LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA

LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA
Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL “Curso Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas” ILPES Santiago de Chile, Santiago Noviembre de 2007 agradecimiento

CONTENIDO Financiamiento de las responsabilidades subnacionales:
Introducción Características estructurales en América Latina Asignación del gasto entre niveles de gobierno Reasignación de funciones: descentralización Reasignación de funciones: motivación Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: Recursos propios Transferencias La situación fiscal actual: oportunidades y tentaciones Desafíos y temas pendientes Objetivo de la presentación Armado de Agenda: esto que consideramos de gran actualidad y vigencia, para nosotros es sumamente importante porque nos va a permitir delinear futuras actividades de la CEPAL en este campo. Para ellos revisaré tres aspectos: Caracteristicas estructurales de la region Las relaciones fiscales intergubernamentales en la region, La particular situacion actual que vive la region en terminos macro fiscales Por ultimo, resaltar los temas pendientes y los desafios que nos permitan armar una agenda de trabajo sobre este tema en los proximos anios Más allá de la visión regional que utilizaré en mi presentación, resaltar la necesidad de trabajar caso por caso. La experiencia nos muestra lo inadecuado que ha sido el tratamiento generalizado Que es la descentralización? Una diferenciación entre desconcentración, delegación y devolución o descentralización politica Por otro lado cada cual ve en la palabra descentralización diferentes cosas: Visto desde el GC: como lograr que los GSN cumplan algunas funciones del GC liberando una parte del presupuesto y sin afectar los equilibrios macros. DEsde el GSN: lograr más poder y recursos Aquellos que en los 90 alababan las ventajas del libre mercado, sinonimo de privatización En los 80, aquellos sostenedores de que “lo pequenio es hermoso”y la necesidad de acercar las decisiones a la gente, asocian descentralizacion democratización Dificil equilibrio

Características estructurales en AL: Alta desigualdad en la distribución personal del ingreso
Aunque ha sido repetido muchas veces: AL es la region mas desigual del planeta en terminos de distribucion personal del ingreso. Es importante tener en cuenta una caracteristica central de la desigualdad en la region: proviene de la alta concentracion de riqueza en el decil mas rico de las sociedades. Creo que esto es importante recordarlo cuando pensemos en recomendaciones de politica fiscal. La region no es tan pobre como para que de un total de 532 millones, alrededor de 205 millones vivan en la pobreza. Un rasgo distintivo de esta desigualdad distributiva es la elevada fraccion del ingreso que capta el estrato mas alto (10% mas rico). En efecto las brechas entre los deciles intermedios no son muy pronunciadas pero entre el decil de mas altos ingresos y el que le sigue se abre un abismo. Mientras en los paises europeos el ingreso del 10mo decil supera en 20% o 30% el noveno, en AL esta distancia suele ser mayor al 100% y en algunos casos rodea el 200% Pero me gustaria enfatizar otro aspecto…………………. Fuente: CEPAL (2006)

Características estructurales en AL: Estructura de la distribución del ingreso por deciles
Una aproximación es evaluar el porcentaje de los ingresos totales recibidos por los distintos grupos de ingresos. Promedio de AL: 40% más pobre se lleva el 14% del ingreso + bajo Bolivia (9.5%) Alto Uruguay (22%) 50% medio (del 5 a 9 decil) se lleva aproc. El 50% de los ingresos. Interpretaciones distintas de acuerdo a cuanto se lleven los otros grupos…por ejemplo ver Ecuador contra Uruguay. Como se dijo antes: una de las características de AL es la elevada porción del ingreso captado por los hogares del decil más rico. En promedio 36% Uruguay, CR, El Salvador: < 30% Bolivia, Brasil, Colombia y Nicaragua > 40% Fuente: CEPAL (2006)

Características estructurales en AL: Desigualdad regional en la distribución del ingreso
Relación entre los productos per capita de las jurisdicciones más pobre y más ricas de cada país País Niveles de gobierno Relación Argentina Provincias 8.6 Brasil Estados 7.2 Chile Regiones 4.1 Guatemala Departamentos 6.4 Mexico 6.2 Peru Municipios 7.7 Uruguay 2.4 Esta es una caracteristica menos enfatizada que la anterior. La fuerte desigualdad del ingreso dentro de las regiones de cada pais: Santa cruz versus Formosa Sao paulo versus Maranhao DF versus Chiapas NO SOLO ES IMPORTANTE EN QUE FAMILIA SE NACE, SINO TAMBIEN EN QUE PROVINCIA-ESTADO O MUNICIPIO. Fuente: Cetrangolo (2006)

