América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo pacto fiscal José Luis Machinea Secretario Ejecutivo Comisión Económica para América Latina y el Caribe Santiago, 28 de enero de 2008

1. Una rápida mirada a las últimas décadas Desde la macro a la equidad pasando por las reformas

AMÉRICA LATINA: INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL, (Promedio simple, en porcentajes del PIB) El ajuste de los 80: La ruptura del Pacto Fiscal Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Por qué aumento el déficit ? Las bajas tasas de crecimiento, el deterioro de los términos de intercambio y la alta inflación mantuvieron estancados los ingresos… …y las altas tasas de interés dispararon el gasto. El déficit fiscal alcanzó un promedio de 7.5% del PIB en 1982… …y el ajuste fiscal se realizó principalmente reduciendo el gasto público, entre 1986 y 1991

El ajuste y la desarticulación del Pacto Fiscal El Estado deja de invertir en infraestructura Disminución de alrededor del 40% del gasto social por habitante Las políticas sociales comienzan a dejar de ser universales, dando paso a la focalización. Se desarticula el servicio civil

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. AMÉRICA LATINA: INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL, (Promedio simple, en porcentajes del PIB) La década del noventa: aumento del gasto, reformas y endeudamiento

El sesgo de déficit En la década de 1990, a pesar la mejora económica y de la reducción de la inflación, se mantiene una dinámica divergente entre ingresos (lento ritmo de crecimiento) y gastos… …con la aparición de déficit persistentes, aunque más moderados hasta la crisis asiática. A partir de entonces aumenta la deuda pública (1998 y 2002).

La década de los noventa: políticas fiscales pro-cíclicas Los escasos períodos de crecimiento no fueron aprovechados para ahorrar y, en parte como consecuencia de ello, en los años de escasez se acentuaron las políticas pro-cíclicas. Contribuyeron a la política procíclica: La miopía de los mercados ( comportamiento procíclico) Las presiones de ajuste por parte de los organismos internacionales en las recesiones.

La década del noventa: reformas, aumento del gasto público y endeudamiento Aumento del gasto social (crecientemente focalizado y no siempre eficiente)

Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión. El gasto público social en América Latina Promedio regional : 12,9% Promedio regional : 15,9% AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO SOCIAL TOTAL (Porcentajes del PIB)

La década del noventa: reformas, aumento del gasto público y endeudamiento Aumento del gasto social (crecientemente focalizado y no siempre eficiente) Reformas a los sistemas de pensiones (reducción de ingresos fiscales y de la solidaridad) Privatizaciones (ingresos fiscales transitorios e inadecuada regulación) Fuerte impulso a la descentralización (con escasa capacitación e inadecuada institucionalidad) Aumento de la deuda pública (moneda extranjera) Infraestructura: reemplazo parcial de la inversión pública por la inversión privada

La inversión privada sólo compensa a mediados de los noventa la caída de la inversión pública en infraestructura Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES, , , (Variaciones en puntos del PIB) Un nuevo siglo: un quiebre con el pasado? En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha sido ejemplar Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Disminución de la deuda pública: factores explicativos Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (En porcentajes del PIB)

Fuerte aumento de los ingresos fiscales AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIÓN DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, (En puntos del PIB) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES, , , (Variaciones en puntos del PIB) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha sido ejemplar, con algunas notas de alerta

… especialmente en algunos países AMÉRICA LATINA: VARIACIÓN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2007 (En puntos del PIB) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

La desigual distribución del ingreso no ha variado América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini,

Ingresos Tributarios (% del PIB) y PIB por habitante (PPP, USD)

Un nuevo siglo: una historia repetida con respecto a la equidad Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

Efectos sobre la distribución del ingreso ÍNDICES DE CONCENTRACIÓN PARA EL PROMEDIO DE AMÉRICA LATINA (Deciles de hogares de ingreso familiar equivalente) Fuente: Sabaini (2006) Gini Pre Impuestos

Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)

Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE (Porcentaje del total)

Estructura Ingresos Tributarios AL AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del total)

La estructura del impuesto a la renta Sociedades/Personas Físicas = 1.5 veces 1,8% del PIB 2,8% del PIB Sociedades/Personas Físicas = 0.4 9,0% del PIB 3,4% del PIB

Los sistemas tributarios en América latina: principales observaciones 1. El nivel de ingresos es insuficiente. 2. La estructura está muy sesgada a los impuestos al consumo. 3. La región sigue siendo alérgica al impuesto a la renta. 4. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente

Reducción en las tasas de evasión del IVA Tasas de Evasión en el IVA. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

Productividad del IVA en América Latina, Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. La productividad del IVA

Los sistemas tributarios en América latina: principales observaciones 1. El nivel de la carga es insuficiente. 2. La estructura está muy cargada a los impuestos al consumo. 3. La región sigue siendo alérgica al impuesto a la renta. 4. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente 5. El gasto tributario es elevado, alterando la equidad vertical, y con efectos poco claros sobre la inversión.

