Apuntes finales de las reformas y re reformas en América Latina

Apuntes finales de las reformas y re reformas en América Latina
07/10/2015

Países que retornaron al régimen de reparto en América Latina
En Ecuador y Nicaragua se intentaron implementar reformas estructurales a los sistemas de pensiones en la década e 2000. En Ecuador se implementó en 2003 un modelo mixto que difería de Argentina, Uruguay y Costa Rica porque las contribuciones estarían definidas y las prestaciones no estarían definidas. En el caso nicaragüense se buscó implementar un modelo sustitutivo, al estilo chileno, a mitad del 2003. Pero en los últimos años las reformas fueron anuladas en Nicaragua y declaradas parcialmente inconstitucionales en Ecuador. En ambos casos hubo presiones de los sindicatos y trabajadores por retornar al régimen de reparto.

Las re-reformas en América Latina
Principios de seguridad social Argentina Bolivia Chile Rol del Estado Cierran el sistema privado y pasan todos los asegurados y fondos al sistema público. Mantiene el sistema privado con mayor rol estatal. Diálogo social en reforma No. Parcial. Sí. Cobertura de la fuerza laboral Crece en todos, incluyendo mujeres y adultos mayores. Trato uniforme de los asegurados No cambió. Continúa separado los regímenes privilegiados. Solidaridad social Mejora sustancialmente en todos. Equidad de género Mejora en todos, bono de maternidad en mujeres. Suficiencia de las pensiones Mejora en todos. Eficiencia (competencia) Termina. Mejora. Gasto administrativo razonable Abole las comisiones. Sin cambio. Participación social No restauran la participación de los trabajadores en la gestión. Sostenibilidad financiera Débil. Fuerte.

Desempeño de las reformas estructurales en América Latina
07/10/2015

Penetración de la reforma
Desde antes de las reformas estructurales en Chile, hace más de 30 años, se han creado una serie de mitos alrededor del debate extenso que existe sobre los sistemas de pensiones. El BM en su informe de 1994 expresa la existencia de abundantes mitos sobre la discusión entorno a la seguridad en la vejez, y algunos de ellos ya fueron planteados en clase, donde se explicó tanto ventajas como desventajas de los modelos de beneficio definido y contribución definida. Orszag y Stiglitz (2001: 17) fueron los primeros en retoman la idea de los mitos para abrir un debate alrededor de los sistemas de capitalización y su viabilidad, asegurando que el surgimiento de nuevos mitos se debe a que hubo “desenmascaramiento” de los antiguos desde la presentación del informe del BM en A este debate se suman entre otros autores de referencia como Barr (2000, 2001), Packard (2001) y Mesa-Lago (2008a).

Uno de los principales mitos que han existido – desde antes de las reformas – es que los sistemas de capitalización son menos vulnerables a las presiones demográficas que los sistemas de reparto (Barr, 2000: 4; Walker y Lefort, 2002: 78), cuestión ya abordara con anterioridad. Además de ello, Orszag y Stiglitz señalarán que existen varios argumentos que sostienen a priori que los sistemas de capitalización son beneficiosos para la macroeconomía, la microeconomía y la economía política (2001: 21); o que los sistemas de capitalización están mejor protegidos de las perturbaciones económicas y gobiernos corruptos (Barr, 2000: 6), además de que en América Latina las reformas estructurales han incentivado el aumento de la PEA que contribuye en el sistema (Packard, 2001: 1, 51).

A partir de estos mitos se ha considerado que la propuesta multipilar realizada por el BM en 1994, en palabras de Orszag y Stiglitz, es una “mejor práctica” para resolver los problemas que los sistemas de pensiones – en América Latina, por ejemplo – tenían en la década de los 80 y 90. De una forma más simple, como expresa Mesa-Lago (2004), uno de los supuestos de las reformas estructurales es que “los sistemas privados son mejores que los sistemas públicos”. Asumir así el mito, señalarán estos autores, haría pensar que los sistemas de capitalización aumentan la cobertura o mejoran la administración y funcionamiento de los sistemas de pensiones; y se olvida que un régimen de capitalización privada podría no ser idóneo para varios países.