Desigualdad regional en la distribución del ingreso: AL - OCDE
Adicionalmente debe considerarse que Si se compara con el mundo, en los países de AL la dispersión del PIB per capita por regiones es mucho más desigual que en aquellos países que suelen tomarse de ejemplo en el diseño federal. Esto tiene multiples consecuencias. Correspondencia fiscal: las provincias pobres no tienen base imponible Tener en cuenta que existen diferentes capacidades de los sectores públicos SN (salud, educacion, programas de transferencias condicionadas). Necesidad de diseñar fuertes mecanismos compensadores (con las dificultades que esto tiene)

Elevada proporción de población urbana
(Porcentajes respecto del total de la población) Argentina, Uruguay, Chile y Brasil mas del 80% Los desafios de la descentralizacion para ambitos rurales son mas complejos y mas demandantes de recursos Alta concentracion en pocos municipios: Argentina, Brasil, colombia y honduras mas de la mitad de la poblacion en 5% de los municipios.

Características estructurales: la economía informal (En % del PIB)
Otro rasgo saliente es el alto nivel de informalidad de la economía. La más alta del planeta. Heterogenea entre países Para medirlo los autores han utilizado el Metodo de insumos fisicos (consumo de electricidad) Del enfoque de la demanda de dinero El enfoque de la variable latente o modelo DYMIMIC (dinamic multiple indicators multiple causes) Esto de alguna manera se relaciona con el siguiente punto…. Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006)

Características estructurales: la economía informal (En % del PIB)
Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006)

Política tributaria en AL
Carga tributaria baja y dependiente de impuestos indirectos... En terminos agregados, como se repitio en este encuentro, AL observa una baja carga tributaria. dependiente de impuestos indirectos Estos no estuvieron exentos de las exigencias resultantes de las crisis macroeconómicas de fines de los 90, que han significado que los sectores públicos de la región concentren sus esfuerzos en alcanzar y mantener el equilibrio de sus cuentas. escasa atención a otros objetivos posibles de la política fiscal, como la necesidad de alcanzar una distribución de ingresos más justa. Tambien debe tenerse en cuenta que mucho se ha repetido que la acción del estado en esta materia es llevada a cabo de una manera más efectiva y eficiente a través de la acción del gasto público. No obstante en ambientes tan desiguales como el latinoamericano debe reflexionarse sobre que papel le cabe a los impuestos en materia distributiva y si ambos instrumentos (impuestos y gastos) deben ser considerados como medios alternativos o quizás mejor complementarios para lograr mayor equidad. La política tributaria puede influir en la estructura de la distribución de ingresos de dos formas distintas. En primer lugar mediante la captura de fondos para financiar gastos orientados a capital humano (salud y educación), lo que permite mejorar el ingreso de mercado y la “distribución primaria” (antes del proceso de impuestos y transferencias). En este sentido la carga tributaria es baja, con un esfuerzo fiscal heterogeneo que va desde Brasil 35% a Guatemala y Haiti 10%. En segundo lugar la política tributaria puede influir en la estructura de la distribución del ingreso mediante un sistema de impuestos progresivos procurando de esta forma un cambio en la “distribución secundaria”, es decir luego del efecto de esas políticas. En ese plano la imposición sobre la renta y los patrimonios, entre otros, adquieren un papel especial Como se ve en estas dos diapositivas, los impuestos directos (rentas y patrimonio) no resultan muy significativos en la región. Esto es aun mas significativo cuando se observa la estructura del impuesto a la renta en la region…..

…..con esfuerzo fiscal heterogéneo
Carga tributaria por países en 2006 Nota: La cobertura es Gobierno Central, excepto para Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica que es Gobierno General. Esto nos va a permitir discriminar entre paises. 3 grupos de acuerdo con la carga tributaria Grupo 1 Más del 20%:… Grupo 2 Màs del 14% Grupo 3 Abajo del 14% Resulta interesante observar que los tres paises con más recaudacion son tambien los que tienen un mayor gasto social.

