Francisco Moreno Azcárate Presentación MHCP_ El Salvador, abril de 2012 Ventajas, retos y alternativas de acción para la adopción del MGMP. Una mirada.

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1 Francisco Moreno Azcárate Presentación MHCP_ El Salvador, abril de 2012 Ventajas, retos y alternativas de acción para la adopción del MGMP. Una mirada a El Salvador, Costa Rica y República Dominicana.

2 Adoptar un MGMP implica desarrollar una fase estratégica dentro del proceso de formulación presupuestaria: A. Ventajas y retos 2 1. Marco agregado de recursos y lineamientos generales de política. 2. Planeación estratégica institucional y sectorial. 3. Proceso de toma de decisiones para conciliar 1 y 2. En los casos estudiados, se identificaron fortalezas y retos relacionados con estos tres aspectos. Bajo un enfoque de mediano plazo.

3 1. Marco de recursos y lineamientos de política 3 Ofrecen cierta perspectiva de mediano plazo y definen claramente prioridades y estrategias de gobierno dado un diagnóstico sobre la situación a enfrentar. Incentivan una gestión por resultados, al hacer uso de conceptos propios de un presupuesto por programas (objetivos, estrategias, programas, indicadores de desempeño, metas, seguimiento). Organizan la información bajo un enfoque sectorial y, en cierta medida, promueven una gestión pública bajo tal enfoque. En 2 de los casos estudiados, los PD vigentes se elaboraron a partir de documentos con perspectiva de largo plazo, que dan una visión de país a más de 10 años. a. Planes de Desarrollo (PD)

4 1. Marco de recursos y lineamientos de política 4 Son documentos claros, que permiten un diálogo adecuado con el Legislativo, la ciudadanía y los organismos cooperantes. Incluyen una estimación del gasto en inversión pública requerido para dar cumplimiento al PD. Los PD pueden ser ajustados si las condiciones lo exigen. Sin embargo, los procedimientos para el ajuste son ad-hoc en 2 de los casos. El ajuste se facilita en la medida en que, en ninguno de los casos, el Plan se convierte en ley (no obstante, en uno de los casos, el documento de largo plazo que soporta al PD es una ley). Existen reglas que exigen consistencia entre los Presupuestos y los PD. a. Planes de Desarrollo (PD)

5 1. Marco de recursos y lineamientos de política 5 Las restricciones presupuestarias no inciden sobre los compromisos fijados en los PD y en los documentos de largo plazo existentes (incluso, en uno de los casos, el plan de inversión pública asociado al PD es un banco de proyectos). No obstante, en uno de los casos, se está haciendo un ajuste al PD según restricciones. Aunque en uno de los casos se menciona que el PD acoge el marco financiero vigente, realmente sólo acoge la restricción global de gasto. Así, se corre el riesgo de desfinanciar gastos corrientes que sean importantes a costa de nuevas inversiones. Las Oficinas Centrales e Institucionales de Presupuesto no tienen mayor participación en la elaboración de los PD. a. Planes de Desarrollo (PD)

6 1. Marco de recursos y lineamientos de política 6 En 2 de los casos, los PD no tienen en cuenta el gasto total, sino que se limitan a la inversión prioritaria (en el caso restante, aunque se incluye una proyección del gasto total desagregada por funciones y categorías económicas, la atención también está puesta en la inversión prioritaria). No hay una identificación de los gastos de operación y mantenimiento asociado a las inversiones incluidas en los PD. En 2 de los casos, los PD se agotan en el tiempo. En el caso restante, los procedimientos para aplicar el concepto de base rodante no son los mejores (por ejemplo, además de desconocer restricciones, se proyectan menos años de los debidos según el marco normativo). No existen metodologías estables para la elaboración del PD. a. Planes de Desarrollo (PD)

7 1. Marco de recursos y lineamientos de política 7 En los 3 casos, se vienen publicando anualmente documentos que contienen una programación macroeconómica y fiscal de mediano pazo. Cada año, se actualizan las proyecciones según el entorno y se añade un nuevo año a las estimaciones. Estos documentos pueden servir como un vínculo entre el PD y el presupuesto: anualmente, permiten revisar disponibilidad total de recursos presupuestarios para llevar a cabo los objetivos definidos en el PD. En al menos uno de los casos, el Legislativo y ciertos centros de investigación analizan y comentan en forma sistemática las proyecciones macro-fiscales producidas por el gobierno. b. Programación macroeconómica y fiscal

