11 ORGANISMOS E INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN V EDICIÓN CURSO DE REGULACIÓN ENERGÉTICA DE ARIAE ASPECTOS JURÍDICOS DE LA ENERGÍA Y FUNCIONAMIENTO DE LOS SECTORES.

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1 11 ORGANISMOS E INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN V EDICIÓN CURSO DE REGULACIÓN ENERGÉTICA DE ARIAE ASPECTOS JURÍDICOS DE LA ENERGÍA Y FUNCIONAMIENTO DE LOS SECTORES DE ENERGÍA Dr. Francisco de Rosenzweig M. Director General de Asuntos Jurídicos Comisión Reguladora de Energía (CRE) Frosenzweig@cre.gob.mx

2 22 1.Función Regulatoria del Estado 2.Propósito de la Regulación 3.Órganos Reguladores 4.Consideraciones Generales

3 3 Las instituciones públicas se legitiman por la capacidad de garantizar satisfactoriamente los requerimientos que provienen de los administrados Diversas circunstancias sociales, políticas, económicas y tecnológicas han contribuido al cuestionamiento y reelaboración del alcance de los servicios públicos. Por otra parte, existe una mayor conciencia de una realidad en donde la regla general está constituida por la aplicación de las reglas del mercado, y sólo en casos excepcionales, deben ser sustituidos por intervenciones estatales directas o indirectas (atentan vs. la libre competencia y reglas de economías liberales). Función Regulatoria

4 4 Por tanto, la distinción entre gestión del servicio y funciones de dirección y control se ha vuelto central, lo que conllevó en una redefinición de la estructura administrativa típica del prestador del servicio público: Inserción de principios de eficiencia, eficacia, simplicidad y economía. Nuevas formas de gestión y prestación (alta participación del sector privado). Reivindicación del rol del consumidor. Existencia una creciente tendencia de las modernas democracias occidentales a transitar a políticas públicas menos asistencialistas, procurando no olvidar sus principios y propósitos sociales. Función Regulatoria …

5 5 Es importante recordar que el Derecho, como producto social e histórico, documenta y retrata el sentido y destino de la sociedad que lo crea. Las instituciones que componen a los Estados (régimen jurídico romano canónico) se han sofisticado a lo largo de las últimas décadas, sobrepasando las funciones clásicas de gobierno (legislación, judicatura y administración pública). La evolución de la actividad general de gobernación ha llegado a un punto que ha rebasado los límites tradicionales de las funciones del gobierno desde cualquiera que sea la concepción de Estado. Función Regulatoria …

6 6 Esto ha obligado al Estado a concentrarse últimamente en asuntos que requieren un mayor grado de especialización: Electoral, Política monetaria, Regulación económica, Protección de los consumidores, y Fiscalización superior (rendición de cuentas). Con la aplicación de la racionalidad económica se han encontrado formas alternativas de entender la función elemental de las instituciones públicas. Función Regulatoria …

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8 88 1.Función Regulatoria del Estado 2.Propósito de la Regulación 3.Órganos Reguladores 4.Consideraciones Generales

9 9 Definición conceptos Tres términos diferentes: privatizar, liberalizar y desregular: Privatizar: pasar al sector privado activos en manos del sector público; Liberalizar: remover las restricciones a la competencia; Desregular: remover esquemas regulatorios.

10 10 En términos generales la regulación es una forma de intervención del Estado a través de restricciones legales expedidas por sus órganos administrativos. La regulación es una alternativa de acción que, desde la Teoría Económica, justifica la intervención del poder público ante las llamadas fallas de mercado. La regulación puede concebirse como la: Definición conceptos … …actividad del gobierno o de los organismos dependientes de él, encaminada a influir en los comportamientos mediante el dictado de normas que orienten o restrinjan las decisiones económicas Rodríguez Chirillo, E.

11 11 Regulación y su Clasificación Existen distintos tipos de regulación: económica, técnica, de seguridad, ambiental, procesal, etcétera; La costumbre es distinguir la regulación económica del resto, que se clasifica como regulación social; En el sector energético la regulación económica es la más importante, seguida de la regulación técnica y de seguridad (normalización), así como de la regulación ambiental.

12 12 El marco jurídico identifica y separa en cada latitud, al menos en teoría, distintas funciones que llevan a cabo los Estados en el sector energético a través de distintos organismos que, manteniendo vinculación entre ellos, cuentan con autonomía en su desempeño. Funciones de Regulación Competencia Medio Ambiente Técnica Económica Protección Consumidor Regulación en el Sector Energía

13 13 Separación de funciones Así, por ejemplo en el caso mexicano, la política energética corresponde a Secretaría de Energía, la regulación a la CRE y la operación a las empresas públicas y privadas Ministerios/Secretarías Planeación Políticas Normatividad Entes Reguladores Regulación Normatividad Empresas públicas y privadas Operación

14 14 Regulación y Política Energética Es importante señalar que el Regulador: No fija (ni debe fijar) la política energética. El marco de la política energética está dado por las leyes que el Congreso aprueba. La definición específica de la política energética es ajena su función. Es importante mantener una separación entre regulación y política energética sin que ello implique nula comunicación, descoordinación y/o ausencia de retroalimentación.