… con baja recaudación de impuestos directos…
… con baja recaudación de impuestos directos…. (En % del PIB) – Año 2005 Comparación internacional tributación directa – en % del PIB – Año 2005

Características estructurales en AL
Heterogeneidad institucional Países federales y unitarios Reformas constitucionales: Perú (1979), Guatemala (1995), Brasil (1988), Colombia (1991), Nicaragua (1995), Uruguay (1996) Otros cambios normativos que impulsaron mayor autonomía municipal: Honduras (1991), Chile (1999), Colombia (2001) Rasgos específicos: multilinguismo, conflictos armados, programas de reducción de deuda Paises federales y unitarios Federales: Federalismo para mantener unido: Argentina Mexico Federalismo: definicion central: Brasil Paises unitarios: gran diferencia entre Uruguay, Chile y colombia (descentralizado). Organización fluctuante: Colombia 3 federales 4 unitarios Mexico 1824 federal, luego unitario y 1857 federal. Municipios vs gobiernos intermedios. Lista de poderes exclusivos del gobierno federal, las otras responsabilidades como residuo para los restantes niveles de gobierno Identificación de tres listas de poderes: federal, estatal-provincial y poderes concurrentes Dos listas (federal y concurrente), con todo aquel poder residual no especificado yendo a las provincias. Argentina: provincias conservan competencias no delegadas. Brasil los estados se reservan “competencia residual” Colombia: la Const. establece las funciones generales para los tres niveles de gobierno.

Gobiernos subnacionales en países federales y unitarios

Descentralización: proceso generalizado en región heterogénea
ALGUNOS INDICADORES SOCIALES Tomando estos indicadores, vamos a agrupar a los paises de la región en 4 grupos

Clasificación de países por indicadores sociales y económicos
Grupo A: Altos IDH y producto por habitante y menos del 30% de población pobre (Argentina, Chile, Uruguay y Costa Rica) Grupo B: Altos o relativamente altos producto por habitante, IDH y menos del 40% de población pobre (México, Panamá y Brasil) Grupo C: Producto por habitante e IDH medianos o mediano altos y alrededor del 50% de población pobre (Colombia, Venezuela, Perú, Ecuador, Rep. Dominicana y El Salvador) Grupo D: Bajos IDH y producto por habitante, con más del 60% de la población pobre (Nicaragua, Paraguay, Honduras y Guatemala)

Descentralización: proceso generalizado en región heterogénea
NIVEL DE DESCENTRALIZACIÓN (Gasto público subnacional como porcentaje del total))

Relaciones intergubernamentales: Cuatro grandes preguntas
Quién hace qué? La pregunta de la asignación de gastos Quién colecta los impuestos? La pregunta de la asignación de ingresos Cómo es el desbalance a resolver entre ingresos y gastos de los gobiernos subnacionales que surge de las respuestas dadas a las primeras dos preguntas? La pregunta del desbalance vertical. En qué medida las instituciones fiscales deberían tratar de ajustar las diferencias en las necesidades y capacidades entre las diferentes unidades gubernamentales al mismo nivel de gobierno? La pregunta del desbalance horizontal o “igualación”. 18 18

ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES
Gobierno local1 local 3 local 2 Asignación de gastos de ingresos Transferencias compensatorias Gobierno Central Recaudación ingresos & transferencias Acceso a financiamiento Los sistemas fiscales intergubernamentales, en terminos estilizados, suelen tener los siguientes elementos, que se relacionan con las preguntas basicas que suelen hacerse para evaluar el funcionamiento del sistema. Siguiendo las preguntas basicas que plantea Richard Bird: Quien provee cada bien o servicio? Asignacion de gasto. Quien recauda cada impuesto? Asignacion de los recursos Cual es la asimetria vertical resultante? Transferencias entre niveles de gobierno Cual es la asimetria horizontal? Transferencias compensatorias Y en el ultimo tiempo se le ha agregado la pregunta de como debe financiarse la brecha resultante? Es adecuado el acceso al financiamiento por parte de los gobiernos subnacionales

ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
Recomendaciones Asignar a cada nivel de gobierno aquellas funciones que pueda realizar de manera más eficiente. Delimitar competencias de gasto antes de transferir las fuentes de financiamiento. Que sea clara y las funciones de gasto se superpongan lo menos posible. Tener en cuenta los tamaños y capacidades institucionales de los GSN para ejercer eficazmente sus funciones.

19 PAÍSES: ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES EN LA PROVISIÓN DE SERVICIOS ENTRE DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO América Latina replica el patrón general de asignación de responsabilidades: Defensa y RREE potestades nacionales exclusivas Alumbrado público, parques y espacios verdes potestades exclusivas de los GSN Salud y educación mayoritariamente compartida o concurrida. Proceso de descentralización reciente.