8 1. Marco de recursos y lineamientos de política 8 El contenido de estos documentos se ha fortalecido año tras año; cabe resaltar uno de los casos vistos: –Antecedentes macro-fiscales (incluye resultados año anterior). –Objetivos generales de política fiscal y objetivos específicos de las políticas de ingresos, gastos y deuda. –Contexto macroeconómico para el mediano plazo. –Metas fiscales a 5 años (ingresos, gastos, balance, deuda) para SPNF, Gobierno Central, resto Gobierno General y empresas públicas no financieras. –Proyecciones desagregadas de ingresos y gastos. –Explicación sobre metodologías para el cálculo de ingresos, gastos y deuda. –Análisis sostenibilidad de la deuda; listado de riesgos fiscales. b. Programación macroeconómica y fiscal

9 1. Marco de recursos y lineamientos de política 9 Las actualizaciones del escenario macro y la preparación y publicación del documento de programación macro-fiscal no son oportunas (en un caso un caso extremo, este documento se publica en noviembre). El contenido de estos documentos aún se puede fortalecer para avanzar hacia MMFMP sólidos. Además del contenido del caso mencionado, se podría trabajar en: –Explicación de diferencias con respecto a últimas metas publicadas; –Análisis de sensibilidad de variables fiscales; –Cobertura de los diferentes niveles del gobierno; –Estimaciones de pasivos contingentes, destinos específicos, gastos tributarios y actividades cuasi-fiscales. b. Programación macroeconómica y fiscal

10 1. Marco de recursos y lineamientos de política 10 Los marcos normativos no precisan adecuadamente ciertos elementos del documento macro-fiscal: contenido, tipo de metas, cobertura, horizonte temporal, principio de base rodante. Aunque las metas de la programación macro-fiscal se traducen en proyecciones de gasto de mediano plazo institucionales en 2 de los casos, estas proyecciones no son restrictivas. En 2 de los casos, el documento marco-fiscal no está sujeto a aprobación por una instancia superior al Ministerio de Hacienda (en el caso restante, aunque el Gabinete es quien aprueba, no es claro que sea el más indicado para hacerlo). En al menos uno de los casos, se requiere fortalecer la capacidad de utilización de modelos macro-fiscales. b. Programación macroeconómica y fiscal

11 1. Marco de recursos y lineamientos de política 11 c. Lineamientos para la formulación presupuestaria En los tres casos, se elabora un documento de política presupuestaria que es aprobado por el alto nivel del gobierno (Presidente o Gabinete). Este documento soporta la definición de techos de gasto institucional y demás reglas asociadas a la formulación del presupuesto (reglas que, entre otras, incentivan el uso de información sobre desempeño). En dos de los casos, la política presupuestaria ofrece información de mediano plazo sobre el escenario macro y las metas fiscales (esto es, en forma preliminar al documento macro-fiscal). En uno de estos casos, se incluyen también las prioridades de política del gobierno.

12 1. Marco de recursos y lineamientos de política 12 c. Lineamientos para la formulación presupuestaria En los 3 casos, la política presupuestaria es de corto plazo (así sea que, en 2 casos, incluya información de mediano plazo). En 2 de los casos, la comunicación de la política presupuestaria y de los techos no es oportuna para un proceso de formulación de mediano plazo (2º semestre del año). En el caso en que sí lo es, no está sustentada en un escenario macro-fiscal actualizado. En los 3 casos, los techos de gasto que se derivan de la política presupuestaria son de corto plazo, se preparan en forma cerrada y, en dos de los casos, no cuentan con aprobación presidencial. Los techos tienden a ser incrementales (en uno de los casos, se definen a partir de un mismo % de variación con respecto al presupuesto del año anterior). Esto no es del todo inadecuado para un enfoque de corto plazo en el que todo es inflexible, pero sí lo es para uno de mediano plazo.

13 1. Marco de recursos y lineamientos de política 13 c. Lineamientos para la formulación presupuestaria En los 3 casos, hay una desarticulación entre los techos institucionales para gasto corriente y aquellos para inversión: son decididos por dependencias diferentes sin mayor coordinación entre sí. Se corre el riesgo de amparar gastos corrientes irrelevantes en términos de políticas, así como gastos de inversión insostenibles en términos de operación y mantenimiento –O&M (además, no hay procedimientos rigurosos para exigir información sobre gastos O&M asociados a inversiones). En 2011: en un caso, los techos no protegieron a las instituciones contra ajustes de último minuto por cambios en el escenario macro; en otro, los techos fueron comunicados a último minuto; en el caso restante, los techos fueron tratados como pisos (“reservas ocultas”; práctica sistemática).

