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Instrumentos de Gestión Ambiental y Fiscalización Congreso Internacional de Legislación de Minería, Hidrocarburos y Electricidad Lima, Perú Junio 2007.

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1 Instrumentos de Gestión Ambiental y Fiscalización Congreso Internacional de Legislación de Minería, Hidrocarburos y Electricidad Lima, Perú Junio 2007 Luis Vera Morales

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3 Mapa de la presentación Cambio de paradigma sobre la fiscalización: De la fiscalización administrativa a la judicial Cambio de paradigma sobre la fiscalización: De la fiscalización administrativa a la judicial Evolución de la fiscalización en México Evolución de la fiscalización en México Cambio y eficacia de las estrategias de fiscalización Cambio y eficacia de las estrategias de fiscalización Proyectos de energía y minas y los instrumentos de política ambiental Proyectos de energía y minas y los instrumentos de política ambiental Blindaje social ante fallas de instrumentos de gestión Blindaje social ante fallas de instrumentos de gestión

4 Estrategias de fiscalización Energía, minas e hidrocarburos: de competencia exclusiva de la Federación Energía, minas e hidrocarburos: de competencia exclusiva de la Federación Legislación ambiental creciente en complejidad pero con poca fiscalización Legislación ambiental creciente en complejidad pero con poca fiscalización Inicia fiscalización administrativa: Clausura como medida cautelar Inicia fiscalización administrativa: Clausura como medida cautelar Fiscalización basada en multas y swap por inversión. Proceso de autoregulación y auditorias voluntarias Fiscalización basada en multas y swap por inversión. Proceso de autoregulación y auditorias voluntarias 2007 Inspecciones privadas (entidades acreditadas) 2007 Inspecciones privadas (entidades acreditadas)

5 Problemas de la justicia administrativa 100% sanciones económicas (multas) 100% sanciones económicas (multas) 60% se pagan (hasta USD $10,000.00) 60% se pagan (hasta USD $10,000.00) 40% restante se apelan (+USD $10,000.00) 40% restante se apelan (+USD $10,000.00) 50% (20% del total) se pierden por fallas de forma 50% (20% del total) se pierden por fallas de forma El 70% (14% del total) se confirma o ratifica por cumplir con criterios de eficiencia numérica y el resto (6%) por fondo El 70% (14% del total) se confirma o ratifica por cumplir con criterios de eficiencia numérica y el resto (6%) por fondo Esos casos (14%) se van directo a apelación judicial. En los tribunales el 10% se pierde. Solo el 4% se confirma. Esos casos (14%) se van directo a apelación judicial. En los tribunales el 10% se pierde. Solo el 4% se confirma. Ese 4% es enviado a cobro por Estados y Municipios (92%) y 8% Federación: No se cobran Ese 4% es enviado a cobro por Estados y Municipios (92%) y 8% Federación: No se cobran Desincentivo al cumplimiento Desincentivo al cumplimiento

6 Eficacia de la fiscalización administrativa % multas= 30% $ 60% multas= 30% $ 40% multas= 70% $ 40% multas= 70% $ Por número, 66% multas cobradas, esto es, sólo 6% de las importantes Por número, 66% multas cobradas, esto es, sólo 6% de las importantes Por monto, solo el 32% de lo cobrado se recuperó (cobro o intercambio de multa por inversiones) Por monto, solo el 32% de lo cobrado se recuperó (cobro o intercambio de multa por inversiones) Mismas visitas de inspección Mismas visitas de inspección Distinta estrategia: atracción del infractor hacia programas de auditoria voluntaria (mas plazo para realizar acciones siempre y cuando se vaya mas allá de la ley). Distinta estrategia: atracción del infractor hacia programas de auditoria voluntaria (mas plazo para realizar acciones siempre y cuando se vaya mas allá de la ley). Convenio + programa de acción (al que se puede sumar toda nueva infracción) Convenio + programa de acción (al que se puede sumar toda nueva infracción) 2007: Privatización de la inspección (por entidades acreditadas) 2007: Privatización de la inspección (por entidades acreditadas)