En la siguiente tabla se muestra el grado de penetración o profundización de las reformas estructurales en América Latina. En ella se toma en cuenta sólo el número de contribuyentes que existía a mediados de 2013 en los sistemas de reparto y capitalización de los países que reformaron estructuralmente sus sistemas de pensiones.

Régimen de capitalización
Grado de reforma: distribución de los contribuyentes entre los sistemas de reparto y capitalización alrededor de 2013 Modelo / país Régimen de reparto Régimen de capitalización Totales Contribuyentes % Sustitutivo Chile 65,450 1 4,970,261 99 5,035,711 100 El Salvador 14,842 2 638,571 98 653,413 México 14,522,838 R. Dominicana 122,977 9 1,210,339 91 1,333,316 Paralelo Colombia 1,542,157 25 46,39,866 75 6,393,360 Perú 465,753 18 2,446,692 82 2,142,974 Mixto Costa Ricaa 939,613 Panamá n.d. n.a. 27,646 Uruguayb 1,472,357 739,041 50 Fuentes: Elaboración propia a partir de: contribuciones en el régimen de capitalización a diciembre de 2012 tomadas de AIOS (2013) para: México y Panamá; a julio de 2013: Chile SP (2013a); a mayo de 2013: Colombia SFC (2013); a junio de 2013: Costa Rica SuPen (2013b); a mayo de 2013 El Salvador SP (2013); a junio de 2013: Perú SBSAFP (2013a); a junio de 2013 República Dominicana SIPEN (2013); a abril de 2013: Uruguay BCU (2013). Contribuciones en el régimen de reparto a junio de 2013: Chile SP (2013b); a mayo de 2013: Colombia SFC (2013b); a junio de 2013 Costa Rica SuPen (2013a); a mayo de 2013: El Salvador SP (2013); a abril de 2013: Perú SBSAFP (2013); a abril de 2013: Uruguay BPS (2013); a junio de 2013 República Dominicana SIPEN (2013). a Todos los que están en el régimen de reparto (primer pilar) deben de pertenecer también al de capitalización (complementario). b Los que están en el sistema mixto (de capitalización y reparto) también se encuentran en el régimen de reparto. Se refiere a los puestos de trabajo en lugar de activos. El total se sobreestima en cerca de 100%. Nota: Argentina y Bolivia no son considerados en esta tabla por las reformas estructurales de segunda generación que modificaron el sistema por uno de reparto. n.d. = No hay datos. n.a. = No aplica.

El porcentaje de personas que contribuye en los sistemas de capitalización de nueve naciones latinoamericanas que realizaron reformas estructurales a sus sistemas de pensiones es mucho mayor que el número de contribuyentes que lo hacen en el régimen de reparto. Esto tiene varias explicaciones. Una primera aproximación conduce a explicar la metodología utilizada para realizar esta estimación, pues es distinta en cada país debido a que ésta se encuentra condicionada por la legislación de los sistemas de pensiones que existe en cada nación – esto se entiende mejor como la libertad que han tenido los contribuyentes en elegir un sistema u otro; y luego otras explicaciones señalan los incentivos que existen en cada nación para que los asegurados estén en un sistema u otro y el tiempo que lleva funcionando la reforma.

Así, se observa que en México y Costa Rica el 100 por ciento de los cotizantes se encuentran en el régimen de capitalización. Esto se debe a que en estos países por ley se ordenó trasladar a los asegurados a ese sistema, sin permitirles optar; al mismo tiempo que las nuevas generaciones que entran al sector laboral están obligadas a cotizar en el régimen de capitalización. En el caso de Costa Rica, la ley establece que también aquellos que estaban ya en el sistema de pensiones y los que entren en él tendrán que cotizar tanto en el sistema de capitalización como en el de reparto.