Heterogénea definición constitucional Argentina: provincias conservan competencias no delegadas. Brasil: los estados se reservan “competencia residual” Colombia: la Const. establece las funciones generales para los tres niveles de gobierno. Proceso de reasignación de funciones: Descentralización Motivaciones

Diferentes procesos históricos Heterogénea definición constitucional Argentina: provincias conservan competencias no delegadas. Brasil: los estados se reservan “competencia residual” Colombia: la Const. establece las funciones generales para los tres niveles de gobierno. Proceso de reasignación de funciones: Descentralización Motivaciones La actual asignacion de funciones en la region tiene poco que ver con la separacion de funciones que se derivaria de la teoría normativa del federalismos La historia, la organización constitucional sumado a los procesos de reasignación de funciones dieron como resultado el actual mapa de asignación de funciones entre niveles de gobierno. Proceso de reasignacion de funciones que se tradujeron en distintas formas de descentralizacion con diferentes motivaciones dentro de los paises La suma de estos procesos dio como resultado….

REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: DESCENTRALIZACIÓN
GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (Promedio de los niveles en porcentajes del PIB) Producto del aumento en las responsabilidades descentralizadas a los gobiernos SN

GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD (En porcentaje del Gasto Público total en esa finalidad) En aquellos países más descentralizados, las principales funciones reasignadas fueron educacion y salud.

GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD (En porcentaje del Gasto Total Subnacional)

REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: MOTIVACIONES
Procesos de reasignación de responsabilidades del gasto: Reformas sectoriales (Chile) Necesidades financieras del gobierno central (Argentina) Promoción de democracia reduciendo poder del gobierno central (Brasil) Reformas políticas (Bolivia, Colombia, Perú) Un nuevo desafío: los programas asistenciales de transferencias financieras a las personas (Chile Solidario, Oportunidades, Bolsa Familia, PJJHD) Distintas motivaciones: En el caso chileno, a motivaciones de origen politico (reducir poder de sindicatos) se le suma modificaciones en la organización micro de los servicios y la introduccion de modalidades de financiamiento relacionadas con los subsidios a la demanda.

Gasto Social: Programas de Transferencias Condicionadas
Beneficiarios / Población (%) Gasto / PIB “Bolsa Familia” (Brasil, 2003) 16.0 0,28 Chile Solidario (Chile, 2002) 6,5 0,10 Familias en Accion (Colombia, 2001) 4,0 0,30 Superémonos (Costa Rica, 2000) 1,1 0,02 Programa de Asignación Familiar PRAF (Honduras, 1990) 4.7 Programa de Avance Mediante Salud y Educación, PATH (Jamaica, 2002) 9.1 0,32 Oportunidades (Ex-Progresa) (México, 1997) 25.0 Red de Protección Social Mi Familia (Nicaragua, 2000) 1,2 Programas de Transferencias Condicionadas: Combinan el alivio de la pobreza en el corto plazo con objetivos de largo plazo mediante el desarrollo del capital humano En algunos países han alcanzado proporción significativa de la población a costos razonables.

Transferencias compensatorias
ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Y LAS PREGUNTAS BASICAS Gobierno local1 local 3 local 2 Asignación de gastos de ingresos Transferencias compensatorias Gobierno Central Recaudación ingresos & transferencias Acceso a financiamiento

FINANCIAMIENTO DE LAS RESPONSABILIDADES SUBNACIONALES
Alta simetría vertical Baja recaudación impuestos patrimoniales Distribución intergubernamental de las rentas de productos no renovables Como ustedes saben, Con total independencia de los argumentos (institucionales y politicos) que justifican un determinado nivel de descentralización del gasto, existen otras razones que permiten determinar el volumen de financiación que hay que suministrar a los gobiernos subnacionales. Alta simetria vertical en promedio pero con casos bien diferenciados. Pero la diferencia se da fundamentalmente en aquellos que recaudan impuestos sobre el consumo, Baja recaudación patrimonial en gral. En los ultimos anios, aumento de los recursos recibidos por los GSN originados en la explotacion de RNR Que dice la teoría?”?

Asignación de ingresos
Cada nivel de gobierno requiere ingresos suficientes Ingreso propio Transferencias de otro nivel Cada país interpreta esto de diferentes maneras Algunos países tienen bases impositivas distintas para distintos niveles de gobierno. Otros países tienen considerables superposiciones en sus bases tributarias. In practice, SNG rely on very different mixes of resources: grants, tax and non tax revenues. Moreover the autonomy they have to set tax bases and tax rates varies significantly across countries. 31 31

Asignación de ingresos
Tres opciones: Asignar todos impuestos al gobierno local Asignar todos los impuestos al gobierno central y de allí aplicar un sistema de distribución de ingresos o otorgar donaciones a los gobiernos locales Dar algún poder sobre los impuestos a las jurisdicciones locales y si el desbalance persiste, complementar con transferencias federales. The assignment of taxes to local jurisdictions could follow one of three options: 1. assign all tax bases to LG and then requires LG transfer upward to CG. Former Yugoslavia and Russia before decentralization. 2. On the other extreme, to assign all taxes to CG, and then Revenue Sharing System or grants to LG. The main disadvantage: no link between the level that collect tax and the decisions to spend. This is the principle of efficiency and accountability. Risk of fiscal illusion or overprovision of local government services. 3. The most common: Some taxing power to local jurisdictions and if the imbalance persists, complementing with federal transfers. This option: leads directly to tax assignment problem 32 32

ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS
Cuatro principios a considerar: Rendicion de cuentas Bases tributarias con alta movilidad o fluctuaciones ciclicas Impuestos al consumo Impuestos sobre la renta Impuestos patrimoniales Cuatro principios básicos deben considerarse en la asignación de potestades tributarias entre niveles de gobierno. Asegurar la rendición de cuentas cuando se habla de impuestos significa que los impuestos de cada nivel de gobierno (o sea aquellos que ese nivel de gobierno puede recaudar de sus propias bases tributarias) debieran estar lo mas cerca posible de financiar las necesidades de gasto de ese nivel de gobierno. Por razones de eficiencia, se suele recomendar que los gobiernos subnacionales no utilicen impuestos sobre bases tributarias con alta movilidad y/o que estén sujetas a variaciones cíclicas. La asignación de impuestos sobre bases móviles a los gobiernos subnacionales puede facilitar la aparición de “guerras tributarias”, cada jurisdicción atrayendo factores (humanos y materiales) hacia sus propios territorios. Por el lado de los impuestos al consumo, consideraciones desde el lado de la administración tributaria (economías de escala en la recaudación y dificultades en el comercio entre jurisdicciones) hacen también poco recomendable su descentralización. Consideraciones de equidad nacional motivan que los impuestos progresivos con incidencia en la distribución del ingreso de los ciudadanos sean más eficientes en sus objetivos si se asignan al gobierno central. Esto claramente limita la descentralización de los impuestos sobre las rentas. Los tributos deben ser asignados a aquel nivel de gobierno que tenga mayor capacidad para monitorear la base tributaria correspondiente. Esto minimiza los costos de administración y las posibilidades de evasión del impuesto. En este sentido, los impuestos sobre la tierra y sobre la propiedad son buenos candidatos para ser asignados a nivel local, al estar los gobiernos locales en una mejor posición para valuar aquellas propiedades a ser gravadas. No obstante, estos impuestos, suelen ser poco importantes en su monto recaudatorio como para financiar los gastos de los niveles subnacionales en países fuertemente descentralizados

FINANCIAMIENTO DE LAS RESPONSABILIDADES SUBNACIONALES
Racionalidad de la asignación de recursos subnacionales “Mix” recursos propios y transferencias El impuesto inmobiliario en la región Distribución intergubernamental de las rentas de productos no renovables Con total independencia de los argumentos (institucionales y politicos) que justifican un determinado nivel de descentralización del gasto, existen otras razones que permiten determinar el volumen de financiación que hay que suministrar a los gobiernos subnacionales. Resulta deseable que el volumen total de financiación a suministrar a los gobiernos subnacionales esté relacionado con la estimación del gasto total que sea necesario para ejercer las competencias que tienen los GSN, estimado en la etapa de asignación de funciones. Qué parte se va a proporcionar mediante el traspaso de potestad tributaria y qué parte mediante transferencias intergubernamentales. La experiencia revela que la forma en que se combinen ambos instrumentos (impuestos y transferencias) tiene efectos muy distintos sobre los incentivos de los gobiernos subnacionales para mejorar la eficiencia y la equidad.

Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: recursos propios
GOBIERNO PROVINCIAL GOBIERNO MUNICIPAL Argentina Impuestos sobre ingresos brutos, propiedades, automóviles, sellos. Tasas y contribuciones por servicios Brasil IVA cargado en el origen, porcentaje fijo del impuesto sobre la renta e impuestos sobre el consumo del gobierno central Impuestos sobre la propiedad y servicios Colombia Impuestos a la cerveza, el tabaco, los licores y la gasolina Impuesto sobre las propiedades, el impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina Ecuador Alcabalas, contribuciones de mejoras Impuestos sobre los predios (urbanos, rurales), alcabalas, activos México Impuestos menores sobre la nómina y vehículos Impuesto sobre las propiedades, patentes de giro Perú Impuestos sobre la compra de vehículos y patentes de giro Impuesto sobre las propiedades Venezuela Impuestos sobre la propiedad, impuestos sobre los vehículos Nivel intermedio: Impuestos al consumo gral en Arg y brasil