7 Una aparente eficacia PROFEPA reporta menos incumplimiento con mismo número de inspecciones PROFEPA reporta menos incumplimiento con mismo número de inspecciones A pesar de ello, las denuncias ciudadanas van en aumento A pesar de ello, las denuncias ciudadanas van en aumento Problema: Problema: –El universo de fiscalización administrativa se restringe a instalaciones en operación. –Las infracciones en el programa de auditoria no se contabilizan, se añaden al programa de acción, por tanto la acción coercitiva de PROFEPA sólo se ejerce en casos de accidentes o violaciones flagrantes y graves. –La denuncia ciudadana se restringe a disparar la acción de inspección y nada mas.

8 ¿Y los nuevos proyectos?: La fiscalización judicial 2001: Reconocimiento del interés legitimo ciudadano por los tribunales 2001: Reconocimiento del interés legitimo ciudadano por los tribunales Jueces son los nuevos revisores de la forma en que los instrumentos de política ambiental (toma de decisiones) son aplicados. Jueces son los nuevos revisores de la forma en que los instrumentos de política ambiental (toma de decisiones) son aplicados. Los jueces iniciaron suspendiendo autorizaciones primero por forma y ahora por fondo Los jueces iniciaron suspendiendo autorizaciones primero por forma y ahora por fondo

9 ¿Por qué hay oposición? Porque se considera que se ha incumplido o se va a incumplir con la ley. Porque se considera que se ha incumplido o se va a incumplir con la ley. Es un problema de percepción social Es un problema de percepción social Los instrumentos de toma de decisiones no aseguran por si mismos que se de un valor a la opinión ciudadana La evaluación científica: limitada por la certidumbre La percepción es un juzgamiento de valor que da una persona de la realidad, dependiendo de varios factores (personales y de entorno) Percepción = Realidad + « Ruido »

10 Como blindar el proyecto: construyendo el consenso Una buena toma de decisiones, esta basada en buena ciencia, buena comunicación/información a la sociedad, procesos participativos efectivos. La clave está en cómo medir la satisfacción de la ciudadanía sin pasar a ser rehén de la misma, qué comunicar y qué acciones tomar en atención a lo que desea la gente. Estadísticas y caracterización del « ruido » (Dolby inversa) Intensidad y calidad de la satisfacción: consenso (+ o -), carencia de información y conflicto. PERO NO SE PUEDE ESPERAR AL CAMBIO DE POLITICAS PUBLICAS. DEBE HACERLO EL PROMOTOR DEL PROYECTO PERO NO SE PUEDE ESPERAR AL CAMBIO DE POLITICAS PUBLICAS. DEBE HACERLO EL PROMOTOR DEL PROYECTO

11 Los 3 Ps: Percepción, Priorización y Planificación ERuidoE

12 ¿Por qué es importante incluir la percepción? Por la subjetividad y carencia de información que crean ruidos. Por la subjetividad y carencia de información que crean ruidos. Es un juicio de valor integrador Es un juicio de valor integrador Es la realidad para las partes interesadas (Stakeholders) Es la realidad para las partes interesadas (Stakeholders) Su análisis detallado permite conocer los elementos necesarios para la construcción de consenso y gestión de conflictos. Su análisis detallado permite conocer los elementos necesarios para la construcción de consenso y gestión de conflictos. El método APC no se limita a la medición de un promedio o mediana, sino que también caracteriza este ruido (ej. Dolby inversa). APC mide la intensidad y calidad de la percepción