Que en Chile, El Salvador y República Dominicana el número de personas que cotizan en el régimen de capitalización sea de 91 al 99 por ciento se explica porque la ley ordenó por grupos de edades a los asegurados y envió a los más jóvenes – la mayoría – al régimen de capitalización, al mismo tiempo que obligó a que los nuevos asegurados entraran al régimen de capitalización. También, en Chile y en El Salvador, la antigüedad de los sistemas influye en el porcentaje de contribuyentes que tiene el régimen de reparto: al combinar la última contribución realizada y al darse un retiro gradual de los asegurados, esto provoca que sean más los registrados en el régimen de capitalización que en el de reparto, donde ya ninguna nueva persona se puede afiliar. Entre 2008 y 2013, tanto Chile como El Salvador redujeron en un punto porcentual sus contribuyentes al sistema de reparto. Se calcula que entre los próximos 18 y 20 años, en ambos países, el sistema de reparto desaparezca. Para el caso de El Salvador, el número de contribuyentes en el régimen de reparto se redujo al 2% entre 2002 y 2013.

Tanto en Chile como en Perú, los incentivos para afiliar a los asegurados en los sistemas de capitalización han sido constantes: en el primero, al realizarse las reformas se dio un plazo para el traslado, y con la idea de que éste fuera masivo, se redujo el porcentaje de las cotizaciones que se debían de hacer en el sistema de capitalización; mientras que en el segundo país, se homologaron las edades de retiro en ambos sistemas y se aumentó la contribución en el régimen de reparto. Además, en Perú lo que ha promovido que existan más personas afiliadas en el régimen de capitalización que en el de reparto ha sido la presencia constante de una campaña publicitaria para promover que los nuevos afiliados entren al régimen de capitalización, en la que participa también el gobierno.

Colombia era una de las excepciones a inicio de los años 2000, teniendo a la mayoría de sus cotizantes en el régimen de reparto. Aunque las prestaciones y las contribuciones en ambos sistemas eran iguales, lo que sucedía era que la fórmula para calcular las pensiones en el régimen de reparto era más beneficiosa; además, los trabajadores podían cambiar de sistema cada tres años. Para el 2004, en el régimen de reparto cotizaba un 47 por ciento del total de cotizantes en ambos sistemas (Mesa-Lago, 2008a: 90). Pero esto ha variado paulatinamente debido a la reducción de los incentivos, el costo de la transición y el pago de las pensiones por las que el Estado debe de responder y que han dejado sin fondos al régimen de reparto (Borrero, 2004: 214). Además, el período que tienen que esperar un afiliado para trasladarse de un sistema a otro aumentó a cinco años, tras una nueva reforma en Esto, a la larga, lo que ha incentivado es que más personas (un 78 por ciento para el caso colombiano en 2013) se queden cotizando en el régimen de capitalización.

Panamá sería la excepción: aquellos que entran al sistema de pensiones deben de cotizar en el régimen de reparto; y también sólo a aquéllos que tienen mayores ingresos se les permite cotizar en el régimen de capitalización. A la vez, todos aquellos que están cotizando en el régimen de capitalización también son incluidos en el régimen de reparto, dada la lógica de su modelo mixto.

Tras observar a qué se debe que los sistemas de capitalización acumulan a más cotizantes que los sistemas de reparto, se puede señalar que no se debe a que un sistema sea mejor que otro. Por el contrario, en los países que aplicaron un modelo sustitutivo y en Costa Rica (con un modelo mixto) que existan más cotizantes en el régimen de capitalización responde a la ausencia de un régimen de reparto o a que por ley un sector y las nuevas fuerzas de trabajo están obligados a afiliarse en un régimen de capitalización. Mientras que en los países que tienen un modelo paralelo, que existan más cotizantes en el régimen de capitalización responde también a las desventajas que se tienen para estar en el régimen de reparto (publicidad, limitaciones para los traspasos por ley), y no solo a los beneficios que ofrece el sistema contrario.