14 2. Planeación estratégica institucional y sectorial 14 En 2 de los casos, hay un marco legal y metodológico para producir planes estratégicos institucionales (en uno de estos casos, también se exigen planes sectoriales). En el caso restante, hay guías no obligantes, aunque se está trabajando en un esquema completo de planeación estratégica. Estos ejercicios han permitido que las instituciones revisen regularmente sus grandes líneas de acción y, así, proyecten en el mediano plazo productos a ofrecer y resultados esperados. En los 3 países, se encontraron casos de instituciones con metodologías de planeación estratégica complementarias a las definidas por las autoridades. Los planes estratégicos tienen el potencial para servir como vínculo entre PD - programación macro-fiscal - presupuesto. Se han desarrollado iniciativas que fortalecen la planeación estratégica: PPR, evaluación de proyectos, etc.

15 2. Planeación estratégica institucional y sectorial 15 Los planes desconocen las restricciones presupuestarias; referentes inadecuados para Anteproyectos de Presupuesto. No implican una priorización completa: sin restricciones, no hay trade-offs (en uno de los casos, las instituciones jerarquizan las iniciativas que esperan ejecutar mediante un esquema de numeración, pero sin tener conocimiento sobre sus restricciones). En 2 de los casos en los que anualmente se emiten lineamientos y metodologías obligantes, dicha emisión no es oportuna. En uno de esos 2 casos, se desarrollan 2 procesos separados de planeación estratégica: uno para instituciones descentralizadas y desconcentradas y otro para el “Gobierno Central”  se dificulta consolidar un esquema sectorial.

16 2. Planeación estratégica institucional y sectorial 16 En 2 de los casos, los planes estratégicos institucionales y sectoriales no se consolidan en un plan estratégico del gobierno que se actualice año tras año. En el caso restante, aunque se elabora un documento consolidado (documento a cargo de Planificación), éste no atiende restricciones (en este caso, el marco legal establece la obligación de preparar un documento similar pero a cargo de Hacienda; actualmente, no se elabora). No es claro que los planes estratégicos estén soportados por ejercicios sistemáticos de evaluación del gasto. En el caso del país en el que se está desarrollando el esquema de planeación estratégica, hay varios involucrados en tal desarrollo, y se corre el riesgo de diseñar esquemas paralelos que se dupliquen.

17 En los 3 casos, hay un espacio de tiempo amplio (8-9 meses) para desarrollar un proceso estratégico de toma de decisiones que integre la planificación y la formulación presupuestaria. Existen elementos valiosos para llevar a cabo tal proceso, adicionales a los señalados ya: Documentos de presupuesto que están estructurados por programas (en uno de los casos, por “áreas de gestión”, que son categorías similares a las programáticas) y que ofrecen información sobre indicadores de desempeño. Sistemas de información que tienen la potencialidad para capturar y reportar información estratégica de mediano plazo. Experiencia acumulada en ejercicios relacionados con la técnica del PPR. Interés, voluntad y recursos de cooperación para avanzar hacia el cambio (aunque existen problemas de capacidad). 3. Proceso de decisiones 17

18 El reto es integrar 2 procesos que se desarrollan en forma fragmentada: 3. Proceso de decisiones 18 PD (parcialmente) y escenario macro-fiscal. Proyecto de Presupuesto anual y MFMP. Proyectos de inversión y Planes estratégicos institucionales (y sectoriales, en algunos casos) Proceso de conciliación entre 1, 2 y 3. Anteproyectos de Presupuesto anual Lineamientos formulación presupuestaria (incluye topes de corto plazo institucionales). 1 2 3 4 5 3 Proceso de conciliación entre 1 y 2. Actualización del PD (sólo en 1 caso en forma sistemática) 4 2 1 PD. Proyectos de inversión Oficinas de Planificación ”Sueños” Oficinas de Inv. y Crédito Público Oficinas de Presupuesto “Inflexibilidades”

19 En los 3 casos estudiados, se ha recomendado avanzar hacia un proceso anual integrado de planificación y formulación presupuestaria de mediano plazo. Para ello, se requiere efectuar ajustes relacionados con:  Secuencias.  Distribución de responsabilidades.  Reglas de negociación.  Horizonte temporal a ser cubierto.  Información a producir.  Forma de gestionar dicha información.  Estructuras organizacionales. B. Alternativas de acción 19