13 Análisis de la Percepción Categorial ( APC) La metodología permite: La metodología permite: Evaluar la dispersión de las percepciones de la sociedad por categorías, capas, sectores (académica, civil, gubernamental, etc.) Evaluar la dispersión de las percepciones de la sociedad por categorías, capas, sectores (académica, civil, gubernamental, etc.) Medir cuantitativamente dichas percepciones Medir cuantitativamente dichas percepciones Caracterizar los niveles cualitativos de respuestas (conflicto, consenso, carencia de información) Caracterizar los niveles cualitativos de respuestas (conflicto, consenso, carencia de información) Analizar los riesgos (administrativos, financieros, legales) y por tanto, priorizar la atención a problemáticas detectadas mediante la incorporación de propuestas de acción específicas en los instrumentos de toma de decisiones construyendo así LEGITIMIDAD. Analizar los riesgos (administrativos, financieros, legales) y por tanto, priorizar la atención a problemáticas detectadas mediante la incorporación de propuestas de acción específicas en los instrumentos de toma de decisiones construyendo así LEGITIMIDAD.

14 CONSENSO NUEVO(S) ESCENARIO(S) INICIO APLICACIÓN ENCUESTA ¿Se alcanzaron los umbrales de satisfacción? si no Mesas de discusión y negociación SOLUCIONES - PROPUESTAS Fase 1 Fase 2 (3, 4, etc.) Marco típico de un taller de consenso

15 Miembros de la comunidad Participación abierta Atención perfilada especifica para todos las preocupaciones relevantes Comunicación directa Dueño del proyecto Involucramiento mejorado Toma de decisiones documentada Mejor control de los tiempos y resultados Visibilidad Observadores relevantes (auditoria) Transparencia Rastreabilidad Involucramiento comunitario y rendición de cuentas Ventajas para:

16 Construcción de Consenso en materia de Impacto Ambiental u Ordenamiento del Territorio Requerimientos y condicionantes de las partes interesadas Requerimientos Naturales y condicionantes del Promovente Limite de negociación Marco de referencia Criterio 2 Criterio 1 Criterio 4 Criterio 3 Criterio 5 Criterio 6 Superficie de rentabilidad social

17 Conformación de criterios de política Requerimientos y condicionantes de las partes interesadas (incluyendo al usuario naturaleza) Los límites de la naturaleza (mejores conocimientos disponibles) Usos del recurso Recurso 2 Recurso 1 Recurso 4 Recurso 3 Recurso 5 Recurso 6 Superficie de construcción de valores

18 Problemática : Sitio protegido. Muchas ONGs trabajando alrededor. Impacto social en la comunidad. Metodología : Mapa de involucrados y posturas, Encuesta de Statu Quo (social y ambiental), 5 talleres regionales de construcción de consenso. Tiempo : Estrategia y logística: 2 semanas; Implementación: 5 semanas hasta reporte final Productos : plataforma decisional y comunicacional, retroalimentación para la Manifestación de Impacto Ambiental. Resultados : Consultas publicas sin conflicto, autorizaciones rápidas y condicionadas por parte de las autoridades ambientales, soporte de los residentes. Ejemplo: proyecto de energia

19 El caso A esta gastando cada mes tanto dinero para litigar y mantener una decisión o compensaciones adicionales que el caso B en total por su proceso de construcción de consenso. Comparación de costos

20 Situación actual Proyectos sujetos a escrutinio público Proyectos sujetos a escrutinio público Avances constantes de comunidades y ONGs en materia de acceso a los tribunales contra actividades percibidas como agresivas contra el ambiente Avances constantes de comunidades y ONGs en materia de acceso a los tribunales contra actividades percibidas como agresivas contra el ambiente Toma de decisiones muy cautelosas por el gobierno Toma de decisiones muy cautelosas por el gobierno Modificación de intrumentos para segurar valoración efectiva de la opinión pública Modificación de intrumentos para segurar valoración efectiva de la opinión pública

21 GRACIAS Luis R. Vera Morales Socio Presidente Mazaryk 61, Piso 14 B Col. Chapultepec Morales México, D.F Tel. (52) Fax. (52) Cel. (52)


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