ESTRUCTURA DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA POR NIVEL DE GOBIERNO
Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: recursos propios ESTRUCTURA DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA POR NIVEL DE GOBIERNO Fuente: Cetrángolo (2006)

Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: recursos propios
RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL- (En porcentaje del PIB) Fuente: Lincoln Institute of Land Policy

Financiamiento de las responsabilidades subnacionales
DISTRIBUCION DE LA RECAUDACIÓN PROVENIENTE DE RECURSOS NO RENOVABLES. PARTICIPACIÓN DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (En porcentajes) Fuente: ESMAP (2005) e información oficial

Financiamiento de las responsabilidades subnacionales
DISTRIBUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN PROVENIENTE DE RECURSOS NO RENOVABLES Promedio (En millones de dólares y porcentajes) Fuente: ESMAP (2005)

TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
Llegado este punto, estamos en condiciones de analizar la lógica de los diferentes esquemas de distribución de recursos. Ella se relaciona con la asimetría interjurisdiccional existente entre responsabilidad de gastos y disponibilidad de recursos. De acuerdo con la experiencia internacional, prevalece un mayor grado de concentración de la recaudación tributaria en manos del nivel central y, por lo tanto, los gobiernos provinciales y municipales dependen financieramente del gobierno central, dando origen a diferentes sistemas de transferencias intergubernamentales

Características de estos sistemas Criterios de distribución
Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales Características de estos sistemas Criterios de distribución Condicionalidad Las transferencias intergubernamentales son el reflejo de la brecha entre las numerosas (y crecientes) demandas de gasto local y la debilidad de los instrumentos tributarios subnacionales en la región. Para ello veremos: Características generales y particulares….

Transferencias Intergubernamentales
Las transferencias son necesarias si, por alguna razón: Los servicios deben ser proporcionados por gobiernos locales que no tienen capacidad fiscal para financiarlas a niveles considerados adecuados. Si hay externalidades asociadas con los servicios en cuestión. En la medida en que existan fuertes diferencias regionales (necesidades y capacidades). Why transfers are needed??? 43 43

Transferencias Intergubernamentales
Elementos claves de diseño: Monto a distribuir Fórmula distributiva Condicionalidad 44 44

Tranferencias Intergubernamentales
Determinantes del monto a distribuir: Tres maneras Como una porción fija de los ingresos del gobierno central o algún otra base macro, ej., como porcentaje del PIB. (Distribución primaria) Sobre una base ad hoc, que se determina como cualquier otro gasto presupuestario. Cada año en el presupuesto. En base a una fórmula (como proporción de gastos específicos locales o en relación a algunas características generales de las jurisdicciones receptoras). 45 45

CARACTERÍSTICAS DE LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIAS EN AMÉRICA LATINA
Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales CARACTERÍSTICAS DE LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIAS EN AMÉRICA LATINA (77 sistemas analizados) Pero cuan preparadas están estos sistemas para enfrentar estos desafíos? Hemos analizado los principales mecanismos de transferencias que existen en la región y agrupado algunas de sus principales características Para los efectos de nuestro análisis esto le da la siguiente característica a las transferencias intergubernamentales: Muy procíclico : en la medida que está relacionado con la recaudación de impuestos recaudados en forma central. Sobre todo teniendo en cuenta que los sistemas tributarios de la región están sesgados a los impuestos al consumo. LA evolución de las transferencias no tiene una gran relación con lo que va a financiar: Menos del 10% de las transferencias se encuentran relacionadas con el costo de los servicios. Relacionado, algunas trnasferencias utilizan costos históricos con alguna actualización FAEB y FASSA en Mexico. Si bien los automáticos son más numerosos, los discrecionales son muy importantes. La gran cantidad de transferencias originadas en partida presupuestaria, la gran cantidad de discrecionales y las numerosas asignaciones específicas demuestra la importancia de los gobiernos centrales para determinar los montos a transferir y sus beneficiarios.

Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales
Repartos entre el gobierno central y gobiernos intermedios (Argentina, Venezuela) Repartos entre el gobierno central y diferentes niveles de gobierno subnacional (Brasil) Sistemas que incluyen recursos provenientes de recursos naturales (México, Perú) Sistemas con excepciones (Municipios con puerto en Honduras) Reparto horizontal (Chile) Reparto que incorpora destinos diferentes a los gobiernos subnacionales (Universidades en Bolivia) Reparto de fondos provenientes del alivio de la deuda (Bolivia)

TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES: CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN
Coeficientes fijos (Argentina) Según indicadores generales con diferente grado de complejidad (México, Guatemala, Perú, Honduras) Según indicadores sectoriales (Colombia) De transición (Nicaragua, Colombia)

TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES: CONDICIONALIDAD
Condicionalidades generales (Bolivia, El Salvador, Uruguay) Condicionalidades específicas (Brasil, Argentina, Guatemala) Sistema general de transferencias con uso condicionado (Colombia, México) Incentivos específico (Fondo Hondureño de Inversión Social, Plan Nacer Argentina)

COORDINACIÓN MACROECONÓMICA Y FISCAL
A partir de mediados de los 90, fuerte aumento de deuda SN. Rescates de parte de los GC, con armado de programas de coordinación de endeudamiento. Irrupción de las reglas macro fiscales “ Impacto de la descentralización en la función de estabilización macro” En la primera generacion de reformas, se observa fuerte énfasis fuerte énfasis que puede caracterizarse por: Implementación de reformas constitucionales, Reasignación de responsabilidades de gasto (gasto social) Aumento de los recursos subnacionales a través de las transferencias Inexistencia de mecanismos de coordinación macro y de rendición de cuentas. Justificación conceptual de esta ola: federalismo fiscal “ La descentralización mejora la eficiencia asignativa”

Crecimiento del endeudamiento a partir de mediados de los 90
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – DEUDA PÚBLICA DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES, (En % de PIB)

Se implementaron diversos mecanismos de coordinación fiscal
Regla de saldo País Fecha de implementación Cobertura Tipo Reglas Adicionales Estatuto Sanciones Argentina 2004 Federal y subnacional Crecimiento nominal del gasto primario no podrá superar la tasa de aumento nominal del PIB Legal Financieras Brasil 2001 Federal y Subnacional Equilibrio corriente (subnacional); superávit primario (federal) límites de gasto salarial (porcentaje del total ) Judicial Chile 2000 Central Superávit global estructural (1% del PIB) Fondo de Compensación del Cobre (FCC) Política Reputacionales Colombia Gobiernos Subnacionales Equilibrio corriente Fondo Nacional del Café (FNC); Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) México 1917 Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEP) Perú 2003 Nacional Déficit inferior a 1% del PIB; crecimiento real del gasto primario no superior a 3% por año Fondo de Estabilización Fiscal Venezuela Equilibrio Corriente Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM) Regla de deuda Límites anuales de endeudamiento, de manera tal que los servicios no superen el 15% de los recursos corrientes Límites anuales de endeudamiento 1997 Límite al endeudamiento, de acuerdo con indicadores de solvencia y liquidez Los problemas fiscales de los gobiernos subnacionales de mitad de los 90 prendieron la alarma sobre el impacto macro de los desequelibirios subnacionlaes. A partir de mediados de la década anterior se empezó a discutir en la región como coordinar o controlar el endeudamiento o gasto subnacional. Mecanismos de control: Disciplina de mercado Cooperación Reglas fiscales Controles administrativos El mayor empuje a la introducción de reglas fiscales en la región es producto de la necesidad de parte de los gobiernos centrales de coordinar la política fiscal con los gobiernos subnacionales. En algunos casos como Colombia, los reflejos fueron muy rápidos. La principal consecuencia de esta tendencia fue un mayor control sobre el endeudamiento subnacional. No obstante, muchas de estas reglas no tuvieron el efecto esperado: Debilidad institucional Problema en la definición de distintos aspectos de las GGP: distintas leyes de administración financiera, diferentes definiciones presupuestarias, falta de mecanismos de rendicion de cuentas. Sobreabundancia de reglas y conflicto entre objetivos macro fiscales y sectoriales

COORDINACIÓN MACRO FISCAL: IMPLEMENTACIÓN
Instrumentos prácticos: Variables macro claves comunes Crecimiento, precios, inflación Clasificación de ingresos y gastos común Procedimientos uniformes en la planificación del presupuesto Preparación oportuna de los presupuestos Planes presupuestarios Usually defined in the GG budget or CG budget Usually defined in Financial Administration Law. In several countries is important the existence of contingent liabilities so is necessary reserve. 54 54

(En porcentajes del PIB, promedios simples)
La situación fiscal actual Históricamente América Latina ha registrado cuentas fiscales deficitarias AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB, promedios simples) Esta serie nos muestra que los problemas de solvencia con los cuales solemos caracterizar la PF de AL (aparte de su relación con el ciclo y su volatilidad) son de larga data. No obstante, cuando posamos la lente en las últimas dos décadas………………

(Promedio Simple, En % de PIB)
La situación fiscal actual En los últimos años se evidencia una importante mejora… AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL, (Promedio Simple, En % de PIB)

La situación fiscal en perspectiva ..aún si se amplía la cobertura (SPNF)… AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – RESULTADO PRIMARIO Y RESULTADO GLOBAL DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, (Promedio Simple, En % de PIB) Nota: el Ilpes todavía no tiene los datos de 2006 y nosotros solo tenemos el resultado global para 5 países (Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y México).

