Tesorería en el Banco Central Fase 2: Capacidad de pronóstico desarrollo en el MdeH de la capacidad para monitorear y pronosticar la entrada y salida de fondos del gobierno – es decir, las variaciones de los saldos del MdeH en el Banco Central

Fases típicas de desarrollo
Fase 3: Ajuste "grueso“ (rough tuning) definición de la reserva mínima a mantener en el banco central emisión de letras del Tesoro (u otras letras, por ej. papeles comerciales) diseño del patrón de emisiones con el fin de neutralizar el impacto de los flujos de caja netos diarios en la liquidez, es decir, suavizar el cambio del saldo del MdeH en el Banco Central cierto grado de gestión de los superávits estructurales Fase 4: Ajuste "fino“ (fine tuning) Políticas más activas, utilizando una gama más amplia de instrumentos y opciones institucionales, para suavizar de manera más completa el saldo del MdeH en el Banco Central OJO…. TENER COMO PRESEDENTE PARA ARGUMENTAR

Conclusión Una gestión de caja eficiente reporta sustanciales beneficios económicos Tanto en reducción de costos, como en las políticas financieras en términos más amplios Hay consenso internacional en cuanto a las principales características de una gestión de caja eficiente Pero hay algunas diferencias En qué grado el MdeH/Tesorería trata de cumplir la meta de mantener en el Banco Central un saldo de caja bajo y estable… O dejan que el Banco Central equilibre el flujo de caja residual En los países emergentes y en transición, el énfasis está en el desarrollo de una CUT, mejorar los pronósticos y el ajuste grueso (por ejemplo, mediante letras de Tesorería) Planificar las reformas como un proyecto Los problemas abundan, las mejoras pueden ser incrementales

Sesión 2 Organización y funciones de una Tesorería moderna (frente a la tradicional) y modelos de organización

Función tradicional de la tesorería Pagaduría y “Keeper of the Accounts”
Procesamiento de pagos: efectivo y cheques. Recaudación y registro de ingresos. Mantenimiento de un numero considerable de cuentas bancarias públicas. Algunas tesorerías desempeñaban una función de pre- auditoría o auditoría ex-ante (en algunos países todavía lo hacen) Esta función puede ser tan sencilla como el control de apropiaciones, o también puede implicar un examen de si los pagos constituyen un uso adecuado de los recursos públicos Mantener y publicar las cuentas del estado Le responde al Congreso por la completitud, exactitud y consistencia con la norma legal NOTA TECNICA SOBRE GESTION DE CAJA Y DE DEUDA. PROXIMA A SER EMITIDA

El desarrollo de las funciones de la Tesorería
Ejecución del presupuesto Limites respecto a la oficina de presupuesto varían – en unos pocos países de AL el liberar la autoridad para gastar descansa enteramente en Presupuesto Las funciones potenciales incluyen establecer el perfil dentro del año, liberar las apropiaciones, monitorear resultados, manejar solicitudes de reasignación, mantener una reserva de contingencia; [y si es necesario] racionar y manejar atrasos en pago (arrears) Interacción importante con la gestión de caja – se vera mas adelante Financiación del presupuesto Se concreto en las funciones ya familiares de gestión de caja y deuda – que pueden estar completamente integradas o ser semiautónomas – se discute mas adelante La financiación externa a menudo se mantiene separada (inicialmente se focaliza en créditos de prestamistas multilaterales y bilaterales) – puede vincularse con otras funciones internacionales de política Algunas Tesorerías incluyen otras funciones – por ej. Contratación pública

Organización de la Tesorería y relación con el MdeH - 1
En la mayoría de países el Ministerio de Hacienda (MdeH) se ocupa tanto de la gestión presupuestaria como de la gestión de caja En algunos países la oficina de gestión de la deuda (OGD) puede ser una agencia separada dentro del MdeH y puede ocuparse también de la gestión de caja (por ejemplo: Reino Unido, Francia) Facilita la formulación coordinada de las políticas Dentro del MdeH, algunos países hacen una clara distinción entre la "política” y la “ejecución”, esta última a cargo de una agencia Por ejemplo, Suecia: los ministerios centrales tienen poco personal; una agencia, la OGD, es responsable de la gestión de caja y de la deuda. En México y en Filipinas la Tesorería es una agencia separada dentro del MdeH

Organización de la Tesorería y relación con el MdeH - 2
"Ministerios” separados para las funciones de presupuesto y de tesorería Por ejemplo, Brasil, Francia, Estados Unidos (Ministerios de Hacienda y/o Ministerios de Planeamiento; en los EEUU el ‘Treasury’ y OMB) Note también que funciones que son centrales para muchos MdeHs y tienen implicaciones sobre la gestión de caja y de deuda, pueden estar asignadas a otros ministerios, por ej. un Ministerio de Planeamiento (e Inversión) con control sobre el endeudamiento externo Cuando hay fragmentación, se necesita una coordinación estrecha Los slides siguientes resumen algunos modelos organizacionales, focalizándose en funciones centrales de la Tesorería y también en la gestión de deuda y de caja. La importancia de la coordinación y los mecanismos de coordinación se discuten mas adelante en el Curso

Diferentes modelos organizacionales
MdeH típico en AL – Tesoro puede ser una “Agencia” de pagos y de gestión de caja y de las cuentas. Tesoro u OGD emiten Bonos (Argentina vs México) Ministerio de Hacienda Tesoro OGD Otras En algunos países el Tesoro y la OGD integran la misma unidad administrativa (Brasil, Colombia, Perú) Ministerio de Hacienda Tesoro y OGD Otras Modelo Europeo – OGD separada, con la responsabilidad de ejecutar la gestión de caja (a veces una “agencia”) Ministerio de Hacienda Tesoro Oficina de Deuda y Caja Otras

OGDs como agencias: diferentes modelos a nivel internacional
Independencia operacional del MdeH y del Banco Central Además de la gestión de caja, las responsabilidades pueden incluir la gestión de activos, pasivos contingentes y el on-lending Tendencia relativamente reciente – la mayoría de las oficinas de deuda desde finales de los 1990s Espectro de esquemas institucionales en la OECD Parte del Tesoro o del MdeH (Italia, Grecia) u otro ministerio (España) “Bureau” dentro del Tesoro o el MdeH (Finlandia, USA) Agencia independiente dentro del Tesoro o el MdeH (Australia, Nueva Zelandia, Holanda, UK, Bélgica, Francia) Agencia dentro del banco central (Dinamarca, Islandia) Agencia autónoma dentro del gobierno (Suecia, Austria, Portugal, Irlanda) Compañía de propiedad del Gobierno (Alemania, Hungría) Algunas utilizan al Banco Central como agente; todas lo utilizan para algunos servicios En la mayoría de casos la función de pagos del Tesoro esta separada

Como parte o por fuera del Ministerio de Hacienda
Coloca menos tensión en el marco de gobernabilidad; reduce los problemas de principal-agente Proximidad a presupuesto, planeamiento y otras funciones de tesorería Mas fácil para el MdeH para monitorear el desempeño; y la OGD provee al MdeH su pericia Establecer la oficina es mucho mas simple y claro Por fuera Establece un status separado; señaliza ruptura con el pasado Ayuda a establecer credibilidad con el mercado Estimula un enfoque de gestión mas comercial Mas fácil reclutar y retener personal calificado => Preferible para los EMCs establecer la oficina dentro MdeH

Distribución de funciones de una entidad de gestión de tesorería y deuda
FRONT, TOMA DE DECISIONES MIDLE .. ESTRATEGIAS BACK.. LIQUIDA PAGO, ACCIONES OPERACIONALES

Separación Vertical y Coordinación Horizontal
La separación vertical entre las front, middle y back office es importante Por razones de especialización y riesgo operacional En particular, se debe separar la ejecución de las transacciones y su procesamiento (reconciliación, liquidación, servicio, etc.); y entre el desarrollo del marco de política y la ejecución de las transacciones dentro de ese marco Pero la separación vertical debe ser respaldada por mecanismos horizontales Para la toma de decisiones y la comunicación Para promulgar políticas transversales, aplicables a la oficina en su totalidad. LOS ONJETVOS DE LAS ACTIVIDA DES NO DEBERAN RECAER EN RESPONSABILIDAD DE LOS MISMOS GRUPOS, AA FIN DE DISMINUIR LOS RIEGOS OPERCIONALES

Modelos organizacionales: Reino Unido
HM Treasury estableció una agencia separada – la UK Debt Management Office (DMO) con responsabilidad por la gestión de la deuda y la caja del gobierno. Legalmente es parte de la HM Treasury, y su staff son funcionarios del gobierno. Pero el CEO tiene cierta libertad de política y gerencial, aunque dentro de un marco definido. La DMO retomo el poder del banco central y desarrollo una función completa de front office para establecer una completa separación a ojos del mercado. La DMO recibe pronósticos de los ingresos y pagos del gobierno de HM Treasury. No dispone de capacidades de pronostico independientes “por encima de la línea”

Modelos organizacionales: Francia
La gestión de caja y deuda es responsabilidad de la Agence France Trésor, AFT Agencia del Tesoro Francés (Trésor), parte del Ministerio de Economía, Finanzas e Industria. Es esencialmente un departamento del Trésor AFT maneja activamente la CUT Desarrollo una capacidad interna de pronostico de flujos de caja De la misma forma que la UK DMO, invierte (y si es necesario pide prestado) fondos excedentes en el mercado de dinero, para mantener un nivel bajo y estable del saldo al final del día en la CUT Tiende a estar en una posición “larga en caja” LARGA EN CAJA, ES PRUDENTE Y TIENE MAS RECURSOS CON LOS Q INICIA.

Principales Funciones de Gestión de Tesorería y de Deuda en AL - 1
LOS MODELOS EUROPEOS SON EVOLUTIVOS O ESTRUCTURAS CULTURALES DE LAS AGENCIAS A COMIENSOS DE LOS 90, EL MANEJO DE LA DEUDA NO ERA PROPFESIONAL, ERA OPORTUNISTA. PSRS TENER ESTA SEPARACION DE FUNCIONES. SON AGENCIAS PARTE DEL MF Y DEL TN. MAS LEJOS ESTE, MAS DIFICIL DEBERA SER EL MANEJO Y ADMINISTRACION.

Sesión 3 Ejecución del presupuesto y gestión de tesorería

Panorama general Control del gasto según el ciclo de ejecución
Control de compromisos Control de caja

Control del gasto según el ciclo de ejecución
Licitación u orden de compra Contrato Devengo Asignación Compromiso Conformidad Pago (caja) No deberian liberar el toatl del presupuesto; debe ser una liberación parcial. Aprobación Distrib. Presupuesto Control del Devengo Control de Compromiso Racionam. Efectivo

Marco de control del gasto
Ex- ante Ex- post Externo a la unidad ejecutora del gasto (centralizado) Control de las asignaciones Control de compromisos Control de contratos o devengos Racionamiento de efectivo Aprobación de pago Auditoría interna central Informes periódicos a la oficina de presupuesto Auditoría externa, rinde cuentas al Congreso Control parlamentario Interno (descentralizado) Aprobación de transacciones por el ministerio o agencia Procedimientos para reducir al mínimo los riesgos (controles internos) Auditoría interna por parte de los ministerios Antes de asumir un compromiso financiero Sistema francés Nueva gestión pública

¿Qué instrumentos se utilizan para controlar la ejecución del presupuesto?
(Porcentajes de todos los países de la OCDE) Distribución del presupuesto (apportionment) – Control de la Autorización Presupuestal : La Oficina de Presupuesto define la parte de la apropiación que los ministerios o unidades ejecutoras pueden usar en cada período. Puede estar vinculada a la aprobación de un perfil: 23%. Aprobación de los planes de gasto de los ministerios (Control de compromisos u obligaciones - sub-techo presupuestal): 27% Secuestro (Control del devengo): bloqueo de las apropiaciones para equilibrar el presupuesto, 9% Aprobación previa (o "visado") de la oficina de auditoría externa: 9% Racionamiento de efectivo (Control o límite de pago): Se autoriza el uso de los fondos por los ministerios en forma periódica (por ejemplo, mensual) 5% Otras prácticas: 41% Fuente: budget practices survey

Control de compromisos / obligaciones
Definición: "una obligación de efectuar un pago futuro si se materializan ciertas condiciones (contractuales o de otro carácter)" Dos tipos principales de compromisos: Compromisos específicos: Exigirán un pago único o una serie de pagos durante un período de tiempo determinado Incluye contratos de bienes y servicios, o similares, y se produce por un acto formal por un ministerio ejecutor (como por ejemplo, una orden para el suministro de bienes y servicios, emisión de orden de compra local, o adjudicación de un contrato a un proveedor) Compromisos continuos: Exigirán una serie de pagos en un período de tiempo indefinido, sin que haya necesariamente un contrato especifico (salarios, servicios públicos, pensiones, becas y similares)

Por qué controlar los compromisos?
Objetivo fundamental del control de los compromisos Controlar la asunción de obligaciones (en lugar de los pagos) a fin de lograr que se cumplan los techos de gasto y evitar atrasos en los pagos Los atrasos pueden menoscabar el control fiscal y se producen comúnmente cuando fallan los controles financieros Cuando se establecen límites por períodos (trimestre o cuadrimestre) tienen cierta utilidad, aunque limitada, para pronosticar el flujo de caja El registro del compromiso propicia mejor transparencia y seguimiento de la ejecución presupuestal

Procedimiento Se busca asegurar que las unidades ejecutoras (UEs) puedan celebrar contratos o contraer obligaciones solo si existen saldos suficientes o por ingresar, no afectados a fines específicos Los techos de gasto basados en límites de caja concilian los compromisos con la disponibilidad de recursos Los techos de gasto deben estar basados en un sistema de gestión de caja que funcione correctamente

Registro de compromisos
Descentralizado Más viable cuando hay un buen sistema (SIAF) que propicie eficiencia operativa y generación de información, buenas prácticas de control interno y externo y capacitación de las unidades descentralizadas (Ministerios y sus entidades) Centralizado en el MdeH Puede abarcar solamente algunas categorías de gasto Puede se aplicar solo a gastos superiores a determinados límites Más importante si es baja la disciplina de ejecución del presupuesto Mejoras de la GFP han propiciado más descentralización

Compromisos y sub-techos de gasto
El compromiso tiene el objetivo de evitar que el gasto supere los techos planeados El techo puede ser el monto de las asignaciones presupuestales o sub-techos de las mismas Los sub-techos pueden tener objetivo de orientar a la ejecución presupuestal o en un plan o pronóstico de caja Idealmente el límite de compromisos no debe ser afectado por la gestión de caja, sino por el presupuesto Un planeamiento fiscal y un presupuesto realísticos evitan la necesidad de sub-techos de ejecución

Condiciones para el éxito del control de compromisos
Fuerte compromiso político y rendición de cuentas Un marco regulatorio sólido que discipline el proceso de ejecución Obligación de registro de las etapas de gasto Sanciones Un presupuesto realista y con credibilidad, con cobertura presupuestaria adecuada Incluye todos los gastos obligatorios No se espera que pueda ser cambiado Pronósticos y gestión de caja eficaces Referencia para establecer techos para compromisos Sistemas debidamente consolidados de contabilidad y presentación de informes. Contabilidad por devengo - registro el gasto independientemente de la ejecución presupuestal

Control de gastos multianuales
Requieren control de compromisos multianual (aunque el presupuesto sea anual) Inversiones en infraestructura suelen requerir gasto más bajo en los primeros años y requieren planeamiento de los compromisos que se asumen para los años futuros El MdeH debe establecer mecanismos para evitar la contratación de compromisos que no estén compatibles con su política fiscal a mediano y largo plazo Los gastos deben ser reevaluados anualmente, para fines de establecimiento de los montos del presupuesto. Algunos gastos pueden tener la misma prioridad de los gastos fijos u obligatorios (ej. salarios, deuda) La ejecución de los proyectos debe ser monitoreada para evitar que la ejecución en cada año supere el monto del presupuesto

Control de caja (Racionamiento de efectivo)
Lo ejecuta la oficina de presupuesto o la tesorería Raramente practicado por los países de la OECD Impactos negativos: Socava las prioridades presupuestarias Crea trastornos en los programas de los ministerios ejecutores Causa demoras en los pagos a proveedores con riesgos de mayores costos en los contratos futuros así como daño económico Es un recurso de última instancia para la gestión de la liquidez Crea grandes posibilidades de corrupción El racionamiento todavía es demasiado común en los países de bajos ingresos

Control de Compromisos vs Control de Efectivo
Mejor práctica: superar el foco en la ejecución del presupuesto y garantizar el pago cuando es debido El control de compromiso tiende a ser anual (para salarios, pensiones y similares, deuda, inversiones) El control de caja tiende a ser trimestral o mensual Programación de compromisos y de caja para todo el año evita trastornos para ministerios y demás unidades ejecutoras Es mejor hacerlo anual, limitar los compromisos y de caja de las unidades ejecutoras.