El gasto tributario Recaudación y Gasto Tributario en el Impuesto a la Renta y en el IVA (en porcentaje de PIB). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

En síntesis, en los sistemas tributarios de América Latina: 1. El nivel de ingresos es insuficiente. 2. La estructura está muy sesgada a los impuestos al consumo. 3. La región sigue siendo alérgica al impuesto a la renta. 4. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente (al menos en el IVA). 5. El gasto tributario es elevado, alterando la equidad vertical, y con efectos poco claros sobre la inversión ( La efectividad del IVA es 43% en la región y más del 60% en países desarrollados). 6. La administración tributaria sigue siendo una restricción para el diseño de la política tributaria.

Una mirada al efecto redistributivo del gasto público AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes) Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación de cada partida de gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento. Salud Educación Gasto público social b/ Seguridad social Ingreso primario

Entre los gastos de mayor progresividad destacan los destinados a los programas de lucha contra la pobreza, en particular los de transferencias condicionadas. AMÉRICA LATINA (11 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PROGRAMAS DE ASISTENCIA SOCIAL Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes) Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. Programa Chile Solidario (Chile, 2003) Programa Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 1999) Programa Oportunidades (México, 2002) Programa Jefes de Hogar (Argentina, 2003) Ingreso primario

A pesar de no ser progresivo, el gasto público social incrementa notablemente el nivel de bienestar de los más pobres AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): EFECTO REDISTRIBUTIVO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL EN EL INGRESO, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes, Ingreso total del Quintil V = 100) Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a/ Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

El impacto definitivo de la política social no solo depende de la progresividad de sus gastos sino de su monto. Por ejemplo, en materia de asistencia social son progresivos, pero sus montos son bajos; en materia de seguridad social son regresivos, pero sus montos son altos. AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): ESTRUCTURA DE LOS GASTOS, SEGÚN QUINTILES DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes, Gasto social total = 100) Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

2. Los desafíos de un nuevo Pacto Fiscal A diez años de la publicación del Pacto Fiscal, los principales desafíos no han variado, aunque sí el contexto externo

Qué es el Pacto Fiscal? El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social. A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, aunque si el contexto en el cual es necesario introducir las reformas.

Y entonces..porqué la resistencia al cambio? Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela) No existen mayores presiones externas Las reformas son endógenas al ciclo electoral Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...

Cuatro desafíos para un Pacto fiscal Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

La estabilidad macroeconómica y la solvencia fiscal Aplicar políticas contracíclicas (Más allá de gastos e ingresos, Haavelmo mediante, implica poner énfasis en el déficit fiscal estructural. Sin embargo, si los ingresos están asociados a las variaciones de los precios de exportación (windfall gains or losses) el carácter procíclico debiera considerar la variación del gasto público, por su impacto en la absorción. Necesidad de definir el carácter transitorio o permanente de los ingresos públicos Generar una institucionalidad fiscal contracíclica (ayuda al control fiscal y aumenta la transparencia) Reducir la dolarización del sistema financiero y la deuda en moneda extranjera del sector público (y privado)

La calidad del gasto público Aumentar la inversión pública en infraestructura (diferenciar del gasto corriente) Mejorar la calidad de la educación pública Aumentar recursos destinados a la innovación y crear una asociación con el sector privado Crear un servicio civil eficiente Favorecer la descentralización pero con instituciones, capacitación y equidad Aumentar la transparencia y evaluación

Mejorar la equidad Sistema tributario Recursos: mejorar la calidad de los sistemas tributarios ( ampliar bases y equiparar tasas, con excepciones respecto a canastas básicas cuando la pobreza es elevada) Estructura: prioridad en la imposición a la renta de las personas Administración: mejorar el cumplimiento (reducir la evasión, en especial en impuesto directos) Protección social universal (con fuerte solidaridad en las contribuciones, en especial en salud) Eliminar subsidios generalizados y permanentes a los combustibles y servicios públicos (focalizar)

Transparencia y fortalecimiento de las instituciones Para evitar un exceso de discrecionalidad en la política fiscal, la tendencia al caudillismo fiscal, es preciso privilegiar normas consensuadas: Fortaleciendo el papel del Congreso de manera de asegurar un adecuado balance de responsabilidades entre el ejecutivo y el legislativo. Creando Consejos de Política fiscal Generando instancias de coordinación entre distintos niveles de Gobierno Estimulando la presupuestación participativa al nivel local Aumentando la transparencia y evaluación de las políticas públicas

América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo pacto fiscal José Luis Machinea Secretario Ejecutivo Comisión Económica para América Latina y el Caribe Santiago, 28 de enero de 2008