15 15 1.Función Regulatoria del Estado 2.Propósito de la Regulación 3.Órganos Reguladores 4.Consideraciones Generales

16 16 Garantizar las inversiones Proteger a los consumidores Promover la eficiencia económica Ente Regulador Gobierno ConsumidoresEmpresas Balance de intereses

17 17 Generalmente se establecen como parte de un proceso de cambios estructurales en la industria de que se trate (reorganización / liberalización) Pueden constituirse por Decreto del Ejecutivo o por Ley. Encontramos diferentes tipos de Entes Regulares: Sectoriales Transversales Multisectoriales Consultivos Supranacionales Federales o Nacionales Estatales o Provinciales Entes Reguladores

18 18 Objetivos tradicionales: Prevenir el poder monopólico de las empresas reguladas. Proteger los intereses de los usuarios. Salvaguardar la prestación de los servicios públicos. Atender la confiabilidad y seguridad del suministro y la prestación de los servicios. Propiciar una adecuada cobertura así como promover la competencia. Es importante recordar que las actividades que conforman la industria energética coexisten actividades no reguladas (potencialmente competitivas) con monopolios naturales o legales. Entes Reguladores...

19 19 Naturaleza Jurídica Organismo desconcentrado del Ministerio del ramo. Organismo descentralizado sectorizado. Ente Autárquico. Organismo Constitucional Autónomo. Atribuciones más comunes: Fijación de tarifas y T & C para la prestación de servicios regulados. Determinación de las reglas de operación del mercado y supervisión Expedición de disposiciones generales (metodologías), en algunos casos son responsables de otorgar permisos, licencias y/o concesiones. Imposición de sanciones Entes Reguladores...

20 20 Dificultades que inciden en la eficacia de los reguladores Regulador sectorial Secretaría de Estado Reguladores horizontales Actores externos Congreso Poder Judicial Consumidores Problema 1: Dependencia expone a presiones políticas Problema 2: Desconexión relega consideraciones de mercado Problema 3: Falta de rendición de cuentas facilita captura

21 21 … se requiere independencia, coherencia y rendición de cuentas Regulador sectorial Secretaría de Estado Reguladores horizontales Actores externos Coherencia con la regulación horizontal Rendición de cuentas horizontal Independencia Congreso Poder Judicial Consumidores

22 22 La independencia se fortalece con inamovilidad e independencia presupuestal 1.Facultades regulatorias (parciales) todavía en manos de Secretarías de Estado Transferencia de facultades regulatorias a agencias independientes (a crearse) DeficienciasAlgunas Medidas Propuestas 2.Funcionarios removibles por Secretario de Estado o Presidente Nombramientos por plazo fijo, inamovilidad 3.Dependencia presupuestal de Secretarías de Estado Recursos etiquetados por el Congreso y asignados Hacienda

23 23 La rendición de cuentas mejora con mecanismos de consulta y vigilancia 1.Inexistencia de mecanismos de reporte al Congreso Obligación de reportar al Congreso DeficienciasAlgunas Medidas Propuestas 2.Ausencia de mecanismos de consulta pública Instauración de mecanismos de consulta pública 3.Ausencia de mecanismos de coordinación entre reguladores sectoriales y horizontales Mecanismos de coordinación (grupos de trabajo, convenios)

24 24 Factores que fortalecen al Regulador La naturaleza jurídica que se otorgue al Regulador es determinante en el accionar y tomar de decisiones. Contar con atribuciones suficientes para regular eficazmente. Es recomendable la adopción de decisiones por un cuerpo colegiado. Co-responsabilidad de los Poderes Legislativo y Ejecutivo en nombramiento de Comisionados o Expertos: Por tiempo determinado (5 a 10 años) y de manera escalonada, renovables. Facultades reales para resolver sobre actividades reguladas. No requerir autorización previa del Ministerio respectivo para emitir instrumentos regulatorios. Remoción únicamente por causas graves. Diseño de Entes Reguladores: Aspectos Institucionales

25 25 Factores que fortalecen al Regulador (cont…) Realización de consultas públicas en la emisión de actos. Trasparencia y rendición de cuentas en su accionar. Coordinación con otras autoridades responsables en la realización de actividades sujetas a regulación económica (nacional, estatal o municipal). Mecanismos y procedimientos para la interposición de recursos de revisión (apelación de decisiones). Diseño de Entes Reguladores: Aspectos Institucionales...

26 26 Factores que fortalecen al Regulador (cont…) La estabilidad financiera del Regulador se puede robustecer con: Ingresos por la prestación de servicios. Ingresos por cuotas aplicadas a agentes o usuarios regulados. Posibilidad de complementar presupuesto con recursos fiscales. Deseable la imposibilidad legal para recortarle recursos. Salarios y prestaciones competitivas. Diseño de Entes Reguladores: Aspectos Institucionales...