Control de Pagos en Atraso
Atrasos persistentes son normalmente síntoma de debilidades de la gestión financiera pública: Debilidades, errores o retrasos en cualquier etapa de la ejecución presupuestal pueden dar lugar a la acumulación de atrasos en los pagos Muchas veces los atrasos son debidos a que los gobiernos no son conscientes de que los compromisos fueron asumidos El inadecuado registro y seguimiento de los gastos pueden complicar la prevención y gestión de los atrasos Factores que contribuyen a los atrasos Presupuestos no realistas Fallas en el registro de los compromisos Pronósticos de caja deficientes Atrasos relacionados con el proceso de pago Inexistencia de sanciones por atrasos o incumplimiento de las normas de ejecución presupuestal

Consecuencias de los atrasos; y su prevención y control
Reducción del crecimiento económico Aumento de los costos de los bienes y servicios adquiridos por el gobierno Reducción o interrupción del proveimiento de servicios por el gobierno Ampliación de las prácticas de rent-seeking Aumento de los intereses Reducción de la confianza en la política fiscal Profundización de la crisis fiscal (realimentación de factores negativos) Prevención y control Mejorar el marco legal Ampliar la eficiencia de los controles interno y externo Ampliar el realismo y la credibilidad del presupuesto Mejorar la contabilidad y la presentación de informes Fortalecer los controles de compromiso Mejorar la gestión financiera y los pronósticos de caja Mejorar los sistemas de información de gestión financiera del gobierno.

Sesión 4 Cuenta Única del Tesoro: modelos, cobertura y funcionamiento

Cuenta Única de Tesorería (CUT)
CUT=estructura unificada de las cuentas bancarias del gobierno para presentar un panorama consolidado de los recursos de caja del gobierno Agregación de todos los saldos de caja del gobierno en una cuenta o un conjunto de cuentas vinculadas entre sí Una CUT propiamente dicha presenta tres características esenciales: Las cuentas bancarias del gobierno deben estar unificadas para permitir que el MdeH o la Tesorería supervisen la entrada y salida de flujos de caja del gobierno a través de estas cuentas. Una estructura unificada permite que todos los recursos de caja sean plenamente fungibles Ningún otro organismo público maneja cuentas bancarias fuera de la supervisión de la tesorería La consolidación de los recursos de caja del gobierno debe ser integral e incluir todos los recursos de caja del gobierno, tanto presupuestarios como extrapresupuestarios Para establecer una CUT normalmente se requiere una base legal Esto asegura solidez y estabilidad Particularmente importante en aquellos países donde la presunción de autonomía de algunas instituciones es un obstáculo para implementar una CUT Tesoro publico, conjunto de activos y pasivos del gobierno, debe integrar todos los flujos de las entidades que manejen recursos del gobierno.

Cuenta Única del Tesoro: Objetivos
El principal objetivo de la CUT es garantizar el control global eficaz de los saldos de caja del gobierno. Facilita el monitoreo y control, y la planificación fiscal y financiera Proporciona información completa sobre los fondos del gobierno, en los sistemas modernos prácticamente en tiempo real Contribuye a garantizar un sistema presupuestario transparente Contar con información completa sobre los recursos de caja ayuda a la Tesorería a planificar e implementar la ejecución del presupuesto de manera eficiente y transparente Facilita una conciliación efectiva entre los sistemas de contabilidad del gobierno y los estados de flujo de caja del Banco Central Facilita sistemas de pagos eficientes Reduce al mínimo los costos de transacción durante la ejecución presupuestaria, controlando el retraso en el envío de los ingresos públicos (tributarios y no tributarios) por parte de los bancos recaudadores, y realizando con rapidez los pagos del gobierno Además permite a la Tesorería reducir a un mínimo el volumen de saldos inactivos en el sistema bancario, con el consiguiente ahorro de costos Para disminuir el problema de los ingresos que no se conocen su naturaleza, se debe tener una mejor comunicacióin entre el que paga y la entidad recaudadora y la institucion financiera.

Custodia de la CUT En la mayoría de los países el Banco Central (BC) es el custodio En teoría, la CUT principal puede mantenerse en un banco comercial (en algunos países latinoamericanos se mantiene en uno de los grandes bancos comerciales de propiedad estatal – Argentina, Chile, Uruguay) Colocar la CUT en el BC tiene varias ventajas: Proporciona un refugio para los depósitos de efectivo del gobierno, lo cual minimiza el riesgo de crédito Contribuye a una gestión eficiente de la liquidez del gobierno; facilita la coordinación de las operaciones de política monetaria del BC con las funciones de gestión de caja y de deuda del gobierno Facilita la liquidación de grandes pagos Da a la Tesorería el control inequívoco de todos los saldos del gobierno Evita el riesgo de influir en la competencia entre los bancos; el banco estatal puede ser mucho más grande que los demás bancos (o recibir información privilegiada) Obsérvese que, aunque la CUT esté en el BC, las transacciones del gobierno normalmente las manejan los bancos comerciales, no el BC

Observar también que la CUT…
Es el saldo de caja el que representa la variable relevante para una gestión de caja efectiva La CUT puede funcionar con una variedad de sistemas de pago: Procesamiento de los pagos centralizado en el MdeH/la Tesorería, o disperso en las unidades ejecutoras La aprobación puede estar centralizada, aunque el procesamiento y la rendición de cuentas estén dispersos Procesamiento de los pagos centralizado en el Banco Central o disperso en el sector bancario Híbrido Pero: los saldos pendientes al final del día deben ser transferidos a la CUT. También se requieren: Mecanismos contables internos (e incentivos) para minimizar el nivel de saldos inactivos y reducir las incertidumbres en cuanto a fechas (timing) Estructura de cuentas para compensar (“netear”) las transacciones y agregar los saldos en la CUT

Establecimiento de la CUT: Precondiciones
Preparar un inventario de las cuentas bancarias existentes Apoyo político Requerimientos legales y de reglamentaciones Requerimientos tecnológicos Sistema de liquidaciones interbancarias (interbank settlement systems) Tanto para pagos de alto valor como pagos pequeños (ACH, LBTR) También una interfaz adecuada entre la Tesorería y la red bancaria Plan de cuentas integral Se debe evitar la pérdida de información cuando se cierran cuentas bancarias Capacitación de los usuarios de la CUT

Modelos de CUT

Modelo Conceptual Estructura centralizada Estructura distribuida
Una sola cuenta (con o sin subcuentas) Gestión a cargo de una unidad centralizada Un sistema de registros sustituye las cuentas bancarias Pagos desde la CUT hacia los beneficiarios Estructura distribuida Varias cuentas bancarias Registro del saldo neto de las cuentas, a la CUT Traslado desde la CUT a cuentas pagadoras y de estas hacia los beneficiarios finales Estructura mixta Cuenta única y cuentas bancarias (ingresos y/o pagos) Barrido diario a la CUT Algunos pagos centralizados y otros descentralizados Completar la fungibilidad de los recursos.

Modelo Conceptual Centralización de los recursos con administración plena por parte de la Tesorería Sin limitaciones para el uso temporal de los recursos mientras el titular de los mismos no los requiera Posibilita rentabilización de excedentes temporales Centralización de los recursos pero con acceso limitado a los mismos por la Tesorería Limita consecución del objetivo de eficiencia financiera

Estructura de las cuentas bancarias
Todas deben transferirse (swept) a la CUT (idealmente también las cuentas de fondos extrapresupuestarios y de donantes) Un presupuesto multianual, no es una buena practicca. Opción de política Las cuentas en divisas no se incluyen en la CUT pero la cuenta interna debe estar vinculada a la CUT

CUT: Problemas y opciones - 1
En qué medida las unidades presupuestarias deben tener cuentas bancarias Cuando se necesitan cuentas para transacciones, los saldos se transfieren periódicamente (preferiblemente en forma diaria) a la CUT (cuentas de saldo cero - ZBA) Pero pueden mantener el "permiso de gasto", por ejemplo con sus propios recursos Los saldos de los fondos extrapresupuestarios preferiblemente se incluyen en la CUT La práctica internacional recomendada es incluir en la CUT la mayor cantidad posible de fondos controlados por el gobierno y fondos extrapresupuestarios (seguridad social, pensiones y otros fondos fiduciarios) Permite al gobierno utilizar (temporalmente) los excedentes de caja, suponiendo que legalmente sea posible Menor numero de cuenta en el BCE y en el sistema financiero de acconunts balance cero.

CUT: Problemas y opciones - 2
Los saldos de los fondos extrapresupuestarios preferiblemente se incluyen en la CUT (cont.) Tener en cuenta el riesgo de que el gobierno utilice las reservas de efectivo para financiar déficits presupuestarios de corto plazo y descuide obligaciones a mediano y largo plazo y obligaciones establecidas por ley (pertinente para la estructura de subcuentas de la CUT; mantener subcuentas separadas) Puede ser necesario intercambiar pronósticos de los flujos de caja Si no forman parte de la CUT, la Tesorería de todos modos podría obtener préstamos de los fondos extrapresupuestarios (a tasas de mercado) Algunos de estos problemas también afectan a las cuentas de donantes En algunos países los donantes han sido flexibles – por ej. Rwanda, Sudáfrica

Cobertura de la CUT La cobertura de la CUT deberá ser completa e incluir todas las entidades ﬁnanciadas por el gobierno, incluidos los organismos públicos oﬁciales y autónomos, así como los fondos extra-presupuestarios (FEP) y las cuentas especiales Entre mayor sea el volumen de recursos administrados a través de la CUT, mayores serán los beneficios generados para el gobierno La reducción en volatilidad de los saldos es mayor con mayores volúmenes administrados

Ampliar la cobertura Saldos de los gobiernos sub-nacionales (Ej.: Francia) Hay ventajas y desventajas de incluirlos en la CUT Pero requiere un sistema contable bien desarrollado; también un sistema adecuado de frenos y contrapesos para evitar abusos Saldos de las empresas públicas En general no se recomienda incluir a las empresas públicas orientadas comercialmente: podría limitar su independencia operativa Incluir aquellas que son un brazo del gobierno Pre-financiamiento (adelanto de fondos) Deben evitarse (salvo que estén sujetos a ser transferidos a la CUT – sweeping)

Estructura de la CUT Depende de que la autoridad de pago esté centralizada o dispersa Si está dispersa, implica cuentas separadas (en el banco central o en bancos comerciales), pero conectadas y con saldo cero mediante barrido (sweeping) Pero aun si la cuenta está centralizada, puede tener una subestructura Subestructura de la cuenta Subcuentas, por ejemplo, para permitir a las entidades con facultades legales para retener fondos autogenerados, o mantener los fondos de seguridad social separados de otros fondos, o para delimitar y proteger los fondos aportados por los donantes Cuentas de libro mayor para monitorear, controlar y reportar flujos específicos a través de las cuenta bancarias Básicamente un mecanismo contable para agrupar transacciones Permite al gobierno mantener la identidad contable distintiva de las unidades ejecutoras Puede establecerse un límite a los pagos en efectivo de cada unidad contra una cuenta de libro mayor

Conceptos de la CUT: Cuentas bancarias subsidiarias
El concepto de cuentas subsidiarias de la CUT permite tener una CUT principal y una o más cuentas subsidiarias Las cuentas subsidiarias de la CUT no son cuentas bancarias separadas sino subcuentas o cuentas de libro mayor dentro de la CUT principal La estructura representa un mecanismo contable dentro del sistema bancario Los saldos de estas cuentas pueden consolidarse para presentar una posición de caja unificada a los efectos de la gestión de caja

Posición de caja de la Tesorería en el BC
Conceptos de la CUT: Cuentas de saldo cero (ZBA), Opción 1 - Mecanismos de transferencia (sweeping) a la CUT Posición de caja de la Tesorería en el BC Pagos a proveedores y empleados mediante cheque/ transferencia electrónica de fondos Cuentas operativas en el BC o en bancos Transferencia nocturna del saldo de una cuenta operativa a la CUT; los saldos pueden devolverse intactos al comenzar el día siguiente. Transferencia de fondos a las cuentas operativas de las unidades ejecutoras Las unidades ejecutoras realizan pagos que no excedan del total acumulado de transferencias de fondos Al cierre de cada día hábil, el BC o el banco transfiere el saldo de la cuenta a la CUT, que tiene acceso al saldo de un día para otro ("overnight") Al comenzar el día hábil siguiente, el saldo intacto se vuelve a transferir a la cuenta de la unidad ejecutora

Conceptos de la CUT: Cuentas de saldo cero (ZBA), Opción 2 – Límite de desembolso Techos de crédito comunicados al BC o a los bancos comerciales. (El GIFMIS debe comprobar la disponibilidad de fondos) Los límites de crédito son acumulativos a lo largo del año fiscal, y vuelven a cero al final del año Las unidades ejecutoras ejecutan los pagos contra las cuentas bancarias. Los pagos reducirán el monto de crédito disponible. El BC/los bancos comerciales previenen que se supere el límite de crédito Al cierre de cada día hábil, el BC/los bancos comerciales solicitan que la CUT les reembolse los pagos realizados durante el día. La CUT realiza una transferencia para reembolsar al banco los pagos efectuados La CUT retiene todos los fondos hasta que se requieran para liquidar obligaciones Posición de caja de la Tesorería en el BC 2. Pagos a proveedores y empleados mediante cheque/ transferencia electrónica de fondos Cuentas operativas en el BC o en bancos 1. Tope de crédito para la cuenta operativa 3. El BC reclama los fondos desembolsados 4. Transferencia para cubrir (replenish) los fondos pagados.

Conceptos CUT: Opción 2ª (con recursos propios)
6. BC acredita al bco. del proveedor en forma normal, debitando la CUT Conceptos CUT: Opción 2ª (con recursos propios) Posicion de Caja del Tesoro en el BC (i.e. CUT) 4. Pagos a proveedores y empleados, etc. vía cheque /transferencia fondos Cuenta de EPs en BC (sub-cuenta de CUT) 1. Techo crédito a la cuenta operacional (incluyendo recursos propios) 5. BC carga contra limite de crédito, neto de toda caja barrida de recursos propios La cuenta nocional de UEs en el BC - una combinación de recursos propios (caja barrida a la CUT) mas toda provisión de gasto otorgada por el presupuesto (en forma de un limite de crédito presupuestal, no caja, que es añadido a los recursos nocionales propios). Los limites de créditos del presupuesto serán acumulativos durante el año Fiscal, revirtiendo a cero al final del año, excepto por el gasto elegible para carry forward. Las UEs realizan los pagos en forma normal; al final del día (COB), el BC solicita el reembolso de la CUT por pagos honrados durante el día. Estos pagos reducen la cantidad de créditos disponibles (netos de todos los recursos propios nuevos). El BC evita que se exceda el limite total de créditos. La CUT retiene todos los dineros hasta que son requeridos para liquidar obligaciones. 3. Caja de recursos barrida a la CUT 2. Caja de recursos propios * Note que para un Ministerio el “limite” de crédito puede ser un desembolso [mensual] de la apropiación o la aprobación de transferencias individuales u de ordenes de pago

Conceptos de la CUT: Cuentas de saldo cero (ZBA), Opción 3: transferencias de efectivo "justo a tiempo" Posición de caja de la Tesorería en el BC Cuentas operativas en el BC o en bancos 1. Autorización presupuestaria al GIFMIS 3. Transferencia de efectivo para cubrir la lista de pagos aprobados GIFMIS 2. Lista de pagos y solicitud de cash release 4. Emisión de instrucciones de pago Solicitudes de pagos están sujetas a la disponibilidad de fondos; se registran en el SIAF Se transfieren fondos equivalentes de la CUT a la cuenta de la unidad ejecutora. La unidad ejecutora realiza los pagos según la lista de pagos aprobados y los fondos autorizados. Si no hay cambios en los pagos propuestos, después de la liquidación el saldo de la cuenta bancaria vuelve a cero. La CUT retiene todos los fondos hasta que se requieran para liquidar obligaciones. En general, la opción menos preferida entre las cuentas de saldo cero y solo adecuada cuando el método de pago es la transferencia electrónica de fondos. 5. Pagos a proveedores y empleados mediante transferencia electrónica de fondos

La CUT en el Reino Unido Subcuentas conectadas como una pirámide (próxima diapositiva) El saldo de cada cuenta se transfiere a la cuenta que está por encima La cuenta en la cima de la pirámide (Cuenta de Gestión de la Deuda) es administrada por UK DMO y es la cuenta usada como meta en la gestión de caja Los "permisos de gasto" se trasfieren de la Tesorería a las subcuentas de las unidades ejecutoras a solicitud de estas Los pagos y cobros se administran desde una única subcuenta, cuyos saldos se transfieren a un fondo consolidado (y después a la Cuenta de Gestión de la Deuda) Dos bancos comerciales (seleccionados mediante proceso competitivo) administran la mayoría de las transacciones Los pagos se efectúan directamente en lo posible, es decir, la liquidación se realiza a través de la CUT por medio del sistema interbancario. Las unidades ejecutoras pueden usar otro banco si los costos son menores, pero sujetos a las reglas sobre transferencia de saldos, etc. Temprano en la mañana se entregan al banco comercial ciertos fondos adelantados, pero se vuelven a barrer al final del día

La CUT del Reino Unido: Subestructura
La CUT y la delimitación del gobierno central

Sesión 5 Los pronósticos de flujo de caja en la práctica: métodos para pronosticar ingresos y gastos y fuentes de información

Pronósticos de flujos de caja
Una gestión de caja eficiente requiere capacidad para pronosticar los flujos diarios de caja que pasan por la CUT Facilitar el logro ordenado de las metas presupuestarias, y asegurar que los gastos presupuestados se financien sin retrasos Definir estrategias que suavicen el perfil de los flujos de caja, minimicen los saldos de caja inactivos y reduzcan los costos de endeudamiento Contribuir a la implementación de la política monetaria Característica de todo sistema moderno de gestión de caja Tres productos: Pronóstico de la posición fiscal anual (por ejemplo, superávit corriente, concesión neta de préstamos) Acuerdo sobre perfiles mensuales para la ejecución del presupuesto y el monitoreo Pronóstico de los flujos diarios netos para facilitar la gestión de la deuda y la gestión de caja Estas productos comparten las mismas fuentes de datos

Programación financiera y pronóstico del flujo de caja
Pronósticos de flujos de caja Vinculada a la ejecución del presupuesto Pronósticos basados en perfiles presupuestarios Los perfiles suelen usarse como autoridad de apropiación presupuestaria Los pronósticos de ingresos también pueden limitarse a la meta presupuestaria Dos objetivos: Controlar el perfil del gasto para asegurar la disponibilidad de fondos Identificar necesidades y superávits de caja a corto plazo Riesgo de confundir metas/controles con pronósticos Los pronósticos son independientes de los totales de control Qué ocurrirá, no qué debería ocurrir Dos objetivos: Asegurar que haya fondos disponibles cuando se necesiten, sin riesgo de racionamiento de efectivo Minimizar el uso de efectivo en el período venidero Suelen administrarse separadamente de los procesos de ejecución presupuestaria Programcion: apoyo a la ejecucion presupuestaria, los pronosticos es lo que va a psar no lo que va a ocurrir.