La situación fiscal en perspectiva Los gobiernos subnacionales también han mejorado sus cuentas públicas AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO PRIMARIO DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES, (Promedio Simple, En % de PIB) Nota: corresponde a datos de 7 países (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México y Perú).

Aun así sus niveles de deuda se mantienen altos en algunos países
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – DEUDA PÚBLICA DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES, (En % de PIB)

La situación fiscal actual
Debe tenerse en cuenta que la situación actual es fuertemente influenciada por los altos términos de intercambio El promedio de los términos de intercambio es 24% más alto que el promedio de los noventa Esta evolucion sumada a la alta especialización vuelve muy sensibles los ingresos fiscales de los paises de la región a la evolución de los términos de intercambio Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

La situación fiscal actual
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO Y TÉRMINOS DEL INTERCAMBIO DE LOS PAÍSES ESPECIALIZADOS EN PRODUCTOS NO RENOVABLES, Como se dijo en la introducción de este capítulo, este resultado primario explica sólo en parte la disminución de la relación deuda pública sobre PIB. Esta relación, alcanzó el 56.2% del PIB en el 2004, mientras que en el 2003 era de 62.9%, a nivel del gobierno central y en promedio simple Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Desafíos y temas para la discusión
Considerar condicionantes estructurales. Secuencia en la asignación de responsabilidades de gasto. Disparidades regionales y capacidades subnacionales. Debilidad de los recursos propios (impuesto predial) Distribución de la renta de la explotación de recursos no renovables Reglas de responsabilidad fiscal, la gestión descentralizada del gasto público y mecanismos de rendición de cuentas. La situación fiscal actual: ¿Oportunidad o Tentación? Pacto fiscal Tarea pendiente: Descentralización para el desarrollo. Debemos ser mas cuidadosos cuando busquemos ejemplos: la experiencia de paises con mayor cohesion y SP mas grandes dificilmente pueda replicarse con las restricciones sociales, economicas y fiscales de la region. Desigualdad es diferente de pobreza y requiere un accionar fiscal diferente. Necesidad de redistribucion a traves del gasto, pero tambien en palabras de Bird: gravar al rico, no gravar al pobre Mas alla de la fuerte desigualdad regional, necesidad de cobrar impuestos subnacionales (inmobiliario) y incorporar criterios de desarrollo local en la discusion fiscal. tributacion y nuevos patrones productivos. Un proceso de descentralización requiere, para ser estable y exitoso, un bien definido marco institucional que asigne claramente las responsabilidades de gasto entre los distintos niveles de gobierno junto con la suficiente autonomía financiera que permita a cada nivel de gobierno llevar adelante adecuadamente las competencias asignadas. El diseñar otras importantes piezas del sistema de relaciones intergubernamentales como la asignación de impuestos y el mecanismo de transferencias en ausencia de una clara asignación de las funciones de gasto, es poner el carro delante de los caballos. Experiencia AL No voy a ser muy original. La evaluación debe tener en cuenta estos tres aspectos. En los dos primeros debemos tener en cuenta la eficiencia en la provisión del servicio. Pero deben ser tratados en conjunto: si existe descentralización con mandatos desfinanciados, rapidamente van a existir problemas de asignación, de eficiencia o estabilidad. LA discusión sobre eficiencia asignativa es aquella en la cual la teoría más tradicional de federalismo fiscal se siente más cómoda. La estabilidad macro está lejos de estar asegurada (los altos niveles de deuda subnacional en algunos países son una alerta) pero luego de los sucesos de la segunda década en la región se han incorporado mecanismos de seguimiento y control. Y se ha focalizado demasiado en este topico. La eficiencia asignativa de este proceso resulta bien difícil de evaluar Por el lado teorico: El herramental basico del FF no sirve de mucho Uno de los supuestos basicos libre movilidad como una manera de ajustar O y D parece lejos de cumplirse cuando el beneficiarios es el mas pobre La rendicion de cuentas se da principalmente via correspondencia fiscal Las regiones deben internalizar costos G=T Esto resulta muy dificil con la actual dispersion regional. Por el lado empirico: Problemas cuantitativos Cuanto gastan y recaudan los GSN? El impacto sobre los ciudadanos de la provision de estos servicios: resultado salud y educación; incidencia planes sociales.

LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA
Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL “Curso Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas” ILPES Santiago de Chile, Santiago Noviembre de 2007 agradecimiento

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