20 Se ha sugerido desarrollar elementos como los siguientes (adecuados según particularidades de cada país): Lineamientos de planificación y formulación presupuestaria de mediano plazo, emitidos a inicios de cada año junto con unos techos de gasto institucional y sectorial de mediano plazo (preparación: autoridades de presupuesto y planificación; aprobación: Presidente). Se requeriría: Actualización macro-fiscal previa (escenario inicial; conservador). Honestidad con respecto a la disponibilidad de recursos (techos realistas bajo el escenario conservador). Reserva de contingencia explícita y reglas para su distribución (aunque realistas, los techos comunicados en la circular deben ser prudentes). Distinción (dentro de cada techo) entre una línea de base (construida en conjunto con las instituciones de gasto) y un monto para financiar nuevas políticas por encima de la línea de base. Mayor responsabilidad a instituciones de gasto en la asignación de recursos bajo techos. Identificación (dentro de cada techo) de los montos que correspondan a recursos de crédito, donaciones y transferencias. B. Alternativas de acción 20

21 … Elementos a desarrollar (continuación): Estrategias Presupuestarias de Mediano Plazo (EPMP) institucionales y sectoriales.  Se trata de planes estratégicos sujetos a restricciones presupuestarias que integran la totalidad del gasto (corriente y de capital) en torno a programas.  Renovados cada año con base en prioridades y ejercicios de evaluación de gasto.  Enfocados en propuestas de cambio con respecto a la línea de base. Un documento que articule la EPMP consolidada del gobierno y el Marco Macroeconómico y Fiscal de Mediano Plazo.  Aprobado por el Presidente o un sub-comité del Gabinete a mediados de cada año. Elaborado por las autoridades de planificación y presupuesto (previa actualización del escenario macro-fiscal).  Referente y límite para la preparación de los detalles del Proyecto de Presupuesto (contendría restricciones definitivas de mediano plazo para instituciones y sectores). B. Alternativas de acción 21

22 … Elementos a desarrollar (continuación): Mecanismos formales de coordinación entre oficinas de presupuesto y planificación.  Tanto entre oficinas centrales como entre oficinas institucionales.  Trabajo conjunto en elaboración y comunicación de normas y metodologías y en elaboración y revisión de planes y presupuestos.  Implica unificar procedimientos relacionados con: planeación estratégica, formulación y evaluación de proyectos de inversión, formulación del presupuesto e, incluso, elaboración del plan de desarrollo. Ajustes organizacionales.  Dos grupos centrales para liderar el cambio (uno directivo y otro coordinador).  Grupos coordinadores dentro de cada institución de gasto (en algunos casos, ya existen).  Un sub-comité del Gabinete liderado por el Presidente que se ocupe de temas macro-fiscales y presupuestarios.  Análisis sobre la conveniencia del involucramiento de las oficinas de crédito público en la distribución del gasto de inversión. B. Alternativas de acción 22

23 … Elementos a desarrollar (continuación): Ajustes de proceso B. Alternativas de acción 23 PD y escenario macro- fiscal de mediano plazo. Documento que articula el MMFMP y la EPMP consolidada del gobierno. Anteproyectos de Presupuesto anual. Proceso de conciliación entre 1, 2 y 3. EPMP sectoriales e institucionales Lineamientos planificación y formulación de mediano plazo (incluye topes de mediano plazo sectoriales e institucionales). 1 2 3 4 5 6 Revisión de consistencia entre 6 y 5. Proyecto de Presupuesto anual. 8 7 6

24 2. Alternativas de acción 24 Definición de propuesta de marco conceptual, normativo y metodológico general. Creación de grupo directivo de alto nivel para liderar el cambio (y de un grupo coordinador que asista al directivo). Diseño de una estrategia de comunicación. Discusión y aprobación de la propuesta por parte de autoridades de presupuesto y planificación, previa consulta a ciertas instituciones. Presentación al Gabinete. Ajustes normativos y metodológicos.Desarrollo de capacidades (T.I., capacitación, cambios organizacionales). Aplicación de ejercicios piloto para construir ciertos insumos (estructuras programáticas, indicadores de desempeño, costos, línea de base). Consecución de recursos de cooperación, cuando sea necesario. Posibles pasos para adoptar el cambio