Objetivo de los Pronósticos de flujo de caja
El objetivo es prever necesidades de caja del gobierno Se necesitan pronósticos del flujo neto total de caja (por lo tanto también el saldo de caja) Cobros y pagos (por encima de la línea), y Transacciones de financiamiento (por debajo de la línea) – amortizaciones de deuda, obtención de nuevos préstamos, también por ej. ventas de activos Focalización en la moneda nacional Puede ser necesario identificar separadamente los flujos de donantes en moneda extranjera (depende de la estructura de la CUT) Se necesita información sobre pronósticos para determinado período futuro Debe identificarse el momento en que los flujos llegan a sus puntos máximo (picos) y mínimo (valles) para tomar decisiones sobre el vencimiento (maturity) de los préstamos a solicitar o a otorgar Idealmente Mensuales, para el año Diarios (si es necesario semanales) para el mes actual o los 3 meses siguientes Actualizados regularmente (semanalmente)

Características básicas de un marco de pronóstico
Lo importante es el flujo de caja Separación entre el permiso de gasto y el gasto efectivo Considerar ingresos efectivos en la CUT, no en el sistema bancario Monitorear las variaciones efectivas (casi) en tiempo real Analizar las divergencias Los pronósticos se basan en gran medida en los preparados por las unidades ejecutoras y agencias tributarias, que conocen mas de cerca los flujos de caja (véase más adelante) Añadir información sobre grandes pagos Concentrarse en los mayores ingresos y egresos Énfasis en la historia y la experiencia La econometría es poco útil para predecir los flujos a corto plazo Puede ayudar a evaluar divergencias con respecto al pronóstico La econometria no es muy buen augurio de los pronosticos de caja

Pronósticos del saldo de caja
Pronósticos de caja Distribución presupuesto, límites de caja Las unidades ejecutoras asesoran sobre flujos previstos y efectivos Patrones históricos, modelos, etc. Pronóstico del ingreso y gasto agregado Datos bancarios Emisión de deuda, amortizaciones Pronósticos del saldo de caja

Algunas herramientas y técnicas - 1
Al comenzar el año, los pronósticos tienden a ser consistentes con el presupuesto anual Pero se necesitan estimaciones no sesgadas; No limitarse al presupuesto a medida que avanza el año; Pueden ayudar a separar el pronóstico del proceso de ejecución del presupuesto. Considerar todas las fuentes (fiscales o no; afectadas – earmarked – o no) Con el transcurso del tiempo no se debe comparar con el presupuesto.

Identificar individualmente los grandes flujos (algunos son precisos y predecibles) Ingresos: Detallar por los principales tributos Pagos de impuestos por grandes empresas Puede haber beneficios en detallar según los agentes que administran la recaudación Emisión de deuda: informada por la DMO Ingresos por ventas de activos importantes Egresos: Servicio de la deuda (principal e intereses): informado por la OGD (evitar pagos en días de grandes gastos) Transferencias a niveles inferiores de gobierno Menos predecibles, pero importantes de identificar: Pagos por grandes proyectos públicos

Problemas particulares con los desembolsos de donantes: Muy inciertos, difíciles de pronosticar, dependen del avance de los proyectos Puede suponerse que el gasto en proyectos y el financiamiento relacionado con proyectos se equilibran (netean) en cero, pero subsiste el tema de la concentración de algunos flujos Los flujos también pueden ingresar a cuentas separadas, no a la CUT Puede enviarse a las UEs un template de Excel con un formato común. Algunas tesorerías estan utilizando SharePoint para recolectar datos

Pronósticos diarios: Ingresos
Los impuestos suelen ser más variables y más impredecibles Pronósticos de las agencias tributarias (u oficinas de administración de impuestos) Totales mensuales de ingresos tributarios, por impuesto, para los [X] meses siguientes Posible utilidad de análisis econométricos Ingresos tributarios diarios: Identificar patrones regulares (pago de impuestos retenidos en la fuente, liquidaciones del IVA) Perfil de pagos en torno a la fecha de vencimiento de impuestos (por ej. impuestos a las sociedades) También consultar con MdeH y las oficinas de administración de impuestos sobre fechas de vencimiento de pagos de nuevos impuestos; de ser posible fijarlos en fechas de flujos importantes de gastos Ingresos no tributarios caso por caso Fijar las fechas de grandes ingresos de capital (por ej. ingresos de privatizaciones)

El Rol de la Econometría - 1
Los modelos econométricos que vinculan los ingresos con variables macroeconómicas son importantes para proyecciones multi-anuales y para preparar el presupuesto anual Indicadores de alerta temprana de la actividad macroeconómica pueden ser útiles durante el año – por ej. para dar una indicación de si los ingresos van a exceder o ser inferiores al presupuesto; o una divergencia respecto a los pronósticos es probable que se sostenga o se reverse. Algunos gastos pueden también vincularse a variables macroeconómicas u otras variables (como el clima en el caso de los apoyos al sector agrícola) Pero es difícil desarrollar modelos que generen una trayectoria mensual o trimestral

El Rol de la Econometría - 2
Otros enfoques: Algunos países tratan de modelar la tendencia subyacente, sobre la cual se sobre-imponen los ajustes estacionales estimados; pero ello no siempre constituye una mejora respecto de análisis mas simples del patrón de comportamiento. Algunos (incluyendo Perú) han explorado modelos autoregresivos, relacionando los ingresos en un mes con los ingresos en los mismos meses de años anteriores, mas el efecto de una variable macroeconómica y/o un factor de tendencia Siempre se observan factores especiales (cambios de política, cambios de comportamiento) que deben tenerse en cuenta y cambios de año a año en el día en que el mes termina o cae una festividad. => La experiencia y las redes de inteligencia usualmente han probado ser mas productivas.

Uso de los patrones mensuales
Uso del patrón de ingresos tributarios de [abril] en los últimos 3 años para pronosticar el patrón en el mismo mes del año siguiente

Pronósticos diarios: Gastos
Pronósticos de gastos de ministerios/departamentos/agencias Concentrarse en los entes más grandes [regla 80/20] Necesidades de financiamiento para el mes siguiente Grandes pagos importantes, por día Fijar las fechas de los grandes pagos Ejemplo: transferencias a gobiernos sub nacionales Identificar patrones regulares Pagos de prestaciones sociales o asistenciales Algunos gastos (por ej. respaldo agrícola) pueden ser estacionales En muchos países hay un gran aumento del gasto al final del año; considerar reglas de traslado, para el año siguiente, de apropiaciones presupuestarias no utilizadas al final del ejercicio Utilizar la información sobre compromisos, aunque esté sujeta a rezagos variables

Usar los patrones del pasado… ¡con cuidado!
La utilización de promedios puede ocultar algunas grandes fluctuaciones Las fechas de las operaciones pueden tener efectos significativos en diferentes años El grado de aumento al final del año puede variar

Monitoreo diario Monitoreo diario Contactos personales
Monitoreo de las transacciones efectivas que pasan por la CUT El resultado del día se conoce con exactitud a la mañana siguiente, analizando los estados bancarios Analizar la experiencia: por ej. ¿implican los errores de pronóstico, cambios en las fechas dentro del mes o cambios en el nivel de actividad? Contactos personales Quienes realizan los pronósticos de caja en la Tesorería deben tener contacto directo con sus homólogos en las principales unidades ejecutoras y agencias tributarias. A medida que se desarrolla la capacidad de realizar pronósticos Empezar a realizar pronósticos diarios Actualizar el pronóstico durante el día para pronosticar la posición al cierre de la jornada

Lograr que los pronósticos funcionen en la práctica - 1
Es importante que las unidades ejecutoras y las agencias tributarias cooperen: Insistir en los pronósticos y en identificar los perfiles e ingresos y gastos a lo largo del año En los países desarrollados, con un MdeH fuerte, esta se considera una buena práctica administrativa, reflejo de una práctica ya establecida Pero puede ser necesario legislar para que cooperen El efectivo es importante Evitar que las unidades ejecutoras retengan los fondos recibidos (a menos que los re-depositen en la CUT); no deben tener incentivos para mantener saldos innecesarios

Lograr que los pronósticos funcionen en la práctica - 2
Premios y castigos: Mayor delegación de facultades, más fácil transferir recursos de un presupuesto a otro, sanciones financieras, tablas de clasificación [En el Reino Unido, los departamentos ejecutores con resultados deficientes en sus pronósticos pierden cierta capacidad de trasladar las partidas anuales no utilizadas; las partidas se reciclan hacia departamentos con mejores resultados. La magnitud de la sanción está vinculada a los costos adicionales para la oficina de gestión de la deuda por los cambios tardíos en el pronóstico].

Ilustración de una red de información para la planificación financiera
Banco central Gestor de la deuda Administración tributaria Informes diarios de flujos de caja a través de las cuentas del gobierno Pronósticos de flujos de caja relacionados con la deuda Pronósticos de ingresos MdeH/Tesorería/Oficina de la deuda Departamento de Planificación Financiera Pronósticos de flujos de caja frente a compromisos registrados Pronósticos de gastos presupuestarios Pronósticos de flujos extrapresupuestarios Unidades presupuestarias Gestores de fondos extrapresupuestarios Tesorerías regionales Fuente: FMI

¿Quién hace qué, en la preparación de pronósticos? - 1
En la Tesorería/MdeH/oficina de deuda distinguir entre: Quién agrega los pronósticos "por encima de la línea" y asume la responsabilidad por la proyección del total Quién agrega las transacciones "por debajo de la línea"; suelen ser los gestores de deuda Datos sobre emisiones, amortizaciones, También desembolsos de préstamos (que pueden estar conectados con los pronósticos de gasto) Los gestores de deuda también pueden pronosticar los pagos de intereses (por encima de la línea) Quién es responsable de tomar decisiones de inversión de los superávits o emitir letras de Tesorería para gestionar el flujo de caja

¿Quién hace qué en la preparación de pronósticos? - 2
Las unidades ejecutoras y los departamentos tributarios proporcionan datos por encima de la línea [El ministerio de planificación/economía puede suministrar proyecciones de los flujos de donantes] Banco Central - suministra servicios bancarios y flujos de información Puede proporcionar detalles de los desembolsos efectivos Guía sobre buenas prácticas Identificar quién es responsable de qué; los demás no deben cuestionar (second guess) Reuniones regulares [semanales] de los funcionarios del MdeH responsables de revisar las actualizaciones de los pronósticos y decidir las políticas de inversión/emisión Establecer parámetros para la gestión de riesgos Obtener informacion de las unidades ejecutoras

Responsabilidades

Sesión 6 Los procesos de recaudo de ingresos y de pagos en un sistema de CUT

Modelo Conceptual de la CUT, recaudo y pago
Tres modelos conceptuales genéricos de la CUT: 1. Estructura centralizada 2. Estructura distribuida 3. Estructura mixta En los tres modelos el recaudo se realiza preferiblemente vía cuentas de saldo cero (ZBA)

CUT y sistemas de procesamiento de transacciones
La CUT puede operar tanto con sistemas centralizados como descentralizados de control contable y procesamiento de transacciones El procesamiento centralizado de las transacciones implica concentrar en la Tesorería la autoridad para procesar transacciones, y el acceso y operación de la CUT La Tesorería (en algunos países con una red de tesorerías regionales) presta servicios de pago a las unidades ejecutoras (que pueden retener la rendición de cuentas) Sistemas descentralizados de pagos y contabilidad: cada unidad procesa sus propias transacciones durante la ejecución del presupuesto, y opera directamente la respectiva cuenta bancaria La factibilidad de los sistemas descentralizados depende del desarrollo tecnológico del sector bancario y del gobierno, incluyendo el SIAF/GIFMIS y una red de comunicaciones fiable

CUT y sistemas de transacciones
En países con una infraestructura bancaria poco desarrollada: La compensación diaria de cuentas con diversos bancos puede ser mucho más difícil que la compensación diaria dentro de un conjunto de cuentas en el banco central Mantener un gran número de cuentas en bancos comerciales puede entrabar la aplicación de procedimientos adecuados de compensación y consolidación

Sistemas de pagos centralizados
La orden de pago se verifica y autoriza por la Tesorería, que la transmite al Banco Central o al banco comercial donde esta la CUT. La transferencia directa desde la CUT puede coexistir, o ser una alternativa, al uso de bancos comerciales para los pagos.

En un modelo centralizado de la CUT usualmente se espera que sea el Banco Central el que provea un número de servicios de pago: Custodia de las cuentas de la CUT Transferencia en bloque de fondos Agente primario de liquidación (settlement), vía mecanismos inmediatos de transferencia de fondos entre bancos sobre base bruta (LBTR) o con rezago sobre una base neta (ACH) Desembolsos a beneficiarios vía LBTR y/o ACH Acceso en tiempo real a estados de cuenta/acceso online a datos de transacciones y saldos de cuentas Pagos en moneda extranjera

En algunos países el Banco Central puede estar dispuesto a realizar desembolsos de alto valor/baja frecuencia vía el LBTR, pero no estar dispuesto a procesar archivos vía ACH (por ejemplo, de nomina) En estos casos un banco comercial podría proveerlos. Los bancos comerciales además podrían proveer servicios de recaudo electrónico (los bancos agentes transfieren los ingresos a la CUT en forma diaria a través de conexiones online a LBTR/ACH), esquemas de tarjetas de compra o de pago para pagos de bajo valor (cajas chicas) Si el Banco Central no quiere proveer buena parte o todos los servicios, un banco comercial podría asumir la custodia de la CUT. Ello no deja de tener riesgos.

Sistemas de pagos descentralizados
En un sistema descentralizado, las unidades ejecutoras verifican la órdenes de pago y las presentan a los bancos comerciales para su pago a través de las cuentas de saldo cero Hay un control central a través de límites a los desembolsos totales de efectivo para cada cuenta de saldo cero (ver mas adelante) Los límites se notifican a los bancos comerciales y a los controladores de pagos en las unidades ejecutoras (ver mas adelante)

La CUT puede operar con diferentes sistemas de pagos
El Banco Central es responsable de las operaciones bancarias Los bancos comerciales son responsables de las operaciones bancarias La Tesorería es responsable de procesar (verificar, autorizar) los pagos Francia, Estados Unidos (gasto) China (sistema centralizado) Estados Unidos (impuestos) Las unidades ejecutoras son responsables de procesar (verificar, autorizar) los pagos Turquía (grandes pagos) Reino Unido, Australia, Nueva Zelandia, China La creciente complejidad y volumen de las transacciones financieras sugiere que el modelo descentralizado probablemente sea más sólido a largo plazo Pero la centralización de los pagos en la Tesorería tiene una ventaja sustancial en una etapa intermedia de desarrollo (por eso la flecha)

Recaudación La mayoría de los países utilizan bancos comerciales para la recaudación, a cambio de una remuneración (unos pocos recaudan a través de oficinas de la administración tributaria) La práctica recomendada es que los bancos transfieran los fondos a la CUT el mismo día, sin remunerar los servicios bancarios con base en días de reciprocidad Los bancos reciben una comisión por transacción, basada en un proceso competitivo ENTRE MAS SIMPLIFICADA LA DECLARACION Y LA DIGITACION DE LA INFORMACION DE LA RECAUDACION MENOR SERIA EL COSTO FINANCIERO POR CADA TRANSACCION. LA BUENA PRACTICA SERIA Q LOS BANCOS TRANSFIERAN LOS FONDOS EN ELMENOR TIEMPO POSIBLE.

Recaudación en América Latina
Los procesos de recaudación de ingresos y transferencia de estos a la CUT en la región son variados: Argentina: cada organismo integrante de la CUT puede tener una cuenta recaudadora en el Banco de la Nación Argentina, por concepto de recaudación y fuente de financiamiento. Los recursos se transfieren a la CUT diariamente. Brasil: Ingresos se transfieren de los bancos directamente a la CUT en el Banco Central por el sistema nacional de pagos. México y Bolivia: Ingresos se acreditan a una cuenta de recaudación en cada banco y se transfieren a la CUT cada día. Perú: Ingresos se transfieren a subcuentas de recaudación en el Banco de la Nación (por entidades recaudadoras). De ahí se transfieren a la CUT cada día.

Asuntos a tratar con los bancos comerciales
La transferencia de saldos a la CUT hace innecesario mantener fondos "flotantes" ociosos en los bancos comerciales Salvo posiblemente intra-día Los bancos no deben recibir el beneficio del "dinero gratis" Necesidad de un método alternativo para compensar a los bancos por los servicios prestados Remuneración por transacciones compatible con los costos de los servicios (no por días de reciprocidad, o por valor de la transacción) Generalmente el gobierno se beneficia con un sistema basado en comisiones (salvo cuando las tasas de interés son muy bajas) Acordar tabla de comisiones por servicio Contratos formales o acuerdos sobre el nivel de servicios (service level agreement. SLA) El costo por servicio bancario es más transparente; debe incluirse explícitamente en el presupuesto Considerar también procesos de licitación (algunos ejemplos en Asia donde los bancos se han mostrado dispuestos a pagar al gobierno para obtener un contrato ante la posibilidad de mayores beneficios por proporcionar servicios adicionales a los “clientes” del gobierno) UNA FORMA DE REDUCIR LOS ERRORES, ES EL SERVICE LEVEL AGREEMENT, PENALIDADES POR ERRORES DEL BCE.

Mecanismos electrónicos de recaudo y pago y la reducción del “float”
Además de consolidar los flujos en la CUT, es importante que se reduzcan progresivamente los tiempos que toma para que los pagos del gobierno lleguen a los beneficiarios o proveedores y para que los ingresos del gobierno fluyan a la CUT. Entre menores sean los rezagos temporales y los pasos intermedios, menor el riesgo operacional y las posibilidades de fraude y menor la incertidumbre para efectos de la planificación de caja. Existen varios tipos de “float” (o tiempo muerto) asociados con el recaudo y el pago (y dependiendo de los medios utilizados – efectivo, cheque, tarjeta, TEF, etc.): i) invoicing float (envio de la cuenta) ; ii) credit float; iii) mail float (tiempo del correo); iv) processing float; v) availability float (disponibilizacion del dinero); y vi) bank float El cambio técnico (las nuevas tecnologías de ICT) han permitido reducir o eliminar casi totalmente el “float”. Se procesan las actividades del gobierno con un mínimo de pasos intermedios. Con el recaudo y pago electrónicos, la adopción de SIAF y el uso de teléfonos móviles , se ha pasado incluso de una situación denominada “cashless banking” a una situación de “bankless banking”

Desventajas de los pagos mediante cheque
Las desventajas de los pagos mediante cheque son numerosas: Los cheques impresos numerados deben controlarse. Los cheques manuales son producidos independientemente del sistema contable, lo que genera la posibilidad de inconsistencias entre los cheques y el sistema contable Los datos se ingresan dos veces: en el cheque y en el sistema contable Los cheques en ocasiones se pierden, son hurtados u olvidados, resultando en la necesidad de resolver disputas y escribir cheques duplicados Hay incertidumbre sobre cuando el cheque será presentado para ser pagado, aumentando la dificultad de pronosticar los flujos de caja Si los contratistas/proveedores del gobierno conocen al funcionario que escribe o firma el cheque, surgirá el incentivo a visitarlo para hacer mas expedita su emisión; o el funcionario puede retenerlo y lo entregara a cambio de recibir favores del contratista

Beneficios del recaudo y pago por medios electrónicos
Hay considerables beneficios de reemplazar el efectivo o el cheque por modos o sistemas electrónicos de recaudo y de pagos: Reducción del tiempo de floating Facilitan subsecuentemente la reconciliación bancaria (automática/inmediata) Mejoras en gestión, al obligar a los usuarios del sistema a cumplir con los procedimientos, pues el sistema puede configurarse para no aceptar pagos si no se cumple un numero de condiciones, por ej. el compromiso previo y propiamente establecido. Se eliminan las actividades manuales utilizadas para eludir requerimientos procedimentales Como efecto de segundo orden, reduce las oportunidades de corrupción Brinda mayor control sobre los momentos de los flujos de caja (mayor certidumbre en el “timing” de los flujos), lo que permite predecirlos con mayor exactitud, facilitando los pronósticos y la planeación de la caja

Beneficios del recaudo y pago por medios electrónicos
Beneficios (cont.) Como consecuencia, los pagos pueden agendarse diariamente, facilitando los pronósticos de caja Las transferencias electrónicas de fondos no pueden perderse o hurtarse (aunque una codificación inadecuada puede resultar en que la transferencia electrónica no sea procesada). Iniciar los pagos a través de los SIAF vía transferencia electrónica de fondos mejora el control del gasto y la seguridad y confianza en el sistema, pues las funciones contables y de pago son inseparables dentro del sistema, reduciendo significativamente la oportunidad de errores y de fraude

Grado de Madurez de los Métodos de Pago de Impuestos y su Costo
GRADO DE AUTOMATIZACION OPCIONES NIVEL DE COSTES DESCRIPCION COSTES CONTRAIDOS BAJO (LIMITADO) ALTO (TOTALMENTE AUTOMATIZADO) Pagos en persona en el organismo tributario; captura de datos vía electrónica al recibirse Tiempo de los contribuyentes para pagar; costes de tramitación o procesamiento para el organismo tributario BAJO Pagos en persona en la agencia (por ej. un banco); captura de datos vía electrónica Tiempo de los contribuyentes para pagar; comisión por transacciones de la agencia Cheque enviado por correo al organismo tributario; captura de datos de pago automatizada Costes de tramitación o procesamiento de los bancos y del organismo tributario Utilización de la banca telefónica por el contribuyente Tiempo de los contribuyentes y llamada telefónica Utilización por el contribuyente de medios de pago por Internet (a través del banco u organismo tributario) Tiempo de los contribuyentes Utilización por los contribuyentes de la autoridad de “debito directo” para el pago (modalidad deuda por deuda) Tiempo de los contribuyentes en la renovación de cada autorización Utilización por los contribuyentes de la autoridad general de pagar sus obligaciones tributarias a través del “debito directo” Tiempo de los contribuyentes para dar su autorización de debito directo continua

Algunos requerimientos para implantar el recaudo y pago por medios electrónicos
Sistemas de liquidación (LBTR y ACH), que aumentan la capacidad del sistema financiero de realizar transacciones electrónicas. Sistemas en línea con LBTR/ACH, para poder acreditar y debitar directamente los recursos. Interface ya sea entre el SIAF y el sistema de información del Banco Central (y este en interface con LBTR/ACH), o directamente entre el SIAF y el LBTR y/o ACH Interfaces entre el SIAF y los sistemas de los bancos comerciales agentes y las agencias de impuestos y aduanas para recibir información diaria sobre el recaudo y los detalles de las transacciones Los riesgos de los pagos y recaudos electrónicos son diferentes a los de métodos de pago por cheque o efectivo. El control interno debe apoyarse en una validación muy exigente de las cuentas bancarias. Esto requerirá incorporar al SIAF los controles requeridos y asegurar que su interacción con el sistema de transferencias electrónicas sea completamente segura. Controles de seguridad de la información (autenticación y autorización, acceso privilegiado) y de su integridad, enfocados en las fases sensitivas del proceso de pagos (acceso de individuos al procesamiento de pagos y a la autorización, la identificación segura de usuarios, etc.) Legislación de firma electrónica, de LBTR/ACH, etc. MEXICO, PAGO DE DEUDA VIA ELECTRONICA . EN PAGINA DE FOTEGAL EXISTE SOBRE QUE PAISES TIENEN LOS PORCENTAJES DE PAGOS ELECCTRONICOS. Israel, menciona que existe documentación sobre la implementacion del pago de servicio de la deuda. ONG, Better and cash, ontroduccion de medio electronicos para el pago.

Sesión 7 Gestión de caja en el mercado financiero
Gestión activa del efectivo: opciones y herramientas El mercado financiero y suavización de los saldos con Letras del Tesoro (Tbills) Estimación del colchón mínimo de efectivo a mantener en la CUT Inversión de excedentes temporales y endeudamiento de corto plazo

a. Gestión activa del efectivo: opciones y herramientas

Para recordar: Beneficios de una gestión de caja eficiente
El objetivo primordial es asegurar que se cumplan las obligaciones a su vencimiento Pero una gestión de caja eficiente Economiza efectivo dentro del gobierno, minimiza los saldos inactivos y los costos conexos Reduce el riesgo Apoya la gestión de la deuda Facilita la política monetaria (y apuntala la separación de la gestión de caja de la política monetaria) Contribuye al desarrollo de mercados de dinero de corto plazo, y de mercados financieros en general

Cuestiones de política que se plantean
3. Política monetaria Pronósticos de flujos de caja 2. Metas para los saldos 4. Gestión del flujo de caja en el mercado monetario 5. Desarrollo del mercado 1. Ejecución del presupuesto Amortizaciones de deuda, menos ingresos de capital Gasto, etc. outflows Saldo de caja (CUT) 6. Política de gestión de la deuda (y balance del gobierno) Impuestos, etc. inflows Emisión de deuda

Gestión del riesgo Riesgo de liquidez Riesgo de financiamiento
Asegurar la disponibilidad de fondos líquidos, evitar sobregiros Riesgo de financiamiento Asegurar la posibilidad de obtener fondos a tasas de mercado cuando sea necesario Mejorar la capacidad para hacer frente a la incertidumbre Riesgo asociado a las estimaciones de las necesidades de financiamiento - información insuficiente Volatilidad o concentración (lumpiness) de los flujos de caja subyacentes Así como: Riesgo de mercado - asociado a la gestión de los saldos de caja Riesgo de crédito - de contraparte Riesgo operativo - de transacciones, pagos y cuentas

Flujos de caja y saldos de caja
La gestión del flujo de caja pregunta... Durante cada período, ¿cuánto dinero recibiremos y pagaremos? ¿Cómo podemos suavizar las fluctuaciones de los flujos, y al mismo tiempo lograr el saldo de caja que hemos fijado como meta? La gestión del saldo de caja pregunta... ¿Qué medidas tomamos para asegurar que tengamos disponible la cantidad de efectivo correcta? ¿Cómo le damos buen uso a los superávits transitorios? Los gobiernos necesitan acceso a liquidez, lo cual implica algunos saldos de caja “inactivos” ¿Cómo se decide el mínimo? [Véase más adelante] Los superávits estructurales se gestionan por separado

Gestión de los flujos de caja diarios
¿Quién asume la responsabilidad de gestionar las fluctuaciones diarias de los saldos de caja? El banco central tiene en cuenta las fluctuaciones en sus propias operaciones de política monetaria, como ocurre en Canadá y algunos países de mercados emergentes El MdeH/Tesorería/Oficina de Gestión de Deuda gestiona activamente su propio efectivo -fijando como meta un saldo bajo en el banco central- como ocurre en Europa y cada vez más en el resto del mundo La Tesorería asume plena responsabilidad ... Está asociado a la independencia del banco central en lo que respecta a la política monetaria, y contribuye a dicha independencia Considerables ventajas - claridad en los mercados financieros, facilita las operaciones de política monetaria - pero técnicamente complejo Modelos intermedios: Ajuste grueso, no ajuste fino - diapositiva siguiente Las tasas de interés relativas deben transmitir señales correctas – el Banco Central debe remunerar la cuenta del MdeH a una tasa de mercado

Ajuste del flujo de caja
Muchas Tesorerías tratan de fijar una meta para el saldo de caja en el banco central, mediante la obtención de préstamos a corto plazo o la inversión de los superávits transitorios, pero esta situación varia bastante Distinguir entre: El "ajuste grueso" - emisión de letras de Tesorería (u otros instrumentos a corto plazo) según un patrón diseñado para compensar el impacto en el sector bancario de los flujos de caja netos, es decir, para suavizar en cierta medida las variaciones de la CUT El "ajuste fino" - políticas más activas, sobre una gama más amplia de instrumentos (en especial repos) , para suavizar en mayor medida (casi completamente) las fluctuaciones del saldo de tesorería. Muchos países realizan un ajuste grueso de sus flujos, pero relativamente pocos países realizan un ajuste fino adecuado - Francia, países más pequeños del norte de la zona euro, Reino Unido, Suecia Es importante una infraestructura de pagos eficiente Lo ideal es la liquidación el mismo día en el mercado monetario

Principales modelos: Resumen
Saldo fijado como meta Zona euro, Reino Unido y Suecia: El ministerio de Hacienda o la oficina de deuda fijan como meta saldos bajos y estables en el banco central Diferencias de enfoque La definición del saldo fijado como meta varía Diferentes modos de interacción con el mercado (con o sin garantía, subastas o bilateral, emisión de letras de Tesorería o papeles comerciales, mercado interbancario o de repos) Algunos prefieren posiciones largas en efectivo, generalmente invirtiendo los superávits Difícil, ¡algunos tienen más éxito que otros! Otros El MdeH o la oficina de deuda mantienen un saldo mínimo en el banco central, y/o realiza un ajuste grueso con letras de Tesorería Australia, otros países Los saldos quedan en el sector bancario hasta que resulta conveniente transferirlos EE.UU. (depósitos con garantía colateral, se mantienen en la Reserva Federal saldos de US$5 a 7 millones - pero no pueden superarse - el sistema cambió desde la crisis financiera) El banco central asume la responsabilidad de manejar las variaciones de caja Coloca los depósitos directamente en bancos (Canadá, antes EE.UU) Tiene en cuenta sus propias operaciones del mercado monetario (Reino Unido antes de 2000)

Ajuste grueso: Ejemplo
Ajuste grueso con emisión semanal de letras de Tesorería solamente Convierte este perfil en este otro [El ajuste fino hace que sea plano]

Instrumentos de gestión de caja
Obtención de préstamos Las letras de Tesorería (Tbill) suelen ser el principal instrumento en la transición hacia una gestión de caja más activa Las letras de Tesorería cumplen distintas funciones como instrumento de gestión de la deuda gestión de caja política monetaria Énfasis en las letras a corto plazo (por ej. un mes) para la gestión de caja Los repos suelen usarse para el ajuste fino, pero requieren un mercado líquido Algunos países de la Unión Europea emiten papeles comerciales

Instrumentos de gestión de caja
Concesión de préstamos (inversión) Los reverse repos son el instrumento preferido si el mercado es suficientemente líquido Garantizado (seguro) y flexible Muchos países usan depósitos bancarios Préstamos a tasas de mercado, a plazo o a un día Proceso competitivo (mediante licitación si los precios no son transparentes) Pero deben estar colateralizados, para reducir el riesgo crediticio Considerar depósitos (remunerados) en el banco central, si es importante para respaldar la orientación de la política monetaria Nota: Comprar o vender títulos valores en poder del MdeH crea el riesgo de perjudicar el mercado de bonos; usarlos solo como garantía

Algunas distinciones falsas
Las letras de gestión de caja y las letras de gestión de la deuda son la misma cosa desde el punto de vista económico Ambas son deuda, cualquiera sea su vencimiento Es irrelevante que la letra se amortice dentro del mismo ejercicio financiero o más tarde El plan de financiamiento puede permitir una variación neta del stock A menudo es delicado si hay un gran aumento del gasto al final del año, en cuyo caso el stock de letras de Tesorería debe aumentar en diciembre y reducirse en enero Identificar los cambios en otros activos y pasivos de corto plazo

b. El mercado financiero y suavización de los saldos con Letras del Tesoro (Tbills) – un ejemplo

Desarrollo del mercado financiero
Una gestión de caja activa está asociada al desarrollo del mercado financiero interno Los repos (u otros instrumentos con garantía similares) contribuyen a la actividad del mercado monetario Hace que los valores de Tesorería sean más atractivos para los bancos a fin de gestionar la liquidez Promueve el desarrollo de la infraestructura requerida por el mercado interbancario de repos También estimula el mercado de bonos públicos Normalmente los bonos públicos internos son el colateral preferido Beneficia a la gestión de la deuda pública y la gestión de caja Reduce los riesgos y consecuencias del fracaso de la subasta de deuda Ofrece oportunidades para invertir los saldos de caja excedentes Un mercado monetario desarrollado es importante tanto como objetivo en sí mismo, como por sus vínculos con otros mercados financieros Enfatiza la importancia de que: Los gestores de deuda y de caja trabajen en estrecha colaboración. La interacción entre las políticas de gestión de caja y la política monetaria

Interacción del mercado de deuda y el mercado de dinero
MERCADOS DE DINERO Vencimientos <1 año Política monetaria MERCADO INTERBANCARIO Compensación/liquidación de saldos MERCADO A UN DÍA ("OVERNIGHT") Fondos día a día Préstamos / depósitos / repos Gestión de caja MERCADO PRIMARIO DE BONOS PÚBLICOS MERCADO DE BONOS Valores con vencimiento > 1 año MERCADO DE DIVISAS MERCADO MONETARIO A PLAZO Vencimientos de 2 días a 1 año Letras de Tesorería, PC, depósitos a plazo y repos MERCADO PRIMARIO DE LETRAS de Tesorería Gestión de la deuda Garantía colateral

Stock de letras de Tesorería del Reino Unido (enero-02 a marzo-05)

Suavización con repos Invertir el superávit de caja de hoy con vencimiento en un día en el que se pronostique déficit Para financiar el déficit de hoy, tomar un préstamo para reembolsar cuando se pronostique un superávit Si se proyecta un gran déficit (superávit) futuro comprar y vender diferentes vencimientos para suavizar las fluctuaciones anticipadamente, o tomar (otorgar) préstamos anticipadamente a través de repo de inicio diferido (forward-starting repo)

Un ejemplo: el perfil inicial

Estrategia de suavización 1

Algunos desafíos de inversión
El mercado de repos es ilíquido, a corto plazo o la situación legal es incierta ¿Quién administra las garantías colaterales? Repos o depósitos con garantía Valoración, reposición de márgenes, etc. Los depósitos centrales de valores o el sistema de liquidación ofrecen este servicio Asegurar un proceso competitivo Organizar una licitación si el mercado es inadecuado Ejemplos de España y China - precalificación ¿Puede el banco central competir por depósitos? Solo si hay un desequilibrio monetario significativo Aún si hay poderosas razones de política monetaria para invertir en el banco central, los depósitos deben remunerarse a la tasa de interés del mercado [Se desarrolla en la sección siguiente]

c. Identificación del superávit estructural y estimación de la reserva mínima (colchón mínimo) de efectivo

Contenido El colchón de caja: que es y porque se requiere
Identificación del excedente estructural Los determinantes del colchón El valor de pronosticar El colchón de transacciones y el colchón de seguridad (safety buffer) Ejemplos internacionales

Porque se necesita un colchón de efectivo?
Que es un colchón de efectivo? “El nivel mínimo de saldos de caja que asegura cumplir con los requerimientos del día a día de efectivo, en todo momento, bajo todas las circunstancias, teniendo en cuenta la disponibilidad de otros recursos líquidos” Porque se necesita? Para enfrentar la volatilidad del día a día Para lidiar con los errores de pronostico Para navegar en tiempos de estrés financiero o de crisis

Riesgos nuevos La necesidad de colchones de efectivo se entendía desde tiempo atrás: pero la crisis financiera atrajo la atención hacia el tema Riesgo de liquidez; la actividad en los mercados interbancario (especialmente) y de repo El riesgo de que los mercados domésticos, no solo los mercados FX, pueden secarse Varios países aumentaron su colchón de efectivo (al menos en Europa) Importancia reconocida del “plan de continuidad de financiación” Obsérvese que El colchón de efectivo debe distinguirse del excedente estructural Los saldos son con frecuencia mayores de lo necesario a efectos de la gestión de caja

Superávit estructural
Debe identificarse el superávit "estructural": Utilizarlo por ej. para reembolsar la deuda o constituir un fondo de estabilización fiscal, o un fondo soberano (SWF) Gestionar de manera separada, con su propia estructura de gobierno, objetivos, distribución (portafolio) de activos (vinculada a los objetivos del balance del gobierno (balance sheet)), informes de desempeño, etc. Puede estar incluido o no en el balance del banco central, pero debe estar delimitado y protegido; identificar dónde recae el riesgo Puede invertirse a corto plazo Los gestores de caja controlan las inversiones de caja necesarias para suavizar altibajos Puede resultar económicamente eficaz tomar préstamos para gestionar la volatilidad de caja (y puede reportar beneficios más amplios para el mercado monetario) ¿Cuál es el tamaño de la reserva de caja necesario para abordar fluctuaciones no previstas?

Gestión de los saldos de caja

Fondos estructurales Fondos Soberanos o Fondos de Ahorro
Fondos contingentes (p. ej., vinculados al precio del petróleo) Fondos de coparticipación de ingresos (p. ej., FEF de Perú) Fondos de financiamiento (vinculados al balance del gobierno, p. ej., FEES de Chile) Un fondo de financiamiento puro opera como imagen en espejo del balance fiscal Un fondo de reserva en efectivo puede estar separado del fondo soberano o de estabilización; o puede ser un solo vehículo - integración perfecta con la gestión de caja Exceso de flujos de caja van al fondo La reserva de estabilización (“stabilization buffer”) del fondo define las posibilidades para un objetivo de ahorro a largo plazo –rebalanceo periódico Se establece un “marco en cascada”

Identificar una reserva de flujo de caja (un colchón - “cash flow buffer”)

Los determinantes del colchón
1. La volatilidad de los flujos de caja diarios 2. La capacidad para pronosticar esos flujos de caja La desviación estándar de los errores del pronóstico será (debería ser) mucho menor que la desviación estándar del resultado observado Ámbito clave para la política 3. La capacidad para suavizar los flujos de caja 4. El margen para manejar fluctuaciones imprevistas y los plazos en que se las puede manejar ¿Qué tan rápido se pueden emitir más letras del Tesoro? 5. Margen de protección (“safety nets”) Facilidades de crédito de emergencia (“emergency credit facilities”) Préstamos bancarios al final del día Endeudamiento de corto plazo con el banco central Depósitos en ME (con mismo día conversión a MN) Nota: el colchón tiene un “cost of carry”; pero si hay disponibles márgenes de protección limitados, ello es menos importante que mantener un colchón mínimo

La utilidad de la volatilidad histórica
Si se conoce la volatilidad histórica diaria, es posible calcular la relación entre el tamaño del buffer y la probabilidad de que el efectivo será siempre suficiente. Ejemplo: el colchón da por ej. un 99% de nivel de confianza que el saldo no caerá bajo cero en un mes.** Pero: Las distribuciones subyacentes no son normales La distribución de los errores de pronostico es la que es mas relevante Espere correlaciones seriales negativas (los errores se compensan dentro del mes – por ej. los ingresos por impuestos o los pagos de transferencia pueden retrasarse por un día, pero de todas formas ocurren) Hay alguna forma de lidiar con el 1% de residuo? Hay que preocuparse por “black swans”? Es posible desarrollar modelos probabilísticas que relacionan el saldo optimo de efectivo con los diferenciales de tasas de interés (sobre sobregiros comparado con la tasa sobre los saldos de caja; y la tasa de financiación comparada con la tasa sobre los saldos de efectivo). Mide el costo de ser prudente. Pero, de nuevo, asume: Errores normalmente distribuidos Los sobregiros están disponibles y son aceptables ** Multiplique la desviación estándar (StDev) por [la raíz cuadrada del numero de días en el mes]*[valor de la distribución normal al 2% de nivel de confianza (1% para cada cola)l] =StDev*(22^0.5)*2.33 = StDev*11

El valor de pronosticar
Con un buen pronostico es posible planear una estrategia de suavización Pedir prestado (Tbills -Letras) e invertir Si los pronósticos fueran “perfectos” y el mercado de Tbills suficientemente liquido, no hay necesidad de un colchón de efectivo (fuera del requerido por precaución) Entre mejores los pronósticos, menor el colchón

Impacto de los errores de pronostico
Desviación estándar de los errores en el pronostico << desviación estándar de lo presentado (“outturn”) Pero no serán cero Es el error acumulado lo que importa Identifique: la máxima caída no anticipada en el saldo de efectivo sobre cualquier periodo donde la intervención ya no es practica En este contexto, la escala temporal en la cual las fluctuaciones no anticipadas pueden manejarse es importante En países que emiten Tbills periódicamente esta es probablemente de entre uno y dos meses Concepto de colchón de transacciones

Colchón de Flujo de Caja: Ejemplo
Deterioro de 5.8 bn en 6 días Buffer = Error de pronostico acumulativo en el periodo de reacción, mas saldo de precaución Deterioro de 4.9 bn en 4 días

Ejemplo: Importancia del Pronostico
Flujo de caja actual: caída de 80 billones en un periodo corto Pronostico de flujo de caja: error acumulado en un periodo corto sugiere que 30 billones seria suficiente

Otro ejemplo...

Focalización en los errores acumulativos
Octubre: error negativo acumulativo al comenzar el mes en 7 días. Junio: a fin de mes, error acumulativo de en 5 días. Pero vinculado a la venta de bonos reprogramada. En la medida en que la decisión se haya tomado antes, no hay problema. Septiembre muy volátil. Error positivo a mitad de mes, vinculado a subastas de bonos e ingresos tributarios; se revirtieron y hubo un deterioro de al final de mes Sugiere un saldo mínimo de alrededor de [más reservas] - es necesario un mayor análisis

Margen de Protección (Safety Buffer)
Opciones Máximo volumen de financiación necesario si el mercado de capital tiene una disrupción por [1-2] meses y no se puede emitir bonos en ese mes Algunos países permiten explícitamente que falle una subasta de títulos del gobierno Los tramos de transacciones y de protección tiene cierto paralelo con los motivos identificados tradicionalmente para mantener efectivo, es decir, los motivos transacción y precaución

Las reservas de caja en la práctica
Varios países del norte de Europa operan con saldos de caja en el banco central << 0,1% del gasto anual del gobierno central. Pero tienen mercados de dinero líquidos, y una gestión de caja activa sofisticada. Algunos planifican mantener una posición larga en efectivo y re-prestan los fondos tan solo cuando su posición es segura La escasez (drying up) de liquidez hizo que algunos fueran más cautelosos Algunos otros enfoques - la importancia de dar señales de prudencia: El saldo fijado como meta se calcula como un margen de protección o seguridad en caso de que las condiciones del mercado sean adversas, dependiendo del momento en que se espera que se normalice la situación Mantener saldos al menos iguales a las amortizaciones de deuda que vencen el mes siguiente, lo que implícitamente contempla la posibilidad de que una subasta fracase. Garantizar la ejecución del presupuesto o el servicio de la deuda durante [X] meses Hasta hace poco (2011) en Italia la ley establecía requisitos con respecto a los saldos superiores a €10 billones; el pico de salidas netas acumuladas alcanzado en cualquier período Pero la reserva tiene un costo de oportunidad – disyuntiva (“trade-off”) con cautela

Encuesta del Banco Mundial
Encuesta del Banco Mundial (11 respuestas – rango de países) Los beneficios de un colchón se reconocen generalmente. Pero los motivos varían Diferente énfasis entre transacciones/volatilidad y estrés financiero Efectivo también se retiene para apoyar las operaciones de gestión de deuda – por ej. “buy-backs” – o para reducir el riesgo de refinanciación Algunos países no tienen un colchón formal Puede deberse a disponer de mucho efectivo o no suficiente! Algunos tienen acceso a deuda de corto plazo o a otras “safety nets” Surgen algunas preguntas De donde provienen las reglas a dedo (“rules of thumb”) – son arbitrarias? Porque 3 meses o 12 meses del servicio de la deuda – porque no 6 meses? En países que respondieron, la crisis financiera no llevo a un incremento (a diferencia de Europa) Tiene que haber un colchón separado de FX?

d. Inversión de excedentes temporales y endeudamiento de corto plazo

Inversión de superávits a corto plazo
El Tesorero o el gestor de caja tienen la responsabilidad tan solo de las inversiones a corto plazo Invertir en el mercado monetario (diapositiva siguiente) Generalmente, con vencimiento menor a 3 meses Los superávits estructurales se manejan por separado Los fondos estructurales se invertirán según una asignación estratégica de activos Refleja objetivos, riesgo, balance (balance sheets) del país y del gobierno, etc Pero el fondo de reserva en efectivo, o el tramo de corto plazo de un fondo de estabilización o de un fondo de ahorro, puede invertirse en los mercados de dinero

Los fondos y los mercado de dinero
Los fondos puede invertirse en los mercados de dinero Proporciona una protección de liquidez (a “liquidity safety net”) Puede destinarse a inversiones a un plazo ligeramente mayor que las inversiones del efectivo realizadas para propósitos de la gestión de caja – dependiente de que tan delgado o volátil es el mercado de dinero Puede gestionarse teniendo como referente una “tasa de retorno de referencia (benchmark”) para evaluar la gestión.

La inversión es una parte intrínseca de la gestión de caja moderna
La inversión del superávit de caja no es simplemente un añadido arbitrario La suavización de los flujos de caja implica la inversión de superávits La suavización tiene sus beneficios: reducir la volatilidad de caja permite trabajar con una reserva de caja menor y facilita las operaciones de política monetaria La inversión bien administrada es de por sí costo-efectiva: reduce los intereses netos de la deuda Modelos diferentes Expectativa al comienzo del día de pedir prestado o prestar en ese día (o esa semana) Operando desde un excedente (Francia, Italia) Operando desde un déficit (Holanda, Alemania) Aproximadamente neutral (Reino Unido) Estar corto de caja ahorra dinero – hay un “cost of carry” negativo – pero solo es factible si existe un mercado liquido

Política de inversión Objetivos de los gestores de caja
Asegurar la disponibilidad de efectivo, suavizar los flujos de caja Debe haber reservas inmediatamente disponibles – se aplica a la reserva de transacción y de seguridad En la CUT u otros depósitos a la vista O en depósitos a plazo que pueden deshacerse (en el banco central o en bancos comerciales) Invertir el superávit de caja principalmente en moneda nacional Los vencimientos deben ser estructurados en función del perfil de los flujos de caja (préstamos/depósitos redimidos en días de salidas de efectivo), incluida la acumulación de activos para afrontar el fuerte incremento de gastos de fin de año Para que las tesorerías desarrollen las capacidades: Permita normalmente inversiones tan solo en títulos muy líquidos, de alta calidad, depósitos (colateralizados) con instituciones financieras idóneas (elegibles) y repos – vea los slides siguientes.

Riesgos de Inversión Principales riesgos a enfrentar al gestionar inversiones de corto plazo: Liquidez: capacidad de convertir una inversión a efectivo antes de su maduración sin sufrir una perdida inaceptable de principal. Requiere mantener énfasis en inversiones de corto plazo “mercadeables” (marketable). Crédito: posibilidad de que el emisor de un instrumento (o cualquier contraparte) no cumpla con el repago del principal y/o los intereses en forma completa, a tiempo y de acuerdo con los términos de la transacción. Requiere activos de alta calidad y colateral; diversificación y “marking to market”. Otros riesgos Riesgo de mercado: resultante de cambios adversos en las tasas de mercado: será pequeño si los instrumentos son de corto plazo Legal: que los contratos no se puedan hacer cumplir legalmente: requiere acuerdos claramente documentados con las contrapartes (por ejemplo, el contrato maestro general de reporto (GMRA) para repos) Operacional: resultante de procesos internos inadecuados o que fallan, personal y sistemas, o eventos externos. Requiere procedimientos definidos, separación de funciones, control interno y plan de continuidad de negocios

Instrumentos del mercado de dinero
Repos y reverse repos Importante en la mayoría de los mercados de dinero, ofrece tasas competitivas de corto plazo (fijas o variables), utilizado por bancos centrales para OMAs Venta y recompra de un titulo subyacente – sirve como colateral Depósitos a termino en bancos comerciales Tasas similares a repo pero usualmente incluyen penalidad si se redimen con anticipación Deben colateralizarse Requiere un proceso competitivo Certificados de Deposito (CDs) Menor riesgo de liquidez (si es negociable) Mayor riesgo de crédito – no puede colateralizarse Fondos mutuos del mercado de dinero (money market mutual funds) Los Fondos invierten en instrumentos de corto plazo Se benefician de acceso diversificado al mercado; pero su rendimiento puede variar y no es libre de riesgo Papel comercial Emitido por bancos muy bien calificados crediticiamente y corporaciones no-financieras mayores Alto rendimiento pero potencialmente mas riesgoso

Política Operacional La política de inversiones a nivel operacional debe especificar: Cuales inversiones son posibles y aceptables Objetivos en términos de riesgo, liquidez y rendimiento Políticas de riesgo para los riesgos de mercado, crédito, liquidez, legales y operacionales. Incluye por ejemplo: Limites de exposición al riesgo de crédito, según contraparte o emisor, requerimientos de diversificación o concentración, calificaciones crediticias (credit ratings) Marco de gestión del colateral Selección del manager (gestor) – si se contratan algunas responsabilidades Medición del desempeño o rendimiento Debe haber efectivo para atender los compromisos - fundamental En relación con el ahorro de intereses, se puede estimar comparando con una situación de inacción; p. ej., rendimiento de los depósitos a la vista Los beneficios de la suavización son difíciles de medir Tener en cuenta otros objetivos – p. ej., no complicar la política monetaria

Inversión en la práctica - 1
La maduración de las inversiones dependerá del perfil tanto del mercado como del flujo de caja pero usualmente no será mayor de 30 días y rara vez de hasta 90 días El Reverse Repo es el instrumento preferido si el mercado es suficientemente líquido Esta asegurado y es flexible Suele estar respaldado por títulos del gobierno (o del Banco Central) El colateral es “marked to market “ diariamente Es mas atractivo que los depósitos colateralizados si el colateral se administra por un tercero bajo las regulación existente de los repos Muchos países invierten en depósitos bancarios Préstamos a tasas de mercado: a plazo o a un día Proceso competitivo (por subasta, si no hay precios de mercado transparentes): posible como diferencial respecto de, por ej., las tasas overnight Pero deben estar colateralizados: ello reduce el riesgo crediticio

Inversión en la práctica - 2
Para repos o depósitos bancarios se recomienda establecer lista de bancos pre-aprobados Todos firman la documentación del caso; p. ej., GMRA Simplifica cada subasta: solo se necesita breve preaviso Política cautelosa de riesgo crediticio – pero la garantía reduce mucho el riesgo El efectivo mantenido en el banco central debe ser remunerado a tasas de mercado libres de riesgo (“market-related risk-free interest rate”) Considerar depósitos (a plazo y remunerados) en el banco central tan sólo si hay un desequilibro monetario, es decir, cuando se trata de una respuesta a un problema estructural

Instrumentos del Mercado de Dinero: Riesgos y su Gestión
Instruments Interest-rate risk Credit risk Liquidity risk Risk Management Deposits at the Central Bank Low, increases with maturity None Low Repos Medium – repos rarely redeemed before maturity, but may be able to borrow against the repo collateral Marking-to-market collateral Overcollateralization Repo counterpart banks with high credit rating Use of Master Repo Negotiable CDs Low, increases with maturity; (slightly greater for non-negotiable CDs) Medium to High Low (but increases with maturity and if CDs secondary market is thin) Investing in CDs of banks with high credit rating (pre-qualified) Diversification (spreading investments over several financial institutions) –individual and global limits on financial institution exposures Non-negotiable CDs High Investing in CDs of banks with high credit rating Interest-bearing demand deposit accounts Low, increases with maturity unless variable rate Medium to High, unless collateralized Medium, depends if deposit can be broken early Collateralization Investing in banks with high credit rating (pre-qualified) Diversification – individual and global limits on financial institution exposures Money market mutual funds Medium depends on style of fund. Medium to high High quality funds only Commercial paper Very high quality issues only Diversification

La crisis financiera: algunas lecciones?
Un programa de reforma de la gestión de caja Mas enfocado a los riesgos de liquidez => mayor el colchón de caja Importancia de los pronósticos mejorados de los flujos de caja Caso fuerte para una coordinación estrecha (o integración) de la gestión de caja y la deuda El mercado de dinero es una fuente de fondos adicional de “short-notice” – enorme aumento de la emisión de Tbills en muchos países Tanto los gestores de deuda como los de caja necesitan de un mercado de dinero liquido Desarrolle mecanismos para cooperar con el banco central Esencial cuando el sector bancario esta bajo estrés Interés mutuo en el desarrollo del mercado de dinero – desarrolle el mercado de repos Cooperación no pone en riesgo la independencia de las políticas Desarrolle un “plan de continuidad de financiación”

Plan de Continuidad de Financiación
Los colchones de efectivo son tan solo una parte del plan de continuidad de financiación Necesario considerar: La volatilidad subyacente Capacidad de pronosticar Capacidad de reaccionar Procedimientos para emitir a “short-notice/[tapping]” de TBills, TBonds Márgenes de protección (safety nets) Distinga entre colchón de transacciones y un colchón de protección o precaución Evite enfoques de formula: identifica los drivers y considere el costo de oportunidad Hay ventajas de señalización de decirle al mercado?

Sesión 8 Marco de coordinación
Coordinación entre la gestión de caja y la gestión de la deuda Coordinación con la oficina de presupuesto y la agencia tributaria Relación con el banco central (coordinación con la política monetaria) y con los bancos comerciales (servicios bancarios)

a. Coordinación entre la gestión de caja y la gestión de la deuda

Temario Las implicaciones de la gestión de caja activa para los administradores de caja de hoy en día Funciones de los administradores de caja y deuda La importancia y las ventajas de la integración o la coordinación estrecha Requisitos y estructuras de coordinación Fortalecimiento de las capacidades

Funciones de los administradores de caja de hoy en día
Supervisión y acceso a los recursos en efectivo del gobierno Elaborar la Cuenta Única de Tesorería (CUT), especificando otros activos disponibles Supervisar el saldo de caja Formular políticas para el uso de superávits y la reserva de efectivo. Pronóstico del flujo de caja Desarrollar la capacidad para vigilar y pronosticar (a tres meses por lo menos) las variaciones en la CUT Interacción del mercado financiero Especificar opciones para gestionar de manera eficaz en función de los costos los déficits y superávits del flujo de caja del gobierno Establecer mecanismos a corto plazo (redes de protección) para cubrir déficits de caja imprevistos [Efectuar transacciones de endeudamiento y préstamo a corto plazo]

Algunas implicaciones…
Una amplia gama de funciones e interacciones de políticas Nuevas partes interesadas y requisitos de información

Objetivos y funciones de los administradores de deuda
“garantizar que las necesidades de financiamiento del gobierno y sus obligaciones de pago se satisfagan al menor costo posible en el mediano a corto plazo, en forma compatible con un grado prudente de riesgo” [y desarrollar el bono del mercado] Funciones clave “establecer y posteriormente ejecutar una estrategia …para obtener el financiamiento necesario y alcanzar sus objetivos en materia de riesgo y costo” Funciones Diseño de la estrategia de gestión de la deuda Ejecución de transacciones, negociación con acreedores Procesamiento y registro de transacciones Además: Presentación de informes financieros. Supervisión de riesgos y cumplimiento. Gestión de relaciones con las partes interesadas. Políticas y servicios de asesoramiento.

Funciones comunes e interacciones

Efectivo y deuda: Decisiones
Financiamiento de las necesidades de endeudamiento bruto del gobierno elegir entre distintos instrumentos: internos o externos, a corto o largo plazo, bonos o letras, tasa fija o flotante, al por menor o al por mayor, etc. Las decisiones se toman en el contexto de la estrategia de gestión de la deuda. Dependen del apetito del mercado, la volatilidad del mercado, las perspectivas de las tasas de interés. Demanda: Las necesidades de los intermediarios y los inversionistas varían según el mercado y su flujo de caja. Oferta: Las decisiones de financiamiento del gobierno se toman en el contexto del perfil de flujos de financiamiento. Precio: Representado por la curva de rendimiento. Al tomar estas decisiones, los administradores de [deuda/caja] tiene que hacer lo siguiente: Tener en cuenta toda la gama de instrumentos al momento de decidir la emisión. Sopesar las demandas de la estrategia, las demandas del mercado y la necesidad de efectivo del gobierno, teniendo en cuenta el precio.

Coordinación de operaciones
Otros requisitos de coordinación diaria: Compaginar las fechas de emisión con las fechas de redención Seleccionar fechas de vencimiento evitando semanas, y en especial días, de fuertes salidas de efectivo (por ejemplo, pagos de nómina), y más bien procurando que coincidan con días de entrada de efectivo (la fecha de pago impuestos) Los administradores de deuda pueden mitigar los problemas de gestión de caja que pueden surgir cuando vencen emisiones importantes de bonos Los administradores de deuda también pueden corregir las distorsiones o perturbaciones en el mercado de acuerdos de recompra (repos) A medida que se desarrolla la interacción con el mercado, la integración de las funciones de gestión de deuda y caja se vuelve especialmente importante Con el tiempo, a través de la gestión activa de la posición de caja a corto plazo, la combinación de funciones podrá ir haciendo menos crítico el vínculo entre el momento de los flujos de caja y la emisión de bonos Permite anunciar con antelación el perfil de las ventas de bonos Garantiza la presentación de una postura coherente ante el mercado por parte del gobierno

Ámbitos clave de coordinación
Preparación de la estrategia de gestión de deuda Garantizar existencias suficientes de bonos del Tesoro. Crear una reserva de caja. Desarrollar el mercado monetario. Preparación del plan de financiamiento anual Reflejar perfil de flujos de caja del año. Fijar fechas de redención. Plan de emisión mensual/trimestral Preservar cierta flexibilidad para responder a eventualidades (por ejemplo en la emisión de letras del Tesoro). Respuestas a corto plazo frente a la volatilidad del mercado Las letras y los bonos del Tesoro pueden combinarse para satisfacer las necesidades de endeudamiento y suavizar los flujos de caja. Interacción con el banco central El acuerdo operacional es importante tanto para los administradores de deuda como de caja. El banco también puede ser agente fiscal. Otros requisitos de gestión de caja. Supervisión de la CUT. Inversión de los superávits.

Suavizar los flujos de caja: Bonos del Tesoro
Daily cash flow before bond issuance Cumulative daily cash flow The impact of smooth gross Tbond issuance (net issuance = deficit) How does the Treasury maintain the cash buffer close to its target (40 in the example)?

Suavizar el flujo de caja: Letras del Tesoro
Smoothing with 1-month & 3-month Tbills Comparar el comportameinto de los flujos de deuda interna y externa, servicio de deuda y desembolsos. Additional Smoothing with short-term investment

Sinergias y ahorro en la administración
Necesidades comunes de aptitudes: Escasez de aptitudes relacionadas con el mercado financiero en el sector público => eficacia en cuanto a costos para evitar duplicación. Ahorro administrativo en la gestión de la gestión de datos y de l riesgo operacional La gestión de caja implica muchas más transacciones diarias que la gestión de la deuda; todas deben gestionarse de forma segura Necesidades comunes de TI, sistemas y procedimientos; muchos países emplean la misma base de datos para bonos y letras; con el tiempo se necesita un sistema de procesamiento más avanzado

La Oficina integrada de Gestión de Deuda

Las funciones independientes exigen …
Enfoque coordinado ante las partes interesadas Un solo punto de interacción con el mercado para las transacciones Negociación coordinada de memorandos de entendimiento/acuerdos de nivel de servicio con el banco central Servicios de apoyo compartidos En especial TI, incluida recuperación en casos de catástrofe y planes de continuidad de operaciones Marco común de riesgo de operaciones Detección, evaluación y declaración Incluidas las funciones de control interno y auditoría interna Intercambio de información sistemático Coordinación de la toma de decisiones Estratégica: Estrategia de gestión de deuda que tiene en cuenta activos y pasivos a corto plazo Táctica: Emisión que tiene en cuenta las necesidades de caja Implicaciones para el marco de gestión de gobierno

Comité de coordinación de caja
Mecanismo de coordinación útil y muy usado para las decisiones de gestión de caja a corto plazo Se reúne semanalmente, está presidido, por ejemplo, por el director del Tesoro Incluida también una división presupuestaria, administradores de deuda, banco central, autoridades tributarias, quizá ministerios que realizan fuertes gastos Autoridad delegada para la toma de decisiones dentro de parámetros acordados Responsabilidades principales: Examinar los resultados efectivos del flujo de caja, y la comparación con los pronósticos Analizar los pronósticos de flujo de caja para el período entrante Decidir las medidas necesarias para garantizar suficiencia de efectivo en el período entrante [emitiendo recomendaciones según corresponda] Apoyado por una Unidad de Gestión de Caja Encargada de la elaboración de pronósticos, la base de datos y el análisis de errores, También de la preparación de escenarios y casos hipotéticos

Gestión de deuda y caja: Coordinación
*Comité de deuda pública: Funciones principales: política de alto nivel y marco de riesgo para la gestión de la deuda [y caja ]; elaboración/aprobación de la estrategia de deuda; exigir la ejecución de responsabilidades; establecimiento de objetivos y control de resultados. El comité de coordinación de caja puede rendir cuentas al ministro o puede estar constituido como un subcomité del comité de deuda pública.

b. Coordinación con la oficina de presupuesto y la agencia tributaria

Interacción con la(s) oficina(s) tributaria(s)
Los ingresos tributarios suelen ser más volátiles y difíciles de pronosticar Áreas problemáticas: Con frecuencia se imponen a las oficinas tributarias metas de recaudación presupuestaria Los recaudadores de impuestos (y la alta gerencia) son renuentes a admitir que no se alcanzaron las metas No se destinan recursos a pronósticos (solo a monitorear) No se aprovechan los conocimientos prácticos de los recaudadores No se realizan consultas sobre las fechas de vencimiento para el cobro de impuestos, o sobre la posibilidad de dispersar las fechas de cobro Se debe involucrar a las oficinas tributarias en los procesos de preparación de pronósticos y toma de decisiones A alto nivel (Comité de Coordinación de Caja - diapositiva siguiente) Contactos operativos

Interacción con la oficina de presupuesto
Presupuesto anual Un insumo importante en la preparación del plan financiero anual Ejecución del presupuesto; el gestor de caja requiere: Perfiles [mensuales] iniciales; y detalles de la cesión (release) de la autoridad para gastar Información oportuna sobre los resultados durante el año (in-year outturns) y otros desarrollos; actualizaciones de los resultados esperados La oficina de presupuesto debe estar representada en el Comité de coordinación de caja En el evento de racionamiento de caja, las decisiones deben tener en cuenta las prioridades del Presupuesto Puede ser apropiado que las decisiones sobre que racionar se tomen por fuera del CCC/Tesorería

c. Relación de la Tesorería con el banco central y los bancos comerciales

Gestión de caja activa y política monetaria
La liquidez del sector bancario interno depende de: Las operaciones de política monetaria de los bancos centrales - préstamos tomados u otorgados a instituciones de crédito, requisitos de encaje, servicios de depósito, etc. Influencias "autónomas" - demanda de billetes por parte del público (predecible), entrada neta de divisas (que depende de la política de intervención) y las variaciones de los depósitos del gobierno en el banco central (es decir, las variaciones del saldo de la CUT) Menos la fluctuación de los flujos de caja del gobierno a través de la CUT, menos la fluctuación de la liquidez del mercado monetario/de los bancos (siendo los demás factores iguales) Debe asignarse menos peso a las operaciones monetarias para controlar la liquidez La gestión de caja activa funciona y facilita la tarea de los bancos centrales Mantener la CUT en un banco estatal evita el problema de política monetaria, pero crea otros: Debilita el margen de maniobra del MdeH en la gestión de sus propios flujos de caja y/o crea tensiones en sus estructuras de coordinación, incluida la coordinación con el banco central Puede exponer al gobierno a riesgo de crédito y riesgo moral Puede crear una brecha entre el mercado a corto y largo plazo

El balance del Banco Central

Parte de un contexto más amplio ...
Interacción del BC y el MdeH en materia operativa y de política 1. Facilitar la coherencia de la política macroeconómica 4. Servicios? 2. Gestionar el balance del gobierno 3. Operaciones del mercado financiero, implementación y coordinación Nos concentramos aquí en los puntos 3 y 4 solamente

Evolución del papel de los bancos centrales y de las Tesorerías
Funciones tradicionales El enfoque moderno Tesorería: Básicamente una oficina de pagos del gobierno; CUT incompleta; limitada gestión de caja Banco central: gestión de las condiciones monetarias internas, incluido el impacto de los flujos de caja del gobierno; influencia directa en las políticas de gestión de caja y de deuda a través de su función como agente fiscal; variedad de servicios brindados a la Tesorería Tesorería: sigue siendo una oficina de pagos, pero es responsable de la gestión de caja (y con frecuencia de deuda); CUT integrada. [No puede tomar préstamos del banco central] Banco central: se centra en los objetivos de política monetaria; sigue gestionando las condiciones monetarias internas, pero su función en cuanto a los flujos de caja del gobierno es menos importante. Aun puede ser el agente fiscal, pero no decide las políticas de gestión de caja/deuda. Aún es necesario identificar áreas de coordinación: servicios prestados; desarrollo del mercado; intercambio de información; interacción operativa [analizada más adelante]

Necesidad de mejorar las capacidades de tesorería
El nuevo marco Banco central Responsable de Política monetaria Estructuras de coordinación operativas Servicios prestados mercado monetario Tesorería Responsable de Gestión de caja (y deuda) Gestión de la liquidez del gobierno Gestión de caja activa Responsabilidad por la gestión de la deuda No se toman préstamos directamente del banco central Estructuras de coordinación interna Necesidad de mejorar las capacidades de tesorería Gestión de la deuda Datos de los ministerios sobre pronósticos de flujo de caja, etc.

Bancos centrales y tesorerías: el desafío
Los bancos centrales (BC) tienen un claro mandato de perseguir un objetivo de política monetaria El saldo fiscal y su financiamiento es responsabilidad del MdeH Evitar actividades cuasi fiscales del banco central Prevenir conflictos de intereses En la práctica, la naturaleza de la independencia varía – las percepciones son importantes Los BC y las tesorerías tienen diferentes objetivos de política y prioridades operativas Posibles tensiones entre las políticas fiscal y monetaria Objetivos incongruentes para diferentes partes del balance del gobierno Conflictos o choques operativos Pero tienen intereses comunes Operaciones eficientes de deuda, caja y política monetaria Desarrollo del mercado monetario Flujo de servicios bien administrado Exige Acuerdos acerca de responsabilidades y objetivos Eficacia de los mecanismos de gobierno y coordinación

Rol de los bancos comerciales
Agente financiero para la recaudación Transferencias inmediatas al Tesoro Contratación de los servicios – ANS (SLA) Remuneración por transacciones, compatible con los costos de los servicios (No por reciprocidad) Agente financiero para pagos En general el banco del Estado (países de AL) Experiencias de venta de la cartera de clientes (bancos comerciales pagan para obtener fidelización de los clientes) Experiencias de transferencias directas por LBTR, a veces para crédito al beneficiario el mismo día. (Pagos intra-gobierno sin trámite bancario)

Consecuencias para los bancos comerciales
Sistemas eficientes de pagos (electrónicos), integración interna, conectividad a LBTR Menor necesidad de saldos en el sistema bancario o cuentas de transacción intermedias Facilita el uso de cuentas de saldo cero y la transferencia automática de un día para el otro Consecuencias para las finanzas de los bancos Menos fondos del gobierno sin intereses Pero el gobierno debe remunerar los servicios transaccionales Mejora la transparencia y los incentivos Los bancos comerciales se convierten en una contraparte directa de la tesorería en el mercado monetario

Cooperación operativa
Desarrollo del mercado monetario El Banco Central debería mantener los encajes cerca del nivel que necesita el sistema bancario Ayuda a desarrollar el mercado interbancario; reduce la volatilidad de las tasas de interés Crear incentivos para que los bancos operen entre sí Evitar generosos servicios de depósito en el banco central Eximir del encaje a las transacciones interbancarias Evitar la fragmentación del mercado por letras del BC y letras de Tesorería La oportunidad y los montos de las subastas del Gobierno deben ajustarse a las operaciones de política monetaria del banco Evitar el retiro e inyección de liquidez en forma simultánea Exige intercambio de información

Estructuras de coordinación
Deben cubrir tanto políticas como operaciones A diferentes niveles Ministro/Gobernador Mantener en paralelo reuniones regulares entre altos funcionarios del ministerio y del banco central Manejar temas de política de alto nivel, apagar incendios Identificar ámbitos de cooperación Estructuras de comités formales, por ej. Comité de Deuda Pública para la coherencia de las políticas a alto nivel Comité de Coordinación de Caja para las operaciones diarias o semanales Grupos de trabajo técnicos Interacción operativa cotidiana

Mecanismos de coordinación
Formalizar objetivos y acuerdos Leyes, decretos, reglamentaciones cuando sea necesario Términos de referencia de los comités y grupos de trabajo Memorandos de Entendimiento o Protocolos de operaciones Acuerdos de nivel de servicio (ANS) Funciones de “propiedad” de la Tesorería lógicamente separadas Desempeño financiero del BC, reglas aplicables a dividendos, capitalización, etc. Es mejor manejarlas en forma separada de las interacciones operativas

Algunos temas para los Memorandos de Entendimiento (MdeE)
El programa conjunto para el desarrollo del mercado monetario Incluidas las políticas y operaciones para la emisión de letras y el papel respectivo de las letras del BC y de Tesorería Cómo informa el BC cuál es su opinión y la del mercado acerca del programa de gestión de deuda y de caja y las respectivas operaciones (podría ser cubierto por el CDP) Elección de operadores primarios o contrapartes de las subastas Compartidos o independientes El pago de intereses sobre saldos del gobierno en el banco central Tiene que ser acordado a nivel de las políticas, pero la base para establecer la tasa de interés – plazo, mercados análogos pertinentes, etc. – también debe identificarse (o en el ANS) Intercambios de información – responsabilidades respectivas Mecanismo de comunicación y temas cubiertos (por ej., el calendario de subastas previsto, pronósticos de flujo de caja, información bancaria) Determinantes de, por ej. la oportunidad de las respectivas subastas y los correspondientes anuncios al mercado y cualquier advertencia previa [Cuando la Tesorería puede tomar préstamos del BC], entendimientos acerca de los límites (sumas, vencimientos, posibilidad de renovación, etc.) de esos préstamos

Acuerdos de nivel de servicio (ANS)
Obsérvese que la variedad de servicios prestados es potencialmente amplia Banquero, agente fiscal, agente de liquidación, agente de registro… Algunos ejemplos de los temas cubiertos El aviso que ambas partes darían acerca de cualquier modificación inminente de la estructura o del calendario de las subastas El tiempo de ejecución por parte del banco central de cualquier transacción pertinente, por ej., como agente fiscal o de liquidación. Detalles de los flujos de información en cualquiera de los dos sentidos, con el momento previsto, por ej., de los pronósticos u operaciones de flujo de caja en la CUT. La base de cálculo de las comisiones pagadas por los servicios (que podrían cubrir una compensación por cualquier incumplimiento del servicio especificado) Detalles de la tasa de interés pagadera por las cuentas del gobierno Intercambio de información sobre riesgos (incluida información de auditoría) El manejo de cualquier problema de continuidad de las operaciones Los mecanismos para resolver conflictos y revisar el ANS El ANS normalmente se revisa en forma periódica, por ej., cada año, redeterminación de comisiones

Algunas fuentes de tensión
Los bancos centrales no siempre aceptan la idea de una gestión de caja activa La gestión de caja activa es una tarea exigente y riesgosa Preocupados por la “competencia” del gobierno – por ej., que los responsables de la gestión de caja eviten elevar el precio de las garantías (colaterales) al mismo tiempo que el banco central presta fondos al mercado La letras del banco central junto con las letras de Tesorería pueden fragmentar la liquidez del mercado secundario Terminan costando más para ambas instituciones, ya que en ambas la liquidez es limitada La oportunidad y el monto de las subastas del Gobierno deben ajustarse a las operaciones de política monetaria del banco Intereses de la CUT e impacto en los costos del banco central Para no peerder dinero, deberá implantar los planes de continuidad de negocio.

¿Letras de Tesorería o letras del Banco Central?
Tema importante en muchos países Acumulación de liquidez interna, vinculado con la entrada de divisas (y renuencia a dejar flotar el tipo de cambio) El banco central emite sus propias letras porque carece de otras herramientas para absorber liquidez Quizá sea posible mitigar el problema si el banco central y el MdeH acuerdan emitir títulos con diferente plazo de vencimiento Ejemplo: el banco central emite letras a 2 semanas o menos y el MdeH letras de Tesorería a 3 meses o más Reduce el problema pero no lo elimina El MdeH puede proporcionar mayor financiamiento del necesario, emitiendo más letras o bonos de Tesorería Depositando el excedente de caja en una cuenta esterilizada en el banco central En México durante los años noventa, el banco central compró las letras de Tesorería emitidas por el gobierno, para luego venderlas en el mercado, ya que necesitaba absorber liquidez. 3

¿Letras de Tesorería o Letras del Banco Central? (cont.)
Un enfoque más adaptado a las circunstancias El MdeH vende más Letras de Tesorería a solicitud del banco central, como complemento de la subasta normal. Se esterilizan los fondos obtenidos manteniéndolos en una cuenta separada en el banco central, remunerada a la tasa de descuento fijada en la subasta de letras. El mecanismo y los montos involucrados deben ser transparentes Ejemplos: Mozambique, Macedonia, India, México, Colombia Esto exige Confianza entre el MdeH y el banco central. En particular, se basa en la disposición del MdeH a aceptar siempre una solicitud del banco central para emitir más letras de Tesorería por motivos de política monetaria. Puede también ser difícil cuando las necesidades de financiamiento del banco central son mucho mayores que las del MdeH: el banco central puede querer más control sobre los vencimientos o la realización de subastas, no solo un simple complemento de los planes de emisión del MdeH 3

Pago de intereses por la CUT
Se requiere un acuerdo sobre las tasas de interés pagadas sobre el saldo de la CUT y cualquier otro depósito del gobierno en el banco central. La experiencia internacional es variada, pero la mejor práctica es pagar una tasa de mercado: Mejora la transparencia de la contabilidad, evita el subsidio cruzado implícito asociado a las tasas administradas. Elimina el incentivo para que el MdeH tome decisiones económicas inadecuadas, por ej., colocar fondos en bancos comerciales de baja calificación crediticia. Análogamente, en interés de la transparencia y los incentivos financieros correctos el MdeH debería pagar comisiones por transacciones No siempre es fácil avanzar totalmente en esa dirección Puede haber restricciones legislativas. Para pagar comisiones administrativas debe encontrarse margen dentro del presupuesto, aun cuando los pagos netos de intereses de la deuda se reduzcan en mayor proporción. El pago de intereses por los depósitos del gobierno afectará a las utilidades del banco central. Si el banco central registra pérdidas o los saldos de caja del gobierno son elevados, el pago de intereses puede socavar las finanzas del banco central: la solución a largo plazo puede ser la recapitalización

Conclusión Son esenciales los mecanismos para garantizar la coherencia a alto nivel entre la política monetaria, fiscal y de gestión de la deuda En los países de la OCDE así como en los de mercados emergentes – puesto de relieve por la expansión cuantitativa La coordinación operativa y la cooperación entre el BC y los responsables de la gestión de deuda o de caja también es importante La función de gestión de caja moderna puede llegar a afectar las operaciones, las finanzas y los balances del gobierno, el BC y los bancos comerciales Movimiento de liquidez: pero con el tiempo la menor fluctuación de los saldos de caja beneficia a la política monetaria Los pagos de intereses y las comisiones por transacciones mejoran la transparencia y eliminan los subsidios cruzados Cuestiones para abordar en la transición Importancia de estructurar a diferentes niveles Temas de polémica – pero hay margen para la cooperación, especialmente en el desarrollo del mercado monetario Los MdeE y ANS aportan claridad y eliminan cualquier malentendido

Sesión 9 Gestión de tesorería y contabilidad

Aspectos contables Más que la gestión del efectivo, la gestión del tesoro público abarca (o debe abarcar) todas las finanzas del Estado Activos financieros y no financieros – El efectivo y todo lo que puede generar ingresos futuros en efectivo Pasivos (inclusive los contingentes, como los inherentes a las concesiones, participaciones público-privadas y avales) – Todo que pueda generar compromisos del Estado por pagar en el futuro Debe alcanzar todas las entidades del gobierno (Órganos de los tres poderes, ministerios, entidades autónomas, etc.) La gestión financiera requiere información que sea: oportuna (en algunos casos a diario); fiable (auditada); comparable (en conformidad con los estándares internacionales) El sistema contable debe estar diseñado para proveer ese tipo de información a la Tesorería

Aspectos contables Los SIAF pueden ser diseñados como un solo sistema con distintos módulos, o como un conjunto de sistemas integrados Para proveer la información necesaria a la gestión financiera, es importante que el modulo (o sistema) contable: Genere automáticamente los asientos contables (garantía de la oportunidad de la información y eficiencia operativa); Genere información financiera preferentemente diaria, abarcando todas las entidades del gobierno (sea uno o más entes contables).

Sistema (Integrado) de Información de la Gestión Financiera Pública (SIAF)
La automatización de las operaciones financieras permite a los gobiernos “planificar, ejecutar y monitorear el presupuesto al facilitar la priorización, ejecución y declaración de gastos, así como la custodia y la declaración de ingresos” (Dener et al). El sistema Hace un seguimiento de los acontecimientos financieros y registra todas las transacciones Resume la información; respalda la presentación de informes y las decisiones de políticas El sistema central respalda las funciones esenciales de ejecución presupuestaria Cuentas por pagar y por cobrar Gestión de compromisos y de caja Libro mayor general e informes financieros. Puede también incluir: Módulos de formulación del presupuesto (plurianual), gestión de la deuda, gestión de la inversión pública. Puede tener enlaces con administración de personal/sueldos, administración de ingresos, compras y contrataciones públicas, gestión de inventarios y de bienes e información sobre gestión del desempeño

Un enfoque modular Extraído de Dener et al.

Aspectos contables La CUT puede crearse sin un SIAF, pero el SIAF propicia mayor eficiencia El SIAF da mayor visibilidad al efectivo y permite separar el efectivo del permiso para gastar – y el monitoreo de los compromisos La CUT puede gestionarse en un modulo administrativo del SIAF, o como un sistema de cuentas contables. Modulo administrativo – no contable – partida simple Cuentas contables – partida doble (más fiabilidad) El SIAF con un libro mayor puede funcionar en cualquiera de los dos modelos de procesamiento de transacciones. El diseño de la interfaz apropiada entre la CUT y los sistemas de procesamiento de transacciones/contabilidad debe abordarse dentro del diseño conceptual del SIAF.

Aspectos contables En muchos países (Europa Oriental y Asia Central y Caribe, así como Brasil), la tesorería abarca la función de contabilidad, en vista de la estrecha relación con la gestión y la presentación de informes sobre la ejecución del presupuesto. Países del FOTEGAL: contabilidad y tesorería mayormente en oficinas distintas.

Aspectos contables Un plan de cuentas mal diseñado y políticas contables deficientes socavan la calidad de los datos y su presentación. Esto afecta la preparación de los pronósticos de caja y la gestión financiera. La Tesorería debe influenciar y requerir mejoras en la contabilidad. Por ejemplo: Con la banca electrónica moderna, la conciliación bancaria puede ser automática, y gracias a este mecanismo la contabilidad puede proveer informes de caja en tiempo real a medida que los datos se captan en tiempo real (o de manera muy aproximada al tiempo real). ¿Tienen todos los países estructuras de cuentas contables en el libro mayor para todas las cuentas bancarias (sin saldo cero)? ¿La contabilidad provee esa información en tiempo real?

Aspectos contables La tesorería debe ser la fuente primordial de suministro oportuno de datos financieros para diversas partes interesadas. Gestión de la ejecución del presupuesto Gestión de caja Informes financieros Análisis macro-fiscal Informe externos De hecho, la contabilidad es el mecanismo que permite la presentación de informes; los informes para la gestión y el control son los objetivos principales de todo sistema contable.

Plan de cuentas: La clave para una presentación de informes y una contabilidad eficaces Una estructura típica de segmentos Fuente de fondos Administrativo/Organización Sector /Función Resultados /Programa Proyecto Geográfico Económico Cada país diseñará los segmentos del plan de cuentas con el fin de atender necesidades específicas; pero las normas internacionales son convenientes cuando estén disponibles (COFOG, GFS 2001). Cada segmento debe formularse utilizando jerarquías para ofrecer múltiples niveles de informes. En general los segmentos deben diseñarse para un solo fin; por ejemplo, los segmentos económicos no deberían contener descripciones de organización. Las cuentas bancarias de la CUT pueden incluirse como un componente del segmento económico (activos financieros). CUT: Subestructura de cuentas bancarias

Estructura de la CUT para las subcuentas en el libro mayor
Tradicionalmente, las cuentas bancarias se utilizaban para separar y controlar ciertas transacciones y fondos. Sin embargo, los sistemas de contabilidad modernos ahora permiten que dicha separación se realice en el libro mayor. Aun así, algunos países todavía optan por operar (algunas) subcuentas en su CUT que deberían consolidarse para fines de gestión de caja. Independientemente de la estructura que se adopte para las cuentas del gobierno, esa estructura debe reproducirse en el libro mayor y el plan de cuentas. Esto permite la conciliación de bancos y la integridad a la hora de registrar los flujos de caja del gobierno. CUT: Cuenta primaria Subcuenta de la CUT: ingreso propio del ministerio Subcuenta de la CUT: Cuentas fideicomisos Subcuenta de la CUT: Cuentas de socios para el desarrollo Subcuenta de la CUT: Cuentas para fines especiales

La entidad declarante Consolidación de entes contables
Los distintos entes contables en el gobierno, incluidos los gobiernos sub-nacionales, pueden integrar un solo sistema contable y así mismo permitir tanto la presentación de informes y estados financieros individualizados como consolidados Esto también les permite a esos entes formar parte de la CUT (la práctica varía mucho entre países, como se discutió anteriormente) Las empresas estatales tendrán diferentes marcos contables e independencia, y, por lo tanto, no suelen incluirse en la CUT Empresas estatales Gobierno central Fondos extrapresupuestarios/ especiales Gobiernos subnacionales

Plan de Cuentas Universal Clave para la consolidación y la integración
La definición de las principales necesidades de información de las partes interesadas determina la estructura necesaria para el Plan de Cuentas Universal Este es el requisito mínimo de contabilidad y registro, y se debería exigir que todos los entes contables usen la misma estructura; será difícil elaborar informes unificados y consolidados si este no es un requisito obligatorio Los diferentes entes contables pueden formular requisitos específicos al Plan de Cuentas Universal

El segmento Económico La estructura que vincula las diferentes necesidades de reporte
Los conceptos de contabilidad generalmente aceptados y el MEFP 2001 (o GFSM 2001/14), constituyen una estructura útil para el segmento económico. Ingresos Gastos Activos no financieros Activos financieros Pasivos Acciones y otras participaciones de capital/Activos netos

La convergencia de informes presupuestario, financiero, estadístico y macrofiscal
Esta estructura apoya: Un presupuesto bien formulado. Seguimiento diario de las posición fiscal. Gestión y pronósticos de flujos de caja. Informes estadísticos. Registro en IPSAS base caja, base devengado y base devengado modificado. El uso de conceptos contables generales (MEFP 2001) como estructura es una medida lógica e integral para la gestión económica y la presentación de informes. Ingreso Gasto: Gasto recurrente Activos no financieros: Gastos de capital Activos financieros: Financiamiento del presupuesto Pasivos: Financiamiento del presupuesto Acciones y otras particip. de capital/Activos netos

Registro del gasto según el ciclo de ejecución
APROPRIACIÓN PRESUPUESTAL (Base caja) Asignación Compromiso Conformidad Pago (caja) Consumo Consumo Consumo DEVENGO CONTABLE (No depende del pago)

Base para las apropiaciones anuales
Autorización presupuestaria. No depende de existencia de contrato firmado, o estar en etapa de preparación o licitación. Compromiso. Cuando se contrae una obligación que conllevará a un pago en el futuro. Caja. Basada en los pagos o en la conformidad. Devengado contable. Cuando tienen lugar las transacciones económicas, independiente del pago.

Experiencia de los países: Base para las apropiaciones
Autorización Presupuestal. Específico de Estados Unidos y Filipinas. Complica la planificación de caja (y la contabilidad), porque los desfases entre la adopción del presupuesto y el gastos pueden ser largos. Compromiso. Francia y Alemania. Sin embargo, las apropiaciones para contraer obligaciones son adicionales a las apropiaciones de caja. Caja. Esta es la base tradicional: todavía se usa en muchos países. Permite una vinculación directa entre las apropiaciones presupuestarias anuales y el plan anual de caja. Devengado contable. Australia, Nueva Zelandia, Reino Unido, Dinamarca.

Base caja o base devengado
Un plan de cuentas bien diseñado admite tanto una contabilidad en base caja como en base devengado o base devengado modificada. PERO mientras no se pueda captar y declarar de manera fiable los flujos de caja, no se debe centrar la atención en la base devengado. Las transacciones de efectivo son parte de la contabilidad en base devengado, no una forma separada de contabilidad.

Registro diario de flujos de caja en el libro mayor La clave para reforzar la presentación de informes Refleja todas las cuentas bancarias. Informa todas las cuentas bancarias ajenas a la CUT (por ejemplo, cuentas de operación de los ministerios, cuentas de recaudación de ingresos, cuentas para fines especiales), lo que facilita la adopción de medidas para que sean eliminadas. Las cuentas de saldo cero son una excepción. Garantiza que todos los principales flujos de caja se registren en el libro mayor todos los días, preferiblemente de forma electrónica a través de sistema de compensación interbancaria Es importante destacar que esto proporciona un conjunto de datos completo, exacto y actualizado para el análisis y la presentación de informes de flujos de caja.

Tesorería y Contabilidad
La contabilidad debe ser la principal fuente de información para la gestión financiera. La información contable debe estar en base devengado (contable, conforme NICSP y MEFP 2001/2014). Esto garantiza información completa sobre todos los activos y pasivos, en especial sobre pagos en atraso. Dominar la base caja primero. Un objetivo simple debe ser captar diariamente todos los flujos de caja en el libro mayor. Este también es el primer paso hacia una contabilidad eficaz en base devengado. Garantizar que la función contable apoye plenamente las necesidades de información: plan de cuentas y clasificadores universales que puedan proveer todas las principales necesidades de información financiera.

Sesión 10 Implementación: secuencia y prioridades; necesidades informáticas; marco jurídico; recursos humanos requeridos; etc.

Algunas cuestiones de implementación

Para recordar: Fases de desarrollo
Fase 1: Cuenta Única de Tesorería Fase 2: Capacidad de formulación de pronósticos Fase 3: Ajuste grueso Emisión de letras de Tesorería (u otras letras) según un patrón diseñado para compensar el impacto en la liquidez de los flujos de caja netos diarios Fase 4: Ajuste fino Políticas más activas, con una gama más amplia de instrumentos, para suavizar más plenamente los altibajos del saldo del MdeH en el banco central El rumbo futuro (para la mayoría de los países) Se debe hacer hincapié en las primeras 3 fases Desarrollar capacidades de manera progresiva – pero como pasos hacia un objetivo comprendido y aceptado Se puede avanzar en distintas fases en forma paralela

Algunos problemas comunes
Ejecución presupuestaria focalizada en la regularidad y el cumplimiento de las normas legales Sistema de tesorería fragmentado con muchas cuentas bancarias separadas El gobierno pierde el control a manos del banco central La liquidez se gestiona para servir a los fines de la política monetaria El banco podría incluso controlar la emisión de letras de Tesorería El banco satisface las necesidades de flujo de caja del gobierno a corto plazo Los saldos del gobierno no están debidamente remunerados El racionamiento fiscal de caja es el principal imperativo El objetivo de ejecución presupuestaria predomina sobre los objetivos de gestión de deuda y de caja Deficiente programación de caja; no hay pronósticos de caja; confusión entre lo que debería ocurrir y lo que ocurrirá Superávits y déficits administrados fuera del mercado – por ej. utilizando empresas estatales La distribución institucional de responsabilidades es relevante Las unidades ejecutoras no se ocupan de los costos de endeudamiento No hay antecedentes de pronósticos de flujos de caja ni economización de efectivo

El mejoramiento de la gestión de tesorería es un programa
La mayoría de las medidas deben ser emprendidas por la Tesorería, recibiendo el apoyo que sea necesario del resto del MdeH Pero una gestión de caja eficaz también requiere: El apoyo del banco central. Funciones financieras competentes en las unidades ejecutoras y las agencias tributarias que proporcionen buenos pronósticos del flujo de caja – y consideren que hacerlo es parte de su responsabilidad. Un sistema bancario flexible y un mercado monetario desarrollado. Por ello conviene concebir el desarrollo de la gestión de caja como un proyecto Dependencias, cuellos de botella y la necesidad de fijar prioridades También debe vincularse con el desarrollo del mercado monetario

Cuatro líneas de acción
Dentro de la Tesorería o del MdeH Desarrollar políticas y sistemas para la CUT, formulación de pronósticos de caja, uso de instrumentos Desarrollar capacidades: sistemas, personas, capacitación Leyes y reglamentaciones Entre la Tesorería y los organismos ejecutores y los departamentos de recaudación Asegurar una CUT eficaz Desarrollar pronósticos de flujo de caja y flujo de información Entre la Tesorería y el Banco Central Establecer políticas de alto nivel Acordar Memorandos de Entendimiento (MdeE) y Acuerdos de Nivel de Servicio (ANS) Programa de desarrollo del mercado monetario Entre la Tesorería y el mercado financiero Desarrollo del mercado monetario Explicación y consultas sobre las políticas de gestión de caja

Mapa ilustrativo de implementación

Sistemas y recursos

El papel del SIAF en la gestión de caja
La información sobre los compromisos da una indicación de los futuros requerimientos de caja Aunque no suficiente para elaborar pronósticos del flujo de caja – ver más adelante El SIAF hace más fácil separar la información contable de la caja El sistema de libro mayor de tesorería debe registrar todas las transacciones e información pertinente en forma independiente de los flujos de caja La CUT no requiere un SIAF pero este permite mayor eficiencia Crear subcuentas para fines de control o monitoreo Interfaces electrónicas entre la Tesorería, las unidades ejecutoras y los bancos Abordar esto en el diseño conceptual del SIAF Obsérvese que el “módulo de gestión de caja” tiene más que ver con el monitoreo de los saldos de caja y los saldos bancarios que con la gestión más general de la caja

Oficina de Gestión de Deuda y de Caja: Sistemas
Servicio de la deuda Base de datos de la deuda Frente al mercado Avisos al mercado Monitoreo y control fiscal del gobierno durante el ejercicio Ejecución del presupuesto Autoridad de desembolso Cobro de ingresos Monitoreo e informes [Procesamiento de pagos] Cuentas financieras publicadas Autorización de fondos, cuentas saldo cero, monitoreo de cuentas Subestructura de CUT Conciliación de cuentas Cuentas bancarias Banco central Otras Pronósticos de gestión de deuda pública Perfiles de flujos Modelos Gestión de la deuda Desarrollo de estrategia Modelos y análisis Gestión de riesgo Emisión de títulos Letras de Tesorería Bonos Repos Procesamiento y registro de transacciones Base de datos Vínculos con liquidación Pronósticos de flujo de caja [Por encima de la línea] Cuenta transaccional publicada SIAF Límite OGD

Recursos requeridos para la gestión de caja
Sistemas Módulo de pronósticos (Excel); para agregación de pronósticos de flujo de caja, actualización (cercana a tiempo real); preparación de escenarios, “qué ocurriría si” Idealmente, un sistema electrónico de subastas integrado con base de datos y procesamiento por la back office A medida que el sistema se hace más complejo Se requieren sistemas de procesamiento de transacciones – con componentes de front, middle y back office Enlaces electrónicos con el sistema de pagos de alto valor y el sistema de liquidación (o a través del banco central) Personal Número moderado, pero pueden requerirse nuevas habilidades Gestión del riesgo operativo Nuevos desafíos

Gestión de datos de pronósticos
Para formular pronósticos de flujo de caja generalmente se requiere el desarrollo de una única base de datos central independiente del SIAF. Refleja diferentes propósitos: Se necesitan datos de flujo de caja para respaldar decisiones operativas inmediatas No necesitan tener calidad o precisión “contable” Los responsables de la gestión de caja necesitan una base de datos que: Sea flexible y esté bajo su control Permita la preparación de escenarios, marcos hipotéticos, etc. Pueda mantener información de resultados para fines analíticos Los principales países usan Excel, al menos inicialmente Algunos países utilizan SharePoint para recoger datos de los organismos SHARE PONT.. PARA LA AGREGACION DE INFORMACION Y DATOS PARA LA PROGRAMCION, ARGENTINA, CHILE, COLOMBIA.

Requisitos operacionales
Front office Monitorea los mercados, organiza subastas Middle office Prepara y actualiza los pronósticos de flujo de caja; monitorea los saldos en efectivo Fija la política y el marco de gestión de riesgos: especialmente los riesgos operacional y crediticio, induciendo el uso de quitas (“haircuts”). Back office Volumen adicional de las operaciones, en particular las inversiones Gestiona el colateral o las garantías, incluyendo la valuación y revisión diaria de márgenes (re-margining) Puede depender de lo avanzado del sistema de liquidación (settlement) Puede recurrir al banco central como agente de liquidación

Recursos humanos requeridos
Número limitado de personal adicional Pequeña unidad de pronósticos (quizás entre 1 y 2 personas) Otras tareas adicionales quizá no necesiten más personal Se podría necesitar personal adicional de manera temporal para poner en funcionamiento el sistema Pero algunas tareas requieren competencias especializadas Conocimiento del mercado, evaluación del riesgo de crédito A medida que crece el número de transacciones Tareas adicionales para las funciones de front, middle y back office La gestión de los datos de pronósticos y su integridad se vuelve más difícil e importante Depende del respaldo tecnológico (sistema de procesamiento de transacciones, que permita el procesamiento directo automatizado, STP)

Riesgo operativo Posibles nuevos desafíos
Mayor número de transacciones – riesgos si los procesos son manuales Gestión de las subastas Gestión de las garantías, reposición de márgenes, etc. Mantener la integridad de los datos de pronósticos Algunas funciones pueden ser subcontratadas al banco central (subastas, liquidación) Pero se recalca la importancia de: Marco de gestión del riesgo operativo – procesos de identificación, evaluación, mitigación/control y seguimiento Plan de continuidad de las operaciones y traslado a un sitio de recuperación en caso de catástrofe

Facultades legales - 1 La Tesorería debe poder aprobar/cerrar/controlar todas las cuentas bancarias del gobierno Exigir a las unidades ejecutoras que mantengan efectivo en el banco central Tener facultades para abrir y cerrar cuentas Control sobre la subestructura de la CUT en el banco central La Tesorería/OGD debe poder: Invertir el excedente de caja, incluso en los bancos o en el mercado monetario Emitir instrumentos de deuda a corto plazo (como repos) para cubrir déficits de caja Invertir o tomar préstamos para fines de gestión de caja más allá del cierre del ejercicio Emitir letras de Tesorería para fines de gestión de caja (así como gestión de la deuda)

Facultades legales - 2 Si es necesario, la Tesorería debe tener el poder de requerir de las agencias recaudadoras los pronósticos de ingresos. No debe haber restricción al banco central para pagar intereses sobre la TSA. Posibilidad también de que el Banco Central sea agente de liquidación Circunstancias en las que el Ministerio de Finanzas puede pedir prestado del banco central deben ser especificadas, junto con los parámetros (cantidades, tenor, período de amortización, etc) Decisiones rápidas y flexibles son esenciales Reglamentos internos permiten la delegación (en relación con el papel del comité de coordinación de caja)

Fortalecimiento de capacidades: desafíos más amplios
En cualquier ejercicio de creación de capacidad, es necesario definir con claridad lo siguiente: Estructuras de gestión de gobierno: funciones y responsabilidades respectivas; delegación de toma de decisiones Relación con las principales partes interesadas Otros en el ministerio de Hacienda, y con el banco central Cuando sea posible, publique MdE, responsabilidades respectivas, etc. Plan de operaciones Mecanismo importante para para aclarar objetivos, identificar deficiencias de capacidades Importante involucrar al personal; también ayuda a crear una cultura común, y afianza el compromiso de las personas Maneje a los involucrados (stakeholders) mediante el proceso de cambio Consultar e informar a ministerios, mercado, banco central, Congreso, etc

El desafío de desarrollar un equipo profesional
El Propósito Crear un equipo profesional y comprometido; con estándares altos Capacidades Buenas practicas Receptividad Innovación Entendimiento colectivo y centrado (focus) Recompensar las conductas apropiadas Ethos del sector publico [rol del “beneficio”] Abierto (aprender de errores; ‘no culpar’) Que constituye buen desempeño Algunas Herramientas Limitada flexibilidad de sueldos; pero Combinación de mayor autoridad y rendición de cuentas puede mejorar la satisfacción en el trabajo. Delegación permite mayor flexibilidad para responder a cambios en el ambiente económico - mejorando el sentido de propósito de la oficina. Importancia del “branding” [inc. la T-shirt!] Visibilidad como centro de excelencia, con apoyo de Ministros, ayuda a mejorar el status del staff Entrenamiento – mejora eficiencia y la moral, ayuda al reclutamiento

Retención del Staff: Experiencia Internacional
Preocupación a nivel internacional Restricciones legales, regulaciones del servicio civil Bajos salarios, elevada rotación Falta de entrenamiento estructurado Respuestas Pagos extras, bonificaciones – aunque a menudo no disponibles Esquemas de “bienestar” (“well being”) – guarderías, salud ocupacional Entrenamiento estructurado, incluyendo Redes internacionales de apoyo (conferencias, ‘hermanando’, study tours) Becas en el exterior Internados (internships) de universidades locales Establecer centros reconocidos de excelencia Embeber buenas practicas (metas claras, gestión riesgo, formalizar procedimientos) Entrenamiento diversificado Espíritu de equipo, branding Calificaciones “se prestan” a otros sitios (en MdH)

Algunas Referencias Claudiano Albuquerque et al (2013), La Cuenta Unica del Tesoro en Brasil, Capitulo de Libro a publicar en segunda edicion sobre PFM. Israel Fainboim and Mike Williams, 2013, “Investing Surplus Cash”, draft Technical Note and Manual, IMF. Israel Fainboim and Sailendra Pattanayak, “Treasury Single Account: Concept, Design, and Implementation Issues” (IMF 2010 Working Paper, WP/10/143) Subsequently published (slightly modified) in Spanish at blog- pfm.imf.org/files/fad_tnm_11_04_spa-1.pdf Ian Lienert “Modernizing Cash Management” (IMF Technical Notes and Manuals, 2009) in Spanish at blog-pfm.imf.org/files/fad-technical-manual-3-spanish-translation.pdf Mike Williams “Government Cash Management: International Practice,” (Oxford Policy Management Working Paper 2009)

Algunas Referencias – continuación
Mike Williams “Government Cash Management: Its Interaction with Other Financial Policies” (IMF Technical Notes and Manuals, 2010) in Spanish at: Mario Pessoa and Mike Williams “Government Cash Management: Relationship between the Treasury and the Central Bank” (IMF Technical Notes and Manuals, 2012) in Spanish at Cem Dener, Joanna Watkins, William Dorotinsky “Financial Management Information Systems: 25 Years of World Bank Experience on What Works and What Doesn’t” (World Bank 2011) Abdul Khan and Mario Pessoa “Conceptual Design: A Critical Element of a Government Financial Management Information System Project” (IMF, 2010, FAD Technical Notes and Manuals) in Spanish at blog-pfm.imf.org/files/tnm_10_07_spa.pdf Dimitar Radev and Pokar Khemani “ Commitment Controls” (IMF, 2009, FAD Technical Notes and Manuals) in Spanish at blog-pfm.imf.org/files/fad-technical-manual-4_spanish-translation.pdf HYPERION ORACLE.

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