Cobertura de los sistemas de pensiones
Bertranou (2001: 17-19) y Jiménez y Cuadros (2003: 131) señalan que la importancia del acceso universal a la cobertura previsional es que ésta se convierte en un instrumento de cohesión social que sirve para reducir las desigualdades de ingreso y que permite un canal de participación e integración social. Y es muy probable, al margen de cualquier otra consideración, que el éxito de una reforma de pensiones esté en lograr incorporar a la mayoría de la población activa en un régimen contributivo que permita apaliar el problema de la redistribución de los ingresos para evitar caer en la pobreza durante la vejez.

Una de las grandes preocupaciones que han existido en América Latina es cómo incrementar la cobertura de los sistemas de pensiones contributivos, dado que estos brindan protección durante la vejez, invalidez o por sobrevivencia (VIS), a la vez que reducen los egresos que el fisco debe de realizar para el pago de pensiones mínimas o asistencia social. Uno de los mitos que señalan los autores sobre el régimen de capitalización es que éste amplía la cobertura. La teoría, explica Iglesias, dice que la sustitución de un régimen de reparto por uno de capitalización “puede tener un impacto positivo sobre la cobertura pues: se reduce el efecto impuesto de las contribuciones previsionales; pueden disminuir las tasas de cotización; aumenta la movilidad laboral; pueden disminuir los incentivos para el retiro anticipado”. Concluye que en América Latina “el impacto de la reforma a las pensiones sobre la cobertura ha sido positivo – aunque de magnitud limitada” (Iglesias, 2003: 15-21; 2006: 87).

Packard dirá que existen incentivos positivos para pensar que después de la introducción de las reformas estructurales aumentará la proporción de la Población Económicamente Activa (PEA) que contribuye en el régimen de capitalización (Packard, 2001: 15). De ser esto así, tras las reformas estructurales en América Latina los sistemas de pensiones deberían de proporcionar mayor cobertura que la que otorgaban los sistemas de reparto cuando sólo estos existían.

Para evaluar lo anterior se retoma en la siguiente tabla la cobertura de la PEA que se tenía en los años 80 y la que se tenía el año anterior al de la realización de las reformas estructurales en nueve países en América Latina. Además, se calcula el porcentaje de la PEA cubierta según el número de afiliados y cotizantes alrededor de 2013, tanto para aquellos que están en el régimen de reparto como en el régimen de capitalización, con el propósito de tener en cuenta todo el universo de cotizantes hasta la fecha. A su vez, se muestra el número de afiliados que existen por país en el régimen de capitalización alrededor de 2013.

Evolución de la cobertura del sistema de pensiones con base al número de afiliados y contribuyentes Modelo / país Cobertura antes de las reformas (% de la PEA) a Año de reforma Cobertura en los sistemas de reparto y capitalización 2013 Variación Cobertura del sistemas de capitalización 2013 En 1980 Entre y 2005 Contribuyentes % PEA Afiliados %PEA Diferencia puntos % Sustitutivo Chile 62 64 1981 5,453,337 70 ▲ 9,373955 121 4,970,261 57 El Salvador 12 24 1998 653,413 ≈ 2,421,172 81 638,571 Méxicod 42 37 1997 14,522,838 30 ▼ 49,491,013 101 71 R. Dominicana 14 2003 1,333,316 29 2,797,275 61 32 Paralelo Colombia 22 1994 6,393,360 28 10,603,789 46 4,639,866 20 26 Perú 1993 2,772,268 19 5,401,384 2,446,692 17 Mixto Costa Rica 68 48 2001 938,618 43 2,198,807 938,613 58 Panamá 53 2005 n.d. n.a. n. a. 59,965 4 27,646 2 Uruguay 73 1996 1,472,357 89 1,162,177 739,041 45 25

Es necesario aclarar, como señala Iglesias (2003: 8), Rofman y Lucchetti (2006: 5-6) y Mesa Lago (2008b: 72-73), que al medir la cobertura por afiliados y cotizantes, esta medida no sería siempre exacta, puesto que algunos datos se sobrestiman (por ejemplo, en Chile y México el porcentaje de afiliados es superior que la PEA, lo que muestra la falta de depuración en la base de datos en el sistema de pensiones). Otra razón es que no se necesita cotizar de forma ininterrumpida durante toda la vida laboral para tener cobertura (Iglesias, 2003: 4).

Aunque el propósito de esta comparación es observar cuál es el porcentaje de la PEA de fácil cobertura, que vendría a ser aquella que está cotizando y se encuentra principalmente en el sector formal (pues son éstos a los que fácilmente, por la legislación en cada país, se les descuenta de su salario para que contribuyan en el sistema).

Bertranou respalda la importancia de analizar el contraste del tamaño de la PEA de fácil cobertura y la cobertura efectiva que tienen los sistemas de pensiones, que vendría a ser la población que en realidad cotiza y está invirtiendo para recibir pensiones en un futuro. Sin embargo, él apuesta por un análisis a partir de las encuestas de hogares en cada país, porque éstas, señalará, ayuda para encontrar la cobertura efectiva, “es decir el porcentaje de la PEA que cotizaba en el momento del levantamiento de los datos, está directa y linealmente asociado al tamaño de la PEA de fácil cobertura” (2004: 5). Sin embargo, para efectos comparativos recientes, muchos de los países no tienen encuestas de hogares actualizadas o mezclan la cobertura en pensiones con la cobertura en salud.

Una vez establecido lo anterior, y vistos los datos de la tabla, una de las primeras aseveraciones que se puede realizar es que pese a las reformas, al comparar la cobertura que existía en 1980 y la que se tiene en la actualidad – sumando todos aquellos que están tanto en el régimen de capitalización como en el régimen de reparto alrededor de 2013 –, ésta se duplicó en El Salvador y República Dominicana; y muy ligeramente en Chile, Colombia y Uruguay. En el resto de países se registra una reducción. Es importante la comparación puesto que en los 80 los sistemas de pensiones estaban en crisis – aunque habían aumentado su cobertura con respecto a la que tenían en la década del 70 –, como se ha señalado con anterioridad; pero aún con las reformas y con el modelo de capitalización con varios años funcionando en cada país, ésta se ha estancado.

Por otro lado, si se toma en cuenta la cobertura que se tenía antes de las reformas y la cobertura que se tiene en la actualidad – sumando también todos aquellos que están tanto en el régimen de capitalización como en el régimen de reparto alrededor de 2013 –, se observa que en Uruguay y Chile aumentó la cobertura; en Colombia, Costa Rica, El Salvador y República Dominicana se mantiene prácticamente igual; y en México y Perú se redujo entre siete y nueve puntos.

Por último, si el mito es que los sistemas de capitalización aumentan la cobertura, ésta aseveración solo podría comprobarse en Chile. Tras ver los resultados que registra la cobertura por número de contribuyentes en el régimen de capitalización en comparación de la cobertura por contribuyentes que existía antes de las reformas, se observa que en los demás países el aumento no ha sucedido. Que exista una tendencia a aumentar la cobertura en Chile se puede explicar tanto por la antigüedad del sistema; porque la mayoría de los individuos tiene empleo; o porque goza de un empleo formal que permite una fácil cobertura. Perry et al. señalarán que en Chile ha sido posible la reducción del sector informal por una combinación del fortalecimiento estatal, pese a la desigualdad en el ingreso (2007:15).

Por otro lado, se observa una enorme brecha entre la población afiliada y aquéllos que cotizan. Pese a que existen sobrestimaciones en el número de afiliados como porcentaje de la PEA, la diferencia entre los que cotizan y los que están registrados en el régimen de capitalización puede representar a todos aquéllos que no tienen empleo, eluden las cotizaciones que deben realizar, se han vuelto trabajadores independientes o han optado por entrar en el sector informal, que es en muchos países difícil de cubrir. También puede deberse a campañas masivas de afiliación que realizan las AFP cuando los jóvenes entran a formar parte de la PEA.

Así, las cifras presentadas muestran claramente, al igual que cómo concluye Rofman (2005: 28), que la mayoría de países en la región – y en este caso aquellos que realizaron reformas estructurales – tienen una baja cobertura en sus sistemas de pensiones basados en la capitalización individual. En Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá, Perú y República Dominicana, entre el 52 y el 71 por ciento de sus afiliados no cotiza; mientras que en Chile es casi la mitad de los afiliados (46 por ciento); y en Uruguay no cotiza el 36 por ciento aunque estén afiliados. En el caso panameño, es razonable que la diferencia entre afiliados sea de dos por ciento dado que al sistema de capitalización se ingresa por el monto de los salarios; por lo que, aquellos que no cotizan, se encuentran en un stop laboral o cuentan con un menor salario que los obliga a participar en el sistema de reparto.

En las siguientes gráficas se muestra cuánto cambió la cobertura con respecto a la PEA entre y 2013 en tres formas: la cobertura comparando 1980 y 2013 (en porcentajes); la cobertura con respecto a la PEA antes de las reformas y 2013 – en ambas se suma la que se tiene en el régimen de capitalización y reparto – (en porcentajes); y la cobertura con respecto a la PEA en el régimen de capitalización el año después de ser establecido en cada país y en (en porcentajes). El propósito es ver en cuánto, porcentualmente, ha aumentado o disminuido la cobertura de la PEA por país. Esto contribuirá a conocer si la implementación y profundización del régimen de capitalización ha logrado mayor cobertura. Para cada país, la medida varía dependiendo la disponibilidad de datos. Para Chile es 1982; Colombia, Perú y Uruguay, 1997; México, 1998; El Salvador, 1999; República Dominicana, 2004; Costa Rica, 2005; y Panamá, 2010.

Aumento de la cobertura entre 1980 y 2013 (basada en contribuyentes en el régimen de reparto y capitalización como % de la PEA)

En la gráfica anterior se refleja que cinco países con reformas estructurales aumentaron su cobertura de la PEA a comparación de la que se tenía en los 80. Sin embargo, en esta ocasión la relación permite colocar a cada país según el aumento de la cobertura que posean: entre 1980 y 2013, República Dominicana y El Salvador serían las naciones que han aumentado más su cobertura de la PEA (en 15 y 12 por ciento respectivamente); mientras que Chile y Uruguay estarían en un segundo lugar, pero con menos aumento (en 8 por ciento cada una). En Colombia la cobertura habría cambiado ligeramente en 6 por ciento. El resto de países experimentó una reducción de su cobertura de la PEA, pero de manera más dramática en los últimos años en Costa Rica (con una reducción del -25 por ciento). En el 2008 Costa Rica ya experimentaba una drástica reducción en su cobertura, con relación a la de Para ese año alcanzaba el -17 por ciento de la PEA. Los cambios en el indicador resultan del aumento de la PEA que CEPAL proyectaba entre 2005 y

Se debe hacer notar que en los países que implementaron un modelo sustitutivo la cobertura de la PEA es mayor que la que se tenía en los 80; salvo en México (cuya reforma envió a todos sus cotizantes al régimen de capitalización) esta disminuyó pero de forma baja en comparación con otros países que implementaron otros modelos. En los dos países que ejecutaron un modelo paralelo existe un contraste: en Colombia el aumento puede responder a las características propias que ya se han señalado sobre ese sistema (con reformas profundas en el régimen de reparto y la implementación de un régimen de capitalización) y menor porcentaje de personas en el sector informal, que es una situación inversa en Perú con mayor población en el sector informal y mayores incentivos para ingresar en el régimen de capitalización.

Uruguay, que implementó el modelo mixto, tiene el porcentaje más alto de la población cubierta con respecto a la PEA. Bajo esta visión, solo en cinco naciones el mito de que con la implementación del régimen de capitalización aumenta la cobertura se ha vuelto realidad; mientras que otras tres naciones, pese a las reformas estructurales, tienen una reducción de la PEA cubierta a comparación de la que existía en los 80.

Aumento de la cobertura entre el año anterior a la reforma y 2013 (basada en contribuyentes en el régimen de reparto y capitalización como % de la PEA)

Ahora bien, en la gráfica anterior se ha tomado la cobertura que se tenía justo antes de las reformas en cada país y la cobertura que se tiene en 2013 como porcentaje de la PEA, con el propósito de establecer en la comparación si ha existido o no un aumento. Esto permite observar resultados más recientes que llevan a establecer de una manera más próxima si la cobertura, al momento de las reformas con respecto a la actualidad, ha variado. En tal sentido, la cobertura de la PEA sólo ha tenido un aumento en Chile y Uruguay, por razones ya antes explicadas. Este aumento es significativo: entre 6 y 16 por ciento, el más alto en el sistema uruguayo.

Sin embargo, la disminución vuelve a ser mayor y precisamente en Costa Rica, México, y Perú, entre -9 y -5 por ciento. En Colombia, con la implementación de un modelo paralelo, la reducción es menor pero no tan aguda como en Perú. Dentro de los países que implementaron un modelo sustitutivo, todos se encuentran (menos Chile) con reducciones. El sistema de pensiones en República Dominicana es el que menos ha experimentado una reducción de su población cubierta.

A partir de esto se puede observar que el sólo hecho de implementar un régimen de capitalización no ha aumentado la cobertura. En realidad, comparando con los años 80, la cobertura actual sólo es mayor en cinco naciones mientras que para el resto con reformas estructurales la cobertura de la PEA es menor. Además, si se compara la cobertura antes de realizarse las reformas y la cobertura actual, ésta sigue siendo menor en casi todos los países que la que se tenía sólo con el régimen de reparto.

Aumento de la cobertura en el régimen de capitalización entre el año posterior a la reforma y 2013 (basada en contribuyentes como % de la PEA)

Como ya antes se mencionó, Packard señaló que las reformas aumentarían la PEA que contribuye en el régimen de capitalización. Aunque no ha aumentado la PEA que contribuye en el sistema de pensiones, sí es verdad, como se muestra en la gráfica anterior, que existe un aumento de la participación de contribuyentes en el régimen de capitalización. En todos los países, salvo en El Salvador y en México con un porcentaje ambos bastante reducido, se registra un aumento de la población que contribuye al régimen de capitalización. En el caso de Costa Rica, el aumento se ha estancado; mientras que en Panamá, debido a que la PEA entra al régimen de capitalización dependiendo del salario, la cobertura se mantiene baja a comparación de sus primeros años.

Para realizar esta medición, lo que se ha hecho es tomar el número de contribuyentes un año después (o según los datos disponibles) de realizadas las reformas – puesto que el sistema estaría funcionando para entonces de forma plena –, y se ha relacionado con el número de contribuyentes a Chile muestra un aumento del 40 por ciento de la PEA que contribuye en el régimen de capitalización. Packard advierte que el aumento de la participación tendrá lugar de forma gradual, a medida que “los empleadores y los trabajadores pueden necesitar tiempo para superar la incertidumbre, y familiarizarse con el conjunto de nuevas instituciones de seguridad social (AFP)”, (Packard, 2001: 15). Esto podría explicar por qué en Chile es el país que tiene el porcentaje más alto, dado los años de funcionamiento en ese país el régimen de capitalización.

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