27 27 Factores que fortalecen al Regulador (cont…) Debido a las responsabilidades de los Entes Reguladores sus integrantes deben: Contar con un perfil altamente especializado, con experiencia previa en el ramo. Establecer reglas que prevengan los conflictos de intereses. Informar sobre los bienes que posean al momento de integrarse al Ente. Limitar la participación al término de sus encargos en empresas reguladas. Diseño de Entes Reguladores: Aspectos Institucionales...

28 28 Industria Eléctrica Generación Conexión Distribución Comercialización Despacho Transmisión Actividad en la cadenaEstructura de mercado Monopolio natural Monopolio legal Mercado competitivo Parcialmente abierto Monopolio natural Monopolio legal Mercado competitivo Monopolio legal Comentarios (en rojo caso mexican0) Las aportaciones están reguladas El acceso abierto a la red de distribución está regulado por la CRE Existe competencia indirecta a través de figuras como el autoabasto, cogeneración, importación, y pequeña producción Los IPPs ayudan a la eficiencia productiva El despacho se autoregula por CFE El acceso abierto a la red de transmisión está regulado por la CRE El usuario menor no tiene alternativas de proveedor Las tarifas son fijadas por SHCP No se regulan términos y condiciones

29 29 Industria del Gas Natural Producción Distribución Comercialización Transporte Actividad en la cadenaEstructura de mercado Monopolio natural regional Abierto a competencia y capital privado Mercado competitivo Abierto exclusivamente a importaciones Monopolio natural regional Abierto a competencia y capital privado Mercado competitivo Abierto a competencia y capital privado Comentarios (en rojo caso mexican0) La distribución está regulada por la CRE La competencia regional entre distribuidores y SABs ha ocasionado el descremado del mercado No existe competencia en la producción La venta de primera mano se regula por costo de oportunidad (aunque con intervenciones recientes) El gas importado ofrece seguridad de suministro El acceso abierto a la red de transporte está regulado por la CRE En proceso de aplicación del régimen permanente (necesario para acceso abierto y uso eficiente de red) La competencia no se ha dado de manera vigorosa como consecuencia de los factores anteriores y del tamaño del mercado

30 30 Industria del Gas LP por ductos Producción Distribución Comercialización Transporte Actividad en la cadenaEstructura de mercado Monopolio natural regional Abierto a competencia y capital privado Mercado competitivo Abierto en teoría a importaciones por privados Monopolio natural regional Abierto a competencia y capital privado Mercado competitivo Abierto a competencia y capital privado Comentarios (en rojo caso mexican0) La distribución está regulada por la CRE Compite con el suministro de gas LP en otras formas No existe competencia en la producción La venta de primera mano se regula por costo de oportunidad pero no aplica por decreto Actualmente no se dan permisos de importación El acceso abierto a la red de transporte está regulado por la CRE Permiso provisional otorgado a PGPB Reproduce las condiciones del mercado de gas LP en la zona

31 Solución de controversias Imposición de sanciones a permisionarios de gas natural Expedición de Términos y Condiciones para la prestación del servicio de transporte, almacenamiento y distribución de gas natural Expedición de metodologías para la determinación de las tarifas de transporte, almacenamiento y distribución de gas naturalMéxicoChileEuropa EE UU Materia de Gas Natural Regulación Económica 31

32 Regulación Económica Solución de controversias Imposición de sanciones en el servicio público de energía eléctrica Establecimiento de cuentas regulatorias para distinguir las actividades de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica Monitoreo (mercado eléctrico) Aprobación de las reglas del despacho Regulación de la calidad del servicio, suministro y energía eléctrica Expedición de Términos y Condiciones para la prestación del servicio público de energía eléctrica Determinación de las tarifas de transmisión, distribución y venta de electricidadMéxicoChileEuropa EE UU Materia Eléctrica

33 Dimensión de Entes Reguladores País Personal por millones de habitantes Personal técnico por millones de habitantes Argentina3.61.8 Canada (NEB)2.30.8 México0.80.5 España1.61.1 Reino Unido2.81.7 Estados Unidos (Calif)4.73.0 Personal por población Fuente: Domah, P; Modelling the costs of energy regulation: Evidence of human resource constraints in developing countries;Universidad de Cambridge País Personal por millones de usuarios Personal técnico por millones de usuarios Argentina11.55.8 Canada (NEB)4.61.6 México3.72.1 España2.92.0 Reino Unido6.33.8 Estados Unidos (Calif)12.27.8 Personal por número de usuarios

34 34 Comparación con otros países

35 Consideraciones Generales La experiencia internacional muestra que debe existir una congruencia entre la estructura organizacional y su marco legal ya que la regulación difícilmente podrá suplir eventuales deficiencias en la estructura y diseño de éstas. Independientemente del modelo de organización industrial que se adopte, los organismos a cargo de la regulación deben ser dotados de atribuciones y recursos suficientes para poder regular de manera eficiente las actividades que incluyan la nueva organización industrial. La estructura y operación de los órganos reguladores deberá ser lo suficientemente laxa para permitir su adaptación a los retos cambiantes. 35

36 36 www.cre